“一支隊伍管執法”：破解行政執法的三重矛盾
——基于對廣州市南沙區綜合行政執法體制改革的研究

代 凱

（中共廣東省委黨校行政學教研部 廣東 廣州 510053）

一、問題的提出

執行法律是行政機構的核心職責。隨著經濟社會的發展和政府職能的轉變，行政執法面臨的任務形勢日趨復雜，需要處理的工作事項不斷增加，進而產生了一系列的結構性問題。深化行政執法體制改革是深化機構改革的重要任務，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。黨的十九屆三中全會通過的《深化黨和國家機構改革方案》提出，“根據不同層級政府的事權和職能，按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則，大幅減少執法隊伍種類，合理配置執法力量”[1]。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》指出，“深化行政執法體制改革，最大限度減少不必要的行政執法事項。進一步整合行政執法隊伍，繼續探索實行跨領域跨部門綜合執法，推動執法重心下移，提高行政執法能力水平”[2]。近年來，在中央的部署下，全國許多地方探索推進行政執法體制改革，并取得了一定的改革成效。這其中，以綜合行政執法體制改革最具代表性和典型性。

綜合行政執法體制改革最早起步于城市管理部門，這項改革也是基于中國城市化的快速發展應運而生的[3]。隨著城市管理綜合行政執法在越來越多城市的普及，綜合行政執法已經不再局限于狹義的城市管理部門，而是朝向廣義的城市管理諸多領域拓展。作為一項重要的行政改革實踐，綜合行政執法體制改革吸引了許多理論研究者的關注。綜觀已有相關文獻，研究的議題主要包括以下方面：一是對綜合行政執法體制改革進行理論層面的探討。例如，王余生和陳越以整體性治理理論為分析框架，探討了綜合行政執法體制改革的內在機理[4]；陶振以從條塊治理向整體性治理轉變為理論脈絡，分析了城市管理綜合執法體制順應整體性治理內在要求的具體體現[5]；王叢虎和劉卿斐從執法依據與執法范圍、組織架構與領導關系、執法方式與公務合作等三個維度，提煉了影響城市管理綜合行政執法的關鍵要素[6]。二是對綜合行政執法體制改革的典型地區開展實證研究。例如，胡仙芝分析了四川省成都市、浙江省嘉興市在推進綜合行政執法體制改革中的主要做法[7]；陶建群和張曉探討了青島市西海岸新區（黃島區）開展綜合行政執法改革的實踐舉措[8]；李強則研究了J 省R市“局隊合一”的綜合行政執法體制改革經驗[9]。三是對具體公共管理領域的綜合行政執法體制改革進行分析。例如，王叢虎從合法性的角度對公共資源交易綜合行政執法改革進行了分析[10]；鄭寧波和王周戶探討了城市管理綜合行政執法體制存在的諸多缺陷[11]；李愛年和陳櫻曼則研究了生態環境保護綜合行政執法的現實困境[12]。

已有研究從理論和實踐兩個層面對“為什么開展綜合行政執法體制改革”以及“怎樣開展綜合行政執法體制改革”等問題進行了廣泛而深入的研究，這些成果對豐富理論基礎、指導實踐改革具有重要的參考價值。針對我國行政執法過程中存在的困境，越來越多的實務者和研究者認識到，深化綜合行政執法體制改革是一項系統工程，必須從完善立法、厘清權責、優化程序、整合資源、充實隊伍、規范行為等方面共同發力。隨著新一輪黨和國家機構改革的推進，地方綜合行政執法體制改革面臨一些新的問題和挑戰，出現了一些新的創新和發展。本文在剖析當前我國行政執法領域存在矛盾問題的基礎上，以廣州市南沙區綜合行政執法體制最新改革實踐為例，從合法性和效率兩個層面探討綜合行政執法體制改革的未來方向和可行路徑。

二、行政執法領域存在的三重矛盾

隨著改革開放尤其是黨的十八大以來的多輪機構改革和行政執法體制改革，顯著優化了我國行政執法領域的機構設置、職能劃分，執法水平和執法效能取得了明顯的提升。然而，客觀事物的變化總是日新月異，行政執法體制改革始終處于一個不斷完善的過程之中。這其中，行政執法領域長期存在一些老的問題可能沒有得到完全的解決，而一些新的問題則逐漸暴露出來。綜合實踐觀察和實地調研的情況，我們從執法主體的角度審視我國行政執法領域存在的三重矛盾。

（一）多頭執法卻無人負責的矛盾。權責不清和重復執法一直是行政執法領域的老問題。盡管相關職能部門的權責清單制度已經建立起來，但在某些特殊的領域和特定的情境下，多頭執法的問題始終沒有很好解決。以南沙區為例，由于水文地貌呈現出河涌縱橫、水網密布的特點，造就了居民一直就有逐水而居、枕河而立的生活習俗。一段時期以來，南沙區河道違法建設比較多發，執法部門與居民陷入了“貓捉老鼠”的游戲中。按照我國現行相關法律法規的規定，河道管理范圍內違法建設查處涉及規劃、自然資源、城市管理、水務等諸多部門，在實際工作中很容易出現職責邊界模糊的問題。通常而言，查處違法建設是一項棘手的工作，相關部門都不太愿意主動介入，部門之間的推諉扯皮問題也會經常發生。這一案例非常明顯地暴露出當前我國行政執法領域多頭執法卻無人負責的矛盾。事實上，如果針對某一事項的行政執法有明確的責任部門，那么就存在一個清晰的責任追究關系，事情通常可以得到有效處理。問題的關鍵在于，這一事項的行政執法沒有明確的責任部門，似乎很多部門都可以管但卻都難管，這就會產生多頭執法、重復執法問題或者是推諉扯皮、無人執法問題，久而久之甚至演變成為沒有部門負責的情形。

（二）編制有限卻配置失當的矛盾。這一矛盾主要是針對職能部門而言的。隨著政府職能轉變和機構改革的推進，機關行政編制受到嚴格控制。在此背景下，行政執法部門的人員編制同樣受到了嚴格約束。在經濟社會快速發展的地區，市場主體迅速發展，流動人口快速涌入，大大增加了行政執法的范圍和業務，但這種編制層面的限制對職能部門開展行政執法造成了一定的影響。以食品、藥品管理領域為例。2018年，南沙區食品生產企業115 家，食品經營企業5000 家；藥品生產企業9家，藥品經營企業271 家；醫療器械生產企業14家，醫療器械經營企業69 家；化妝品生產企業12家。可以想象，如此眾多的市場主體僅靠100 多人的食品藥品監督管理隊伍是很難做到全方位監管的。為加強日常監管，一些職能部門通過市場化機制招聘了一些編外輔助人員，以此來緩解用人緊張問題。然而，按照我國相關法律法規的規定，從事行政執法的人員必須具備行政執法資格，而編外輔助人員是沒有行政執法資格的，因此行政執法編制不足的問題并沒有得到根本解決。更為關鍵的問題在于，由于執法部門機關事務的增加，在行政執法編制受限的情況下，很多具備執法資格的人員卻從事機關工作而非執法工作，這就更加凸顯了編制有限卻配置失當的矛盾。

（三）缺乏權限卻承擔任務的矛盾。這一矛盾主要是針對基層組織來講的，也就是鄉鎮（街道）以及村（社區）。相關職能部門在行政執法中存在人員編制有限但卻工作任務繁重的困境，導致行政執法人員難以及時全面執法。為解決這一問題，職能部門以屬地管理的名義，要求鄉鎮（街道）以及村（社區）承擔相關的行政執法事項，很多工作甚至是“一票否決”。基層組織雖然不想接受上述工作，但是迫于考核和問責壓力，只能采取各種變通的方法從事一些行政執法任務。從我國的行政層級設置上看，鄉鎮是最低一級政府，街道是縣區政府的派出機構。按照相關法律法規規定，鄉鎮（街道）是不具備行政執法權的。村（社區）不是一級政府，而是群眾自治組織，更不具備行政執法權。早在2017年，《中共中央 國務院關于加強和完善城鄉社區治理的意見》就明確提出，“不得將基層群眾性自治組織作為行政執法、拆遷拆違、環境整治、城市管理、招商引資等事項的責任主體”[13]。基層組織從事行政執法工作凸顯了當前我國行政執法領域的基層組織缺乏執法權限卻承擔執法任務的矛盾，這一矛盾不僅加重基層負擔，而且讓地方行政執法工作存在巨大的合法性風險。

三、深化行政執法體制改革的理論分析

近年來，隨著中央政府的大力推動和地方政府的探索創新，綜合行政執法已經成為我國行政執法領域的新模式并取得了一定的改革成效。當然，綜合行政執法體制改革在推進過程中并非一帆風順，依然存在一些結構性的障礙，包括合法性不足、合理性欠缺和效率不夠高等。這些問題有的涉及到制度層面，有的體現在操作層面，需在繼續深化改革中不斷優化和解決。毫無疑問，綜合行政執法體制改革必須在法治政府的宏觀背景下有序推進，并且滿足法治政府建設的原則要求。那么，行政執法體制改革需要滿足哪些具體的原則呢？已有研究中，楊丹認為，綜合行政執法體制改革應當在職權法定和行政保留的前提下，遵循合理性原則和行政效率原則[14]；楊臨宏則認為，綜合行政執法體制改革既需要在公共行政“效率”的價值下開展，又需要在行政法“控權”的價值維度下進行[15]。本文認為，在理論層面，行政執法既是一種法律行為，又是一種行政行為。因此，深化行政執法體制改革需要同時滿足法律行為中的合法性原則和行政行為中的效率原則。

表1 行政執法的兩項基本原則

所謂合法性，是指行政執法行為需要符合法律法規的基本要求；所謂效率，是指行政執法行為需要以較短的時間和較少的代價完成事項的處置。合法性原則具有兩個方面的實踐指向：其一，開展行政執法的主體具有合法性；其二，具體的法律適用符合相關法律法規的要求。效率原則同樣具有兩個方面的實踐指向：其一，行政執法主體能夠及時全面地發現問題；其二，行政執法主體能夠迅速高效地處理事項。在理想狀況下，開展行政執法既要符合高合法性，又要追求高效率。然而在現實中，行政執法的“高合法性—高效率”并非常態，甚至在極端情況下呈現出“低合法性—低效率”的問題。例如，部分行政執法部門或人員在執法過程中存在有法不依、執法不嚴或者是選擇性執法、釣魚執法等問題；有的地方讓一些不具備行政執法資格的人員開展行政執法，或者讓不具備執法權的基層組織承擔執法任務，這些現象顯然是違背合法性原則的。再如，在一些地方，一方面，由于職能部門編制有限但管轄范圍過大、問題事項過多，容易造成行政執法人員不能及時發現問題和有效處理事項的現象；另一方面，由于同一問題和事項的行政執法可能涉及多個職能部門，而相關部門之間的工作協同性不高，這就影響了行政執法的效率。

早在2014年黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》就明確提出，“推進綜合執法，大幅減少市縣兩級政府執法隊伍種類……有條件的領域可以推行跨部門綜合執法”“嚴格實行行政執法人員持證上崗和資格管理制度，未經執法資格考試合格，不得授予執法資格，不得從事執法活動”[16]。這些重要規定對推進行政執法的“高合法性—高效率”具有重大指導意義。從理論分析層面而言，要想達成行政執法的“高合法性—高效率”必須滿足兩個條件：第一，讓具備行政執法資格的專業人員嚴格按照相關法律法規的規定開展行政執法，從而實現行政執法的高合法性；第二，通過整合執法隊伍和下移執法重心，讓更多的行政執法人員駐守基層，第一時間發現問題和處理事項，從而實現行政執法的高效率。在上述兩個條件中，第一個條件是首先要具備的。因為，如果行政執法缺乏合法性，那么行政執法的效率就沒有意義。從這個角度而言，絕不能讓不具備執法資格的組織和個人開展行政執法，這是一個底線要求。在具備第一個條件的基礎上，行政執法部門和人員就需要在追求高效率方面做文章。

四、綜合行政執法體制改革的實踐探索

在我國眾多的綜合行政執法體制改革地方實踐中，廣州市南沙區的改革探索頗具代表性。南沙區以黨和國家機構改革為契機，以行政執法領域存在的現實問題為導向，充分發揮國家級新區、自貿試驗區先行先試的制度優勢，著眼于營造市場化國際化法治化營商環境、提升基層治理體系和治理能力現代化的改革目標，積極推進綜合行政執法體制改革。2019年3月，南沙區綜合行政執法局掛牌成立。2019年5月，廣東省政府發布《廣東省人民政府關于在廣州市南沙區等地開展綜合行政執法工作的公告》（粵府函〔2019〕113 號），明確南沙區綜合行政執法局是廣州市南沙區人民政府管理的綜合行政執法機構的機構性質，賦予南沙區綜合行政執法局行使工商行政管理等21 個領域法律、法規、規章規定的行政處罰權及與上述行政處罰權相關的監督檢查、行政強制職權。隨著本輪機構改革的結束，調整后南沙區綜合行政執法局共承擔行政處罰事項4605 項，行政強制事項192 項。南沙區綜合行政執法體制改革以“一支隊伍管執法”為主線，從以下方面統籌推進。

（一）整合部門職能與優化機構設置。針對行政執法領域多頭執法卻無人負責的矛盾，南沙區在推進綜合行政執法體制改革中，堅持“一類事項原則上由一個部門統籌，一件事情原則上由一個部門負責”的原則，系統整合工商行政管理、質量技術監督管理、食品藥品管理、物價管理、商務管理、知識產權管理、鹽業管理、水務管理、建設工程管理、國土資源管理、房屋管理、城市管理、糧食管理、農業管理、海洋管理、漁政管理、勞動監察管理、文化市場管理、教育管理、衛生監督管理等21個執法領域的行政處罰職權以及與行政處罰相關的行政檢查、行政強制職權，將這些職權統一納入新成立的區綜合行政執法局，有效破解了行政執法領域權責交叉、重復執法等問題。在此基礎上，南沙區綜合行政執法局積極推進行政執法信息化建設，扎實開展廣東省行政執法信息平臺試點工作，統一立案標準、執法流程、辦案系統和執法文書等行政執法要素，一口受理、答復和交辦群眾舉報線索，較好解決了不同行政執法系統數據不兼容、群眾多頭舉報等問題。

（二）完善內部分工與下移執法重心。針對行政執法職能部門編制有限卻配置失當的矛盾，南沙區將之前分散在相關職能部門的13 支執法隊伍歸并整合為1 支隊伍，充實行政執法人員的隊伍規模，由區綜合行政執法局統一指揮和調度。在機構內部分工方面，區綜合行政執法局設立機關內設機構、區直屬執法大隊和鎮街執法大隊等3條系統，行政執法人員按1：3：6 的比例配備。通過梳理行政執法事項，區綜合行政執法局將3763 項執法事項梳理劃分為一般性事項和專業性事項，并規定由鎮街執法大隊負責一般性事項的處置，由區直屬執法大隊負責專業性事項的處置，進一步明確了不同執法隊伍的工作側重點，較好實現了專業執法更加專業、綜合執法更加高效的目的。在人員配置方面，按照“寧弱機關、不弱基層”的原則，推進行政執法重心下移，凸顯局內設機構“精”、直屬執法大隊“專”和鎮街執法大隊“強”的特征，精簡機關從事后勤保障等非行政執法人員的數量，將90%的行政執法人員配備到執法一線，不斷擴充基層一線的行政執法力量，解決了原部分行政執法編制人員實際未從事行政執法工作的問題。在下移行政執法重心的過程中，加強行政執法隊伍與公安、網格管理等隊伍的聯動，促進行政執法資源與基層網格化中心資源共享。

（三）賦予基層職權與規范屬地管理。針對基層組織缺乏行政執法權限卻承擔行政執法任務的矛盾，南沙區在全區9 個鎮街分別下設立1 個綜合行政執法大隊，派駐行政執法人員至各鎮街負責相關綜合行政執法工作。鎮街執法大隊的設立和派駐，標志著基層開展行政執法具備了合法的執法權限和執法主體，這就終止了基層組織承擔行政執法任務的非正常狀況，大大緩解了基層組織的工作負擔，受到了基層干部的一致好評。設立鎮街執法大隊的目的不僅僅是為了解決基層沒有執法權的問題，更是為了及時有效地處理行政執法問題。為提高鎮街執法大隊行政執法的合法性和工作效率，南沙區積極探索行政執法事權劃分方案，合理劃分區綜合行政執法局與鎮街執法大隊各自負責的事項。這其中，南沙區在全國首創的行政處罰案件分級審批機制最具代表性。所謂行政處罰案件分級審批機制，是指由區綜合行政執法局向鎮街執法大隊授予立案權、強制措施權、較小罰款數額的處罰權、結案權等權力，由鎮街執法大隊根據具體情形開展行政執法。這一機制增強了鎮街執法大隊開展行政執法的自主性和機動性，縮短了行政執法的辦案周期，有效提升了行政執法的效率。

五、結語

深化行政執法體制改革對推進國家治理體系和治理能力現代化具有重要意義。當前，我國行政執法領域存在多頭執法卻無人負責、編制有限卻配置失當、缺乏權限卻承擔任務三重矛盾，制約了行政執法的合法性，影響了行政執法的效率。破解上述矛盾，必須從中央層面進行頂層設計，從地方層面主動探索創新。本文聚焦當前我國行政執法領域存在的矛盾問題，以廣州市南沙區綜合行政執法體制改革為例，探討了地方政府推進綜合行政執法體制改革的實踐探索。基于理論分析，本文認為，深化行政執法體制改革需要滿足合法性和效率兩項基本原則。從南沙區推進綜合行政執法體制改革的實踐探索來看，很多改革舉措都是著眼于這兩項基本原則的要求。例如，通過賦予基層職權和規范屬地管理，提升了鎮街執法大隊的合法性；通過完善內部分工和下移執法重心，提高了行政執法的效率。概言之，南沙區通過健全體制機制、明確上下分工、開展聯合執法，提高了行政執法的合法性和效率，構建了一個具有地方特色的“令行禁止、有呼必應”基層行政執法改革模式，破解了行政執法領域存在的矛盾問題，營造了市場化、法治化、國際化的營商環境。南沙區的實踐探索開辟了一條推進綜合行政執法體制改革的可行道路，體現了行政執法高合法性和高效率的內在要求，對提升行政執法效能與減輕基層負擔具有重要的啟示意義。