非訴訟多元化解機制研究
——以法院外調解為視角

高 巖 李發展

（蘭州交通大學經濟管理學院 甘肅 蘭州 730070）

近年來，我國經歷了史上最快的城鎮化進程，這并非只是人口在城市的簡單聚集，也是整個社會轉型的一個過程[1]。在此過程中，價值觀、文化背景、生活習慣等社會要素差異越發明顯，也易誘發各種社會矛盾。我們可以用2009年—2018年我國城鎮化水平與一審民事案件受理量的相關數據觀察二者之間的大致關系，可以發現二者呈逐年上升的趨勢是一致的。

為緩解法院的訴訟壓力，ADR 應運而生。ADR是Alternative Dispute Resolution 的縮寫，可以翻譯為“替代性”或“審判外”糾紛解決方式[2](P76)。調解是ADR 中非常重要的一種方式，主要包括法院調解、人民調解、行政調解。法院調解具有法律強制執行力，其他調解則與民事合同效力相當，本文將從法院外的人民調解以及行政調解角度來探討我國非訴訟糾紛解決模式。

一、域外ADR 發展現狀

表1

上世紀60年代的美國，為緩解“訴訟爆炸”而帶來的社會問題，鼓勵當事人使用各種替代性的糾紛解決方式。此后，美國出臺一系列法令肯定了ADR 的法律地位，適用范圍推廣到勞資、醫療、保險、知識產權、貿易等領域，美國也成了ADR 的發源地。其后，ADR 在英國、德國、韓國、日本等國都得到了快速發展。各國在發展ADR 時目的各不相同，或為緩解法院壓力，或為滿足人們的多樣化需求，具體的方式也不盡相同。除法院附設調解和法院外調解外，還有專家程序、中立評估、國民苦衷處理委員會等不同形式。隨著互聯網的發展，名為ODR 的在線糾紛解決機制在也美國開始運行[3]。

二、中國ADR 發展現狀

相比于訴訟，調解除了可以達到高效、便捷解決糾紛本身的目的外，還可以實現化解積怨以及預防再次產生矛盾的目的。基于上述優點，近年來，我國的調解制度得到發展，其形式主要有：

（一）人民調解

人民調解省時省力，優勢明顯，據統計數據顯示：2011年人民調解成功率為96.9%[4]，2018年調解成功率為97.9%[5]。下表是我國2009年至2018年近10年間，我國調解委員會、調解人員、調解案件的基本情況。可以看出，我國調解委員會及調解人員數量逐年下降，但調解案件總數除2017年有所下降外，大致呈逐年上升趨勢。

表2

（二）律師調解

在我國律師參與調解主要有，在人民法院、公共法律服務中心、律師協會、律師事務所設立調解工作室四種方式。經律師調解而達成的調解協議具有民事合同性質，可以申請人民法院確認其效力。律師參與調解有很大優勢，憑借其豐富的經驗和專業性可能不到一個小時就可以成功調解一個從立案、審理、判決需要長達幾個月的案件。

（三）人民調解個人工作室

為充分發揮調解能手的引領示范作用，同時使其規范發展，《關于推進個人調解工作室建設的指導意見》中提出：鼓勵專職人民調解員和退休政法干警、律師等社會專業人士、基層德高望重的人士等建立個人調解工作室。全國很多城市和地區都有以個名義成立的調解工作室，這其中有模范調解員如“姜正甫人民調解室”[6]、有退休司法所所長如“勝哥調解工作室”[7]、有志愿者如“永定工作室”[8]等等。

（四）家事調解委員會

2016年，我國一些法院開始設立家事調解委員會，組建了家事調查員、家事調解員、心理疏導員隊伍。家事調解委員會實現了家事審判的社會功能，就是負有診斷、治療、修復婚姻家庭關系的功能[9]。家事調解委員會的調解效力，主要視其介入階段不同而有所區別。如果訴前介入應與人民調解類似，需要法院的司法確認來獲得法律強制執行力；如果是訴中由法院委托介入，其調解結果應視為法院調解。

（五）信訪調解制

信訪制度是人民群眾參與國家和公共事務管理的重要形式和制度通道，同時也是維護自身合法權益的一種方式[2](P181)。信訪本身也是一種糾紛的解決方式，信訪中的糾紛多涉及面廣且復雜，但現實中信訪部門本身又不具有裁決糾紛的職權，更多的是協調、監督各涉事單位進行解決。當處理不當時，就會導致矛盾升級或是越級信訪。在信訪中引入調解制度，借助專業的調解隊伍益于糾紛的解決，同時也可提升政府的公信力。如2017年上海閔行區司法局、區信訪辦在全區推廣了“訪調對接”工作[10]。

（六）知識產權糾紛調解

2016年《關于人民法院進一步深化多元化糾紛解決機制改革的意見》中，明確提出支持知識產權糾紛的人民調解。在知識產權領域，由于技術發展快、權利時效性強、法律規定還不完善等特點，比較適合進行調解。例如，截至2019年10月，北京十家知識產權糾紛人民調解委員會，累計調解案件10210 件，成功率達62.12%[11]。

（七）行政調解

當事人的糾紛涉及到行政機關的管理職能時，由行政機關介入調解，居間說和并提供相關法律政策服務，更利于當事人達成合意。行政調解主要涉及道路交通、治安管理、婚姻登記等政府主管部門，為方便當事人進行行政調解，多地成立了行政爭議調解中心。

（八）其他行業性調解委員會

有些地區根據自身的地域、行業糾紛特點，建立了價格爭議、道路交通、物業糾紛、醫療糾紛、銀行保險、證券期貨、校園糾紛、涉僑涉外等不同類型的專業化調解工作室。

三、中國ADR 的不足

從表1 中，我們可以看到，我國法院民事一審案件受理數量從2009年到2018年增加近1.2 倍的。這從另一方面也表明，我國目前非訴訟糾紛解決途徑并不十分通暢，人們對通過訴訟解決糾紛仍有很強的依賴性。

（一）“調解先行”缺乏法律保障

根據我國《民事訴訟法》的相關規定，除特殊類型的案件有訴前調解的必經程序外，并沒有保證“調解先行”的法律規范，這也導致調解的啟動只能依賴于當事人的合意。加之多年來，人們習慣于法律訴訟所帶來的權威判斷，這也是導致我國訴訟率居高不下的原因之一。

（二）調解協議執行率不高

調解協議的執行力是調解制度發展最為有力的保障。根據現行法律規定，調解協議的效力與民事合同相當，其法律強制執行力需要經過司法確認程序的認可。由于調解協議質量參差不齊、法官對于調解協議的審查標準差異較大、人們對于司法確認程序認知度不高等原因導致調解協議的執行率不高。

（三）調解員專業素質有待加強

我國目前對調解員的任職并無特殊要求，無法適應人民調解工作的專業性。此外，兼職調解員流動性較大，專職調解員數量較少，2018年我國專職人民調解員42 萬余人，僅占調解人員總數的12%[12]，無法滿足現實需求。

（四）律師調解法律規定不健全

律師作為調解員，可以參與到人民調解、行政調解、行業調解、商事調解等組織中作為該調解組織的成員，也可以設立律師調解組織，提供專業化的調解服務[13]。實踐中律師參與調解積極性不高，主要原因是：第一，目前律師參與很多公共事務決策過程，但經費保障普遍偏低；第二，律師調解與人民調解、行政調解的銜接機制也并未形成；第三，律師調解效力規定并不明確。

（五）行政調解缺乏制度支持

實踐中行政調解解決民事糾紛的情況較多，而面對行政爭議時調解如何實施，地方差異較大，沒有法律層面的相關規定。

（六）信訪調解法律地位不明確

我國目前，并沒有關于信訪調解的法律規定，信訪過程中的調解與一般調解無異。信訪中矛盾糾紛往往更為復雜也更易激化，在沒有相關制度的保障下，如果涉事單位推諉、漠視，則不利于糾紛的解決。

四、完善中國ADR 的對策研究

（一）加強人民調解啟動制度保障

受“訴訟權威”性思想的影響，調解程序的啟動也是現實中的一大難題。為了推廣調解的使用，美國紐約州于2019年全面推行“推定ADR”機制，意思是推定所有糾紛適合ADR，并將ADR 作為訴訟程序的第一步[14]。從法律層面規定調解程序的強制啟動，是“調解挺在前面”的有力保障。

（二）明確調解范圍

在調解先行的趨勢下，應該對調解范圍做進一步明確與細化，對不適于調解的內容做出明確的說明與限定。比如知識產權中的部分內容，受維護公共利益傾向的要求，所以應當對相關內容在ADR 應用時進行限制[15]。

（三）提高調解協議的規范性

調解成果能否通過司法確認程序，往往取決于調解的質量[16]。一些不規范、履行性較差的調解協議，難以被法院認可，導致調解分流作用減弱，降低調解效率又影響群眾對調解的信任。規范調解協議內容及其程序，明確司法確認對調解協議的審查標準，提高可執行率。

（四）提升調解員職業化水平

首先，兼職調解員比例過高不利于人民調解工作的長期職業化發展，除提高專職人員比例外，法院、司法管理等部門還應加強對人民調解員的業務指導工作，并形成長期學習機制。調解隊伍業務素質的提高，一方面可提升人民調解的成功率，降低訴訟率，實現糾紛的分流；另一方面還可提高調解協議的規范性，以銜接后續司法確認程序。

其次，鑒于調解工作的復雜性和其專業性，應該適當提高該職業的準入門檻、規范其考核評定辦法，規劃職業發展方向。

最后，應加大對人民調解的財政支持，并落實對人民調解員的個案調解補貼、購買相關保險等待遇，這樣有助于吸引高層次人才，并提升其職業化水平。

（五）加大宣傳，建立信任

1.加大宣傳

隨著《人民調解法》的頒布實施，以及地方各級人民政府對于人民調解的重視，人民調解制度已經有了很大的發展，但是普通群眾對人民調解相關制度的了解仍十分有限。筆者曾經通過“問卷星”針對社區居民對人民調解制度的了解及關注程度，做過一份問卷調查。在近200 名受訪者中，有近20%的受訪者表示從未聽說過人民調解制度，有60%的受訪者表示不知道如何找到人民調解委員會。這也在某種程序上說明有關人民調解的普及宣傳還有很大的提升空間。

目前，大部分社區均設有調解工作室，有些社區還設有具有特色的個人調解工作室，甚至是醫療糾紛、物業糾紛等專業性的調解工作室。但是由于宣傳不到位，沒有明顯標識，在一些部門的網站上也無法查找到相關信息，這些都導致人民調解受理糾紛渠道不暢通。對于人民調解的宣傳，除可以通過電視、網絡媒體、普法宣傳等方式外，還可以通過樓宇廣告，以及社區公示欄等方式來公開人民調解室、人民調解員的相關信息。

2.建立信任

“信任產生合作”，社區居民與社區調委會，通過日常互動而產生信任，這種相互信任的社區氛圍對于社區矛盾糾紛的解決具有十分重要的作用[17]。但建立信任的前提是了解與認同，針對一些社區糾紛，可以讓轄區的熱心居民參與到社區治理與人民調解當中來，這樣不僅多了一張“人情牌”，還可以增加歸屬感與認同感。

（六）明確律師調解法律效力

在眾多糾紛解決方式中，人們對于訴訟的依賴除因其權威性外，還源自于其專業性，律師參與調解可以大大提升調解的專業性，更易取得當事人的信任，從而提高調解的成功率。律師以何種身份參與調解，是判斷調解協議具有何種效力的前提。律師參與調解如果是訴前由法院委派進入調解或以人民調解的性質進入調解，通常可以通過司法確認、支付令等程序獲得執行力，如果是通過特邀調解方式介入，則可以由法院出具調解書結案[18]。除此而外，律師參與調解，并未與其他調解有所區別。作為專業人士參與調解，其調解協議的司法審查標準應與一般調解協議有所區別，以提高其調解效率。另外暢通案件分流渠道，鼓勵當事人選擇律師調解，讓律師調解機構有案可調[19]。

（七）完善行政調解相關立法

針對行政調解，應對其適用范圍進行界定，減少對行政爭議調解的限制。比如可通過減輕處罰標準的方式鼓勵當事人參與行政調解，也可預防權力的濫用[20]。還應從立法層面提高行政調解協議的法律效力。

（八）明確信訪調解法律地位及信訪代理制度

因信訪本身具有行政、司法的多重屬性，信訪調解也不同于行政調解與人民調解，應從立法上明確其特殊的法律地位。信訪涉及問題種類過于復雜，很難依靠某一組織或人員獨立完成，所以可以通過政府購買服務的方式，通過委托調解來解決此類問題。在委托調解中，專業機構的人員其法律地位可視為訪民的代理人，同時還可以運用專業知識協助信訪部門化解難題。信訪委托調解體現了信訪工作的專業化、職業化，符合新公共服務理論建立方便為民的服務型機構的理念[21]。

（九）加強調解信息化建設

1.完善專家庫建設

發揮專業人士處理專業領域糾紛的優勢，針對糾紛的類型建立各領域的專家庫，同時健全專家抽取和信息反饋機制。

2.加強信息共享

做為民間調解組織，收集相關信息較難，又無法進入相關領域的執法數據平臺，應通過授權等方式，使其在合法的前提下實現信息共享。

3.完善數據平臺建設

借助互聯網的優勢，對訴訟、調解等信息進行對接，為當事人提供在線評估、調解等服務。最高人法院于2017年頒布的《關于加快建設智慧法院的意見》，以及有關人民法院信息化建設的相關規劃中，都曾提出過大數據以及人工智能在法院系統的應用要求。如成都中級人民法院的“和合智解”e 調解模式[22]、杭州西湖區網絡法院推出的浙江矛盾糾紛多元化解平臺[23]，不僅實現了各種資源的有效整合與配置，實現司法確認的在線完成等，還大大提高了解紛效率，也節省了解紛成本。

多元化糾紛解決機制的建立，是整個社會價值、利益、沖突多元化的一種必然需求，也是法治社會的一種發展趨勢。完善“非法院調解”的相關制度，保證其中立、公平、高效，做好化解糾紛的“第一道防線”。