城建項目工程拖欠賬款難題解決對策研究

王繼紅 （運城市重點工程建設中心，山西 運城 044000）

1 引言

工程建設領域拖欠賬款，由來已久，已成頑疾，擾亂建筑市場秩序，影響社會和諧穩定。黨中央國務院高度重視，各級人民政府成立清欠專項治理工作組。要求建立長效機制，維護農民工利益，優化營商環境，減輕民營企業、中小企業負擔。連續出臺并開始實施《政府投資條例》、《優化營商環境條例》、《保障農民工工資支付條例》等法規政策。

但具體實踐中，清欠工作往往不盡人意，全國各地市普遍存在“邊清邊欠”“清了又欠”的頑疾。如何破解這一難題，本文從某市住建局歷年債務情況分析入手，提出長效解決舉措。

2 歷年城建項目債務情況分析

2010年和2013年國家審計署專項核查認定住建局債務分別為18979萬元、14287萬元；2014～2019年住建局自行梳理債務分別為37546.63萬元、22351萬元、16928萬元、28644萬元、33381萬元、15469萬元。

通過梳理，可以看出住建局歷年債務呈現出“邊清邊欠”“清了又欠”的特點。究其原因，除了市本級財政資金緊張、項目預算安排存在缺口之外，更主要原因是項目普遍存在資料不齊全、手續不完備等不符合財政資金支付規定的情形。可以說城建項目“資金不到位、手續不健全”是導致存量債務不能及時清理、又新增工程拖欠賬款的主要原因。

通過分析，可以確定工程拖欠賬款清理工作應當同時開展兩項工作。一方面著力解決存量債務，另一方面嚴格防范新增工程拖欠。滿足兩個基本要求，一是要求項目資金有保障，二是要求工程建設資料齊全、各項審批手續完備。實現工程項目欠款金額原則上“清零”的目的。

3 存量債務項目清欠路徑

對于存量債務項目可分類解決，已完成審計或結算評審項目為第一類債務，建議列入下年度市本級財政預算，在6月份以前予以解決。已完工未審核項目為第二類債務，建議由住建局委托社會中介機構審核，并經市財政或審計認可。市財政按照審核報告認定金額，安排專項資金在年底前予以解決。已確定下馬、但前期費用未審核項目為第三類債務，建議市財政委托評審中心評審，按照評審報告認定金額，安排專項資金在年底前予以解決。

4 新增工程拖欠賬款發生環節、表現特點及其成因分析

從項目資金申請和撥付流程分析，住建局作為城建項目責任單位，對項目實際完成進度、竣工結算審核后，首先必須向市財政申請足額到位項目資金，然后才能撥付給工程總承包單位，再由總包單位撥付給分包單位（專業分包、勞務分包、材料設備供應商），最后由分包單位支付承包人員工資（主要為農民工工資）。工程拖欠賬款主要發生在財政資金足額申請到位的上游環節和支付承包人員工資（主要為農民工工資）的下游環節，也有可能發生在其他環節。

總結城建項目工程拖欠賬款的發生環節及其表現特點，可形象地概括為“撥付難”“結算難”“要賬難”三難現象。“撥付難”是因為項目計劃投資、實際完成投資、財政預算資金三者之間偏差較大，預算資金安排先天不足，追加投資沒有落實資金來源。造成已經安排預算資金的項目，因為手續不完備，達不到工程款申請撥付條件，無法撥付。而手續完備的項目，因為沒有安排預算資金或預算資金不足，無錢可供撥付。“結算難”是由于沒有嚴格履行合同約定的工程款結算和支付相關條款，或政府投資項目約定以審計結果作為工程結算依據，造成工程款結算不及時。“要賬難”形成原因是多方面的，一是建設項目資金不到位，不能嚴格履行合同，及時撥付。二是存在違法分包、掛靠，承包單位不守信用，惡意拖欠農民工工資或材料款。

5 新增工程拖欠賬款解決措施

城建項目的投資、建設、維護主體分離，住建局作為發包人拖欠工程賬款，實屬無奈。以往清欠政策主要針對保障農民工工資的下游環節，近年來開始轉向從上游投資源頭管控，強化預算績效評價。《政府投資條例》施行以后，更加注重項目決策、年度計劃、預算資金安排與批復投資調整等環節。針對城建項目新增工程拖欠賬款的發生環節、表現特點及其成因，提出下列解決措施。

5.1 規范城建項目投資建設管理，統籌安排使用財政預算資金

5.1.1 建立城建項目投資計劃和年度財政預算銜接機制

在確定城建項目年度計劃時，應當結合市本級中期財政規劃，編制年度項目支出預算。堅持“關口前移”“量入為出”原則，在項目可研評審、初步設計和概算批復階段，安排發改部門和財政評審共同把關，嚴控項目建設規模、核實項目投資。在統籌財政資金盤子時，按照“三上三下”預算編制程序，平衡項目預算資金計劃。每年8月份在發改部門下發項目計劃通知時，財政部門同步下達項目支出預算編制要求。項目單位根據項目建設規模和進度計劃提出年度資金需求。發改與財政部門統籌項目和資金計劃，二次下達報送通知。項目單位核實項目進度與投資計劃，二次上報。發改與財政部門總體統籌平衡后，上報市政府決策，經人大會議批準項目計劃和年度預算后下達給項目單位執行。

將城建項目年度計劃按儲備、新建、續建、掃尾分類，列入儲備計劃的項目可以進展到可研批復，甚至初設及概算批復。列入新建計劃的項目要從儲備項目庫內選擇，指已完成可研或初步設計及概算批復，開工準備工作充足、至少保證當年10月可以開工建設的項目。續建項目計劃列入需要跨年度施工的項目。掃尾項目計劃指項目現場已完工，等待驗收、決算、審計、移交，需要結清尾款的項目。

在安排項目資金盤子時，首先保證續建項目資金充足，適當安排新建項目預算資金。可以安排500萬元的儲備項目專項資金，滾動使用。預留5000～8000萬元預算資金，逐年解決需要結清尾款的已完工項目資金需求。

5.1.2 明確城建項目前期工作程序及要求

針對項目土地和房屋征收工期與投資難以把控的實際情況，項目單位應按照基本建設程序先完成立項批復，再按工程建設項目和土地房屋征收項目兩個投資類別分別報批。工程建設項目相繼完成工程可行性研究批復、初步設計及概算批復，施工圖預算及財政評審。土地房屋征收項目按照“一地一價”政策和具體的征收方案確定土地和房屋征收費用。

5.1.3 加強城建項目建設實施過程管理

充分做好城建項目開工前各項準備工作,包括確定工程承包單位和中介咨詢機構。場地平整、管線遷移、清理征地拆遷遺留垃圾，辦理各項工程建設項目行政審批許可手續，落實建設資金。嚴格履行工程變更報批程序，未經批準，項目責任單位不得擅自對城建項目建設規模、建設內容作較大變更。因國家政策調整、價格上漲、地質條件發生重大變化等原因確需增加投資概算時，項目責任單位提出工程變更方案和資金調整方案，按規定程序報原初步設計和概算審批部門核定。財政部門根據核定的項目資金變更結果進行預算調整或調劑。加強城建項目竣工驗收、結算、決算、移交使用管理，及時進行竣工驗收和竣工結算審核，按規定預留質保金后，支付其余工程款。

5.2 調整城建項目工程結算及審核方式，推行施工過程結算

5.2.1 調整工程結算方式，推行施工過程結算

城建項目施工合同工期一年（含一年）以上時，應當實行施工過程結算。招標文件和施工合同明確約定施工過程結算周期。結算周期按月或分段劃分，分段可再劃分結算周期，結算周期最長不超過3個月。施工過程結算資料包括施工合同、補充協議、招投標文件、中標通知書、施工圖紙、施工方案以及經確認的工程變更、現場簽證、工程索賠、材料和設備價格確認單等。施工過程結算文件經發承包雙方簽字確認，作為竣工結算文件的組成部分。竣工結算由全過程造價咨詢機構負責審核，經發承包雙方共同確認。

5.2.2 調整結算審核方式，治理“以審代結”問題

對已完工項目和在建項目合同約定以審計結果作為結算依據的，原合同雙方可簽訂補充協議，調整結算審核方式。新建項目簽訂合同時，不得強制或變相強制要求以審計結果作為結算依據。施工合同工期在一年以上（含一年）的項目可委托全過程造價咨詢機構，進行施工過程結算審核和竣工結算審核相結合的審核方式。施工合同工期在一年以下的項目只進行竣工結算審核，可委托社會審計機構或造價咨詢機構進行審核。

5.3 綜合運用其他手段，聯合防范工程欠款

5.3.1 運用信息評價手段

依托“信用中國”、建筑市場監管公共服務平臺，對建筑企業、中介咨詢機構及執業人員進行信用評價，制定評價指標，公示評價等級，建立“紅榜”“黑榜”，實行雙向激勵。同時利用多媒體信息、網絡輿情，褒揚誠信，懲戒失信。嚴厲打擊違法分包、轉包、掛靠，凈化建筑市場，防止惡意拖欠。

5.3.2 運用法律維權手段

督促合同雙方誠信履約，注重合同條款內涵、節點時限，主動解決索賠及反索賠欠款。合同糾紛協商不成，可向信訪部門反映或行政監察部門投訴，也可通過人民調解、勞動仲裁、法院訴訟等方式，公開、公正理賠欠款。

5.3.3 運用風險分擔手段

通過繳納工程保險。預交預存農民工工資支付保證金、安全文明措施費，設立三方監管專用賬戶，按期辦理支付。利用銀行保函替代投標保證金、履約保證金、質量保證金、工資支付保證金。當風險事件發生時可向第三方申請追償，防止發生意外欠款。

6 結語

以上存量債務解決路徑及新增工程拖欠賬款解決措施，經住建局與發改委、財政局、審計局、規劃和自然資源局等職能部門協調配合，實踐證明可切實解決城建項目工程拖欠賬款難題。