公司運作模式與地方開發中的制度實踐創新*

陸益龍 鄭紹杰

內容提要要理解中國經濟快速增長和社會快速轉型的“奇跡”，需要從地方經濟社會發展的實際經驗中去把握。正是因為一個個地方社會通過開發區建設的快速推進，才構成了經濟社會快速發展的“中國奇跡”。從華北D市的開發經驗來看，在國家供給側結構性改革的宏觀制度背景下，由于舉債融資受到嚴控，為拓寬地方開發的財源加快地方發展，地方政府通過建投公司等國資公司參與到市場中進行項目投資和建設，并從項目利潤中為地方財政增收。地方開發中的公司運作模式的出現，實質上是在國家制度變遷的引導下，地方政府與市場主體共同推動的制度實踐創新。這一制度創新為地方社會緩解對土地開發和地方債務的依賴、拓展融資渠道、轉變發展方式等發揮著一定的作用。案例事實為拓展制度創新與制度變遷理論提供了“中國經驗”，揭示制度創新既包括宏觀層面的，也包括微觀實踐層面的，推動創新的主體和動力也來自多個方面。

關鍵詞公司運作模式開發區建設地方開發制度實踐創新

〔中圖分類號〕C912〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕0447-662X（2020）12-0111-09

改革開放以來，中國在經濟社會發展方面取得了舉世矚目的成就，林毅夫等曾用“中國奇跡”對這一現象加以概括。①那么，“中國奇跡”何以出現？如何理解和解釋“中國奇跡”？或許，從縣域社會的地方開發經驗中，我們能夠更加清晰地看到構成發展“奇跡”的具體過程和細節。與此同時，制度創新與制度分析框架為我們理解和解讀這些發展經驗提供了一個重要視角。本文旨在對華北D市開發區建設的經驗考察基礎上，揭示地方政府及相關市場主體如何在供給側結構性改革等國家制度變遷的大背景下，在實踐中通過創新機制和變通策略實現地方開發與快速發展目標的。

一、制度、市場與地方開發的相關理論

關于經濟發展成效取得的原因問題，既有的理論傾向于用傳統要素驅動來加以解釋，所謂傳統要素，主要指土地、技術和資本。在要素驅動論的解釋中，通常以西方經濟學的分析框架為基礎，而西方經濟學的框架實際上是根據西方經濟社會發展經驗概括出來的，較多的命題和解釋框架可能并不能很好地概括和解釋快速轉型發展的中國經驗，因為那些觀點都未能充分認識到制度的特點及其在中國經濟社會發展與轉型中的重要功能。

在《西方世界的興起》一書中，諾思和托馬斯提出了一個復雜的分析框架，將西方社會沖破赤貧，實現相對豐裕的關鍵原因解釋為“有效率的經濟組織”，

* 基金項目：中國人民大學“中央高校建設世界一流大學（學科）和特色發展引導專項資金”資助項目“城鎮化與京津冀協同發展跨學科研究平臺建設”

① 林毅夫、姚洋主編：《中國奇跡：回顧與展望》，北京大學出版社，2006年，第1頁。

而此種組織則是在一種產權制度安排中產生和發揮作用的。[美]道格拉斯·諾思、[美]羅伯斯·托馬斯：《西方世界的興起：新經濟史》，厲以平、蔡磊譯，華夏出版社，1989年，第4頁。盡管新制度主義理論用制度創新和制度變革模型來解釋長期經濟增長與社會發展，并強調國家、意識形態和產權結構對于制度變遷的重要意義，[美]道格拉斯·諾思：《經濟史中的結構與變遷》，陳郁、羅華平譯，上海人民出版社，1994年，第1頁。這一制度分析框架富有啟發性。然而，要從制度視角來分析和解釋快速增長與發展的中國經驗，還需要關注國家宏觀制度背景下地方社會具體的發展實踐。

改革開放后，中國的鄉鎮企業異軍突起。鄉鎮企業與鄉村工業化的快速發展，在較大程度上受到財政包干體制的激勵。地方各級政府為擴大各自的財政收入，積極鼓勵并大力發展鄉鎮企業。對于這一現象，西方學者戴慕珍用“地方法團主義”加以概括，Jean C.Oi， “Fiscal Reform and the Economic Foundation of Local State Corporatism in China，” World Politics， vol.45， no.1， 1992，pp.99～126.魏昂德則將此解釋為“地方政府工廠化”。Walder C.Andrew，“Local Governments as Industrial Firms： An Organizational Analysis of Chinas Transitional Economy，”American Journal of Sociology，vol.101，no.2，1995，pp.263～301.這些外部視角的理論解釋并未跳出政府-市場關系的分析框架，也未能從制度層面深刻理解國家、地方政府與公司企業的具體行動實踐及意義。

關于地方政府在地方經濟社會發展中的作用、政府與市場的關系問題，本土學者有兩種傾向：一是借鑒西方法團主義理論，將地方政府解釋為具有“企業家”性質的“政權經營者”。如張靜認為，在市場經濟轉型中基層政權扮演了“經營者”的角色，通過參與經營，基層政權獲得了相應的經濟收益和財政自主性。張靜：《基層政權：鄉村制度諸問題》，上海人民出版社，2007年，第49頁。楊善華將市場轉型中的鄉鎮政權視為“謀利型政權經營者”，認為地方政府在財政激勵下，經營企業無疑是為獲得自主的活動機會和空間，為自身謀利的明智選擇。楊善華、蘇紅：《從“代理型政權經營者”到“謀利型政權經營者”——向市場經濟轉型背景下的鄉鎮政權》，《社會學研究》2002年第1期。趙樹凱則把政府與企業的關系概括為“地方政府公司化”。趙樹凱：《地方政府公司化：體制優勢還是劣勢？》，《文化縱橫》2012年第2期。另一種解釋傾向則是從中國財稅制度改革和項目制的角度，強調了地方政府推動開發與經濟社會發展的制度背景和驅動力。如周飛舟認為，1994年的分稅制改革，大大縮減了地方的財政收入，使得地方政府經營企業的收益變小而產生的風險增大，在這種財稅體制下，地方政府開始從注重經營企業轉向注重土地開發。周飛舟：《分稅制十年：制度及其影響》，《中國社會科學》2006年第6期。地方政府大力開發和加快推動地方經濟增長的一種通用方式就是開發區的建設，李強等認為這是中國特色城鎮化“推進模式”，通過這一模式，地方政府可以在較短時間內完成產業集中和人口集聚，實現城市地域空間和人口規模的跳躍性增長及產業結構轉型。李強、陳宇琳、劉精明：《中國城鎮化“推進模式”研究》，《中國社會科學》2012年第7期。

關于地方政府的土地開發及其作用問題，也有學者將其概括為“經營轄區”或“經營城市”，認為地方政府 “抓住土地的開發權”，也就可以“抓住經濟發展的主動權”。曹正漢、史晉川：《中國地方政府應對市場化改革的策略：抓住經濟發展的主動權——理論假說和案例研究》，《社會學研究》2009年第4期。因為一方面，土地開發為地方擴大可支配的財政收入奠定了基礎，這部分的財政收入規模大且地方政府有較大支配權。另一方面，地方土地開發也不僅僅是為了土地財政，也是拉動地方經濟增長和社會轉型的主要驅動力。土地開發的直接結果就是加速了城市大興土木工程，建筑業、房地產等行業迅猛發展，由此全面推動了土地、財政、金融三位一體的城市化發展模式。周飛舟：《以利為利：財政關系與地方政府行為》，上海三聯書店，2012年，第236頁。如王春光認為，地方政府之所以“撤并村莊”，主要目的是為了獲取商業開發的工業和建設用地。王春光：《城市化中的“撤并村莊”與行政社會的實踐邏輯》，《社會學研究》2013年第3期。此外，伴隨著開發區建設，地方產業集群也會快速興起，對地方經濟發展的推動作用也很明顯。

誠然，分稅制的財政收入激勵對地方政府的開發行為及開發區建設確實有著較大的驅動作用。然而，地方經濟社會的快速增長與發展并不僅僅是由土地開發帶來的，雖然體制機制的作用并非都是顯性的，但實際影響卻是巨大的。在涉及政府與市場、社會之間關系的諸多體制機制中，“項目制”就是一個值得關注的制度因素。如渠敬東認為：“項目制不僅是一種體制，也是一種能夠使體制積極運轉起來的機制”。渠敬東：《項目制：一種新的國家治理體制》，《中國社會科學》2012年第5期。項目制的廣泛推行和實施，體現了國家治理體系的創新。不僅僅地方政府通過一個個項目推進或加快了地方的開發與發展，而且較多企業或市場主體也能通過項目獲得創新與發展的公共資源。因此，從制度分析的角度看，項目制的制度安排盡管可能存在需要完善的地方，但為政府有效地參與經濟社會發展奠定了制度基礎。

至于公司運作模式的產生及作用問題，筆者曾將其視為國家制度框架下地方政府的一種開發策略選擇，因為這一發展模式是在國家推行供給側結構性改革宏觀政策的背景下產生的。陸益龍、鄭紹杰：《國家制度視野下地方政府開發策略的選擇及其動因——以華北D市開發區建設為例》，《江蘇行政學院學報》2020年第3期。2015年，中央提出了供給側結構性改革的戰略，旨在通過“三去一降一補”，即去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板的方式，力爭改變經濟發展中的產能過剩、產品庫存大以及債務風險等問題。黨的十九大報告將防范化解重大風險作為三大攻堅戰之首，其中防范地方政府債務風險是重點。2017年，多個部委聯合下發了規范地方政府舉債融資的政策文件，其目的就是為了防止地方政府過度舉債融資而產生地方債務危機及系統性金融風險。在供給側結構改革的制度背景下，地方政府通過舉債融資的渠道受到嚴格控制和監管，于是通過公司投資來增收的公司運作模式應運而生。

作為一種實踐策略，公司運作模式之于制度變遷來說有何意義呢？或者說，如果從制度分析角度出發，該如何理解公司運作模式的產生及其作用？新制度主義經濟學提出了兩種制度變遷理論：一是強制性制度變遷，二是誘致性制度變遷。強制性制度變遷通常是由國家或政府強制推動的制度變革，誘致性制度變遷則是由經濟系統內部結構自身誘發的制度變遷。[美]R.科斯、[美]A.阿爾欽等：《財產權利與制度變遷——產權學派與新制度學派譯文集》，劉守英等譯，上海三聯書店、上海人民出版社，2002年，第384頁。而筆者認為，在中國發展經驗中，實際上還存在“引導性制度變遷”，“引導性制度變遷是指政府通過各種具體政策或策略幫助和激勵生產經營者的某些經濟活動，以達到引導人們提高經濟與社會效益之目的”。陸益龍：《制度、市場與中國農村發展》，中國人民大學出版社，2013年，第123頁。那么，地方政府為推進開發區建設，加快地方經濟社會發展，運用公司運作模式拓展開源渠道，這一現象是否屬于制度創新與制度變遷的范疇？如果是，那創新與變遷又是如何實現的呢？本文試圖通過對華北D市個案經驗的剖析，來揭示地方開發中公司運作模式的深層意義，由此洞察制度實踐創新之于地方經濟社會發展的作用及作用機制。

二、地方開發中的公司運作模式：D市的經驗

華北D市是一個縣級市，以前農業占主導地位，屬于典型農業大縣。近年來，市政府為加快推動地方發展，不斷強化招商引資的力度，大力推進開發區建設，積極引進工業企業以及實體制造業項目進入開發區中，以促進社會經濟結構轉型和城市化進程。因此，開發工作已成為D市政府長期性的中心工作。在對D市開發區進行田野調查的過程中，我們發現開發區建設實踐的一個重要轉變，也是當地人包括政府官員和公司管理人員向我們反映較多的一種現象，那就是在招商引資項目運作以及開發區建設過程中，地方國資公司的主要業務已從公司融資轉向公司投資，這也就是本研究所關注的公司運作模式。

在2017年之前，D市投融資平臺的國資公司總共有5家，包括市政府所屬的城市建設投資集團有限公司、市財政局所屬的國有資產運營有限責任公司、市發改局所屬的經發建設投資有限公司、開發區所屬的經濟開發區建設投資有限公司和高新區建設投資服務中心。此后，這5家公司經過重組，前三家整合為D市建設投資控股集團有限公司，后兩家整合為了D市開發區建設投資集團有限公司（簡稱開發區建投公司）。《關于印發“D市國有投融資平臺公司整合方案”的通知》（內部資料）。

以往，地方政府為籌集地方開發的資金，通行做法就是讓這些公司向銀行大量貸款來進行融資。如在2016年11月，市發改委所屬的經發建設投資有限公司與開發區管委會簽訂了政府購買服務的合同，由經發公司對開發區進行土地綜合整治。2016年12月，經發公司即向建設銀行D市支行貸款了6.53億元，使用期為5年。國資公司的這筆貸款，主要用于市政府的征地，貸款也是由政府財政來擔保的。隨著對地方政府債務風險加以嚴格控制的宏觀政策出臺，D市的公司融資模式面臨著嚴峻的形勢。在此背景下，地方國資公司直接開展融資的渠道變窄，但是開發離不開資金的支持，為了籌集地方開發的資金，這些國資公司便廣泛參與到一些具體項目的經營之中，通過投資收益渠道來增加地方財政收入，同時也為地方開發獲得了一定資金。

從2017年開始，D市陸陸續續有四個大項目建設就是通過公司投資方式進行運作和推進的，這些項目包括：“再生資源”項目、“特色（鋼網）小鎮”項目、“廚具城”項目以及“鞋服城”項目。開發建設這些具有產業聚集性的項目，對于推動D市經濟社會發展將發揮重要作用，因為每一個項目本身都是由成百上千家中小企業組成，占地面積大，投資規模大，帶動稅收和就業多，項目的建成也就會形成一個“產業城”。以“再生資源”項目來說，地方政府為開發建設該項目，采取了公司運作模式。

再生資源產業在D市的發展有一定的社會基礎，產業規模也相對較大，廣泛地分布于鄉村地區。由于近年來華北地區環境保護的形勢較為嚴峻，中央和省政府加強了環保督查的力度，一些從事再生資源生產經營的小工廠、小作坊因為環保不達標而面臨著被取締和關停的局面。面對這一局面，D市政府陷入了兩難：一方面再生資源行業是D市的傳統行業，產業歷史悠久，規模較大，從業人員有10余萬人，對地方經濟以及農民就業和農民增收有重要作用。如果因為環保問題而全面取締這一行業，會造成非常復雜的經濟與社會影響。另一方面，由于環境保護壓力在不斷增強，如果產業在環保方面不達標，那么地方政府也不得不依法關停不達標的工廠。為了挽救并有效治理這一產業，D市政府的做法是在產業集中地附近就地改造成一個產業園，將從事再生資源生產經營的企業和小作坊統一吸納進產業園當中，對其進行統一辦理手續、統一管理，并辦理環保設備，使之達到環保要求。不過，興建園區以及各項環保設施等耗資巨大，地方政府無力承擔起這一重擔。

為解決開發資金問題，2014年，D市政府想方設法從外地引入了HY公司作為本地這一產業的龍頭企業，由HY公司對再生資源項目展開運作。項目分為二期，一期主要是讓那些散、亂、污企業進園區進行統一規范化、標準化管理，園區的建設如基礎設施、環保設備、廠房建設等主要由HY公司負責，國資公司以及地方政府并未參與進來。HY公司建設完成后，進入園區的企業則需要繳納一定的租金和購買廠房的費用以及管理費等，這樣HY公司從中獲取投資的回報。HY公司之所以看中這個項目，托管起了這些散、亂污、企業，很大程度上亦是看中了D市在再生資源領域有較好的產業基礎，而HY公司本身就是從事這一領域的投資經營，二者關聯度很高，所以愿意到D市來投資設廠。

項目的二期主要是進行投資并力爭盈利。園區繼續吸納分散的、小型的再生資源企業，并擴大招商引資的力度，讓其他更大規模的優質企業進駐到本地。同時也在不斷拓展產業領域，從原有只發展廢舊塑料橡膠等領域，擴展到發展清潔能源、有色金屬、裝配式建筑、物流倉儲等。所以在項目二期建設中，更加著眼于拓寬盈利開源的渠道。D市政府是通過開發區建投公司參與到二期項目的投資和經營當中。在再生資源開發項目的二期建設中，開發區建投公司與HY公司進行了合作，雙方于2018年10月重新注資成立了一個第三方公司或項目公司即HJ公司，再生資源項目二期的運作皆以HJ公司的名義去開展。

新成立的HJ公司有兩個股東，一個是地方國資公司D市開發區建投公司，另一個則是投資方HY公司。開發區建投公司以資金投入方式入股，占25%的股份，投資方HY公司控股75%。項目公司在項目開發中的具體運作方式是：首先是通過土地開發獲得“土地溢價”。HJ公司會在土地“招拍掛”程序中拍得土地，然后再對用地進行整理、投資、建設和開發，如建設標準化的廠房和配套設施等。待這些廠房設施建設好后，HJ公司將連同地皮和廠房設施一起，或出租或售賣給那些不斷入駐的相關企業，這樣HJ公司即可從中獲取租金或收益。由于開發區建投公司是項目公司的股東之一，因而在土地競拍方面會占有一定優勢。隨著二期項目拓展的業務板塊更多，向外招商引資的力度也更大，HJ公司從入駐企業中獲取的“土地溢價”也就更多，與此同時，入駐企業的增多也帶動了D市經濟的快速增長。其次，項目公司向入駐企業提供一定的園區服務和管理并收取相應服務費和管理費。在其他企業入駐產業園區后，HJ公司作為項目二期的運作方，會向他們收取相應的服務費和管理費，如園區會提供統一的污水處理、標準化的環保，以及物業管理服務，由此向企業會收取相應的費用。通過園區服務和管理供給，項目公司既獲得了收益機會，同時也為企業經營和產業發展創造了條件。這也在一定意義上破解了產業發展與環境保護之間的兩難困局。

此外，項目公司還可通過自主投資和經營拓寬贏利渠道。項目公司的主要股東HY公司是再生資源產業的龍頭企業，在這一行業積累了豐富的經驗。再生資源產業城項目建設，會帶動這一個產業的聚集，讓具有同質性或相關性的企業聚集在一起，亦即再生資源或清潔能源產品制造、生產、加工和出售等各種企業匯集到園區之中，形成產業集群，這樣也就進一步推動了這一產業在D市的發展和升級。

在項目公司的運作過程中，地方國資公司實際上只投入了少量資金，通過股份合作的方式，規避了融資模式的舉債環節，但解決了開發區建設的資金問題，而且通過公司投資經營的策略，為地方財政增收開拓了新的渠道，與此同時，對加快地方產業的發展也起到明顯的促進作用。那么，對于參與公司運作模式的主體來說，他們又是如何理解公司投資這一運作模式呢？對這一問題，D市開發區建投公司董事長作出這樣的解釋：

市建投、開發區建投，是政府注資成立的，其實叫融資平臺公司，這個詞不好聽了，以前是幫政府融資的，現在叫開發區建設經營管理市場化，搞開發區建設，其實就是公司化運營，經營管理市場化運作。現在防范政府過度舉債，化解政府隱性債務，所以我們現在做的就是能夠幫助政府市場化運作去搞建設，政府沒有錢了，我們能夠解決政府沒錢去搞建設開發的難題。搞投資再運營經營管理，尋找收益點。（20181109ZT）

由此看來，開發區建投公司的職能隨國家宏觀政策的變化而進行了很大的調整，從主要為地方政府融資而轉變為“市場化運作”，亦即在市場中進行投資和經營，從投資和經營中獲取收益。在開發區建投公司看來，他們的核心功能就是要確保國有資產的保值增值。而如何使得政府對這些公司的注資保值增值，其手段和方式就是要不斷尋找收益點，即向那些有收益點的項目投資，不僅可增加政府收益，還會有助于項目的發展和經濟的增長。在公司融資模式中，主要是通過土地、財政、金融三位一體運行機制，帶動了以房地產和建筑業為主的產業發展，也給地方政府帶來土地財政收入保障，但同時也隱藏著高杠桿及地方政府債務風險。而公司投資的運作方式反映出地方政府并不是在重復原有的土地經營模式，而是向實體經濟、制造產業的投資和經營。如投資經營再生資源產業，一方面地方政府從投資經營中獲取利潤;另一方面將有助于這種實體經濟和產業的發展。

三、公司運作的開發模式及其制度實踐創新意義

通過國資公司參與市場投資來促動地方開發的運作模式，是在供給側結構性改革等國家宏觀政策變革的大背景下，地方政府在經濟社會發展中所進行的具體實踐。從表象上看，國資公司的投資行為是很正常的、普通的行為，并無什么特別的意義。然而，如果從制度變遷的視角看，國資公司從偏重融資向投資經營的微小轉變卻蘊含著豐富的深層意義。我們可以通過這些微小的細節變化，更加深刻地理解宏大的問題，亦即中國經濟社會快速增長與轉型的“奇跡”何以發生問題。

無論是新制度主義經濟學還是新制度主義社會學，都意識到并強調制度對于經濟社會發展的重要作用，但對制度的理解和闡釋皆限定在規則、選擇集和組織體系的范圍之內，而且將制度視為“鐵桶一塊”的規則整體。但是，從D市的市場運作模式的具體經驗中，我們可以看到，制度并不僅僅是國家權威和意志維持和推行的規則體系和組織體系，它還包括地方社會的具體的制度實踐。所謂制度實踐，就是指在一種制度背景下所進行的實踐活動，也就是對應制度而作出的行動反應。

公司運作模式的出現，是在國家宏觀政策即供給側結構性改革的大背景下，地方政府依靠公司向銀行貸款和融資的通道受限，于是轉向依靠公司進行市場化運作，以此獲取投資和經營的利潤。如果從制度創新與制度變遷的角度來看，宏觀政策的改變可以視為國家層面的制度變遷，也就是自上而下的中央政府推進的改革。宏觀政策改革與制度變遷的產生，在組織社會學看來，是中央對地方政府表現出的靈活性的“糾偏”和規范邊界。周雪光：《中國國家治理的制度邏輯——一個組織學研究》，生活·讀書·新知三聯書店，2017年，第151頁。也就是說，已有的制度和政策允許或激勵了地方政府依賴土地和金融實現地方開發的路徑選擇。宏觀制度變遷的糾偏意義在于對地方政府或以地方政府名義的舉債融資加以嚴格控制，以防范地方債務及系統性金融風險。那么，對于地方政府來說，在宏觀政策調整的情況下，讓國資公司從融資向投資的轉變，可以說是制度實踐創新，或者說是地方層面的制度變遷。

制度實踐創新就是制度或政策執行實踐中的創新，類似折曉葉提出的縣域政府政策執行的靈活性表現，折曉葉：《縣域政府治理模式的新變化》，《中國社會科學》2014年第1期。也具有引導性制度變遷的部分特征，因為引導性制度變遷就是在國家政策和政府的引導下，地方在具體實踐中所推進的各種創新性做法和策略。陸益龍：《制度、市場與中國農村發展》，中國人民大學出版社，2013年，第139頁。

公司投資運作的地方開發模式之所以說是制度實踐創新，主要是基于兩個方面事實而言的：一方面，作為微觀政策執行層面的公司運作模式，是國家制度體系的組成部分，因而仍屬于制度范疇。所不同的是，以往制度理論更多地是把規則和組織看作制度的構成，而對在規則和組織體系中的具體實踐并未加以關注。制度實踐實際上就是行動中的制度，亦即制度在具體實踐中的影響與體現。公司運作模式是在國家整體宏觀政策調整與變革下的地方開發實踐，反映了宏觀制度對微觀實踐的約束和影響，同時又是一個時期制度體系的構成。另一方面，公司運作模式還具有制度創新的意義，其創新之處體現在微觀的制度實踐不僅遵從了宏觀制度規則，而且也包含了實踐的能動性、創造性和靈活性。宏觀層面的制度變遷表現為國家推行的供給側結構改革，就是要通過“三去一降一補”等宏觀政策調整，應對或解決經濟社會發展中的問題，如產能過剩、產品庫存以及潛在金融風險等，調整之前依賴“土地經營”的發展模式，地方政府通過大量融資和土地開發來推動大規模的城市建設。周飛舟、王紹琛：《農民上樓與資本下鄉：城鎮化的社會學研究》，《中國社會科學》2015年第1期。在宏觀政策實施和執行過程中，地方控制了 “公司融資”，同時又轉向“公司投資”。從這一轉變實踐可以看到，微觀層面的制度實踐并非“按章辦事”式地遵循宏觀制度規則，而是在規則框架下的能動選擇，創新就是具有創造性和變革性的選擇。

既然制度實踐創新現實存在，那么公司市場化運作的地方開發經驗實際上為我們拓展制度變遷理論提供了事實依據。無論是舊制度主義還是新制度主義，對制度變遷及其動力機制的關注都傾向于統一的結構、意識形態以及宏觀層面的制度，亦即抽象、統一的規則體系與相應的組織體系，而真正推動制度變遷的社會主體的行動實踐則被視為對制度的被動反應與選擇，并沒有重視主體在實踐中的能動性和創新性。

就客觀事實而言，地方社會為謀求地方經濟社會的發展，也可能會在實踐中探索出某種制度創新，這些創新實踐不僅對促進地方經濟發展與社會轉型起到顯著的影響，而且對推動制度變遷發揮著引導作用。如果地方社會的制度實踐創新是客觀存在的，那么，制度創新與制度變遷也就不僅僅局限于國家推動的宏觀層面制度創新與制度變遷，而且也包括地方的實踐創新與制度變遷。或許，正是地方社會制度實踐創新與制度變遷的存在，為我們更好理解改革開放后中國經濟社會整體上快速發展的同時，也為理解地方或區域之間產生較大發展差異的原因提供了重要參考維度。那些有更多制度創新與制度變遷的地方社會，也會取得更快、更有效的發展。如折曉葉的研究也發現，一些縣域政府正是通過治理模式的變革與創新，對地方經濟發展發揮了強大的“績效”功能，從而更加有效地推動了地方發展及城市化進程。折曉葉：《縣域政府治理模式的新變化》，《中國社會科學》2014年第1期。

由于制度創新與制度變遷既包括宏觀層面規則與組織體系的創新與變革，也包括微觀層面的實踐創新與行動策略的變化，所以，制度創新與制度變遷的驅動機制就與兩個方面的創新主體有著密切關系。一方面，宏觀層面的制度創新一般來自于國家的頂層制度設計與整體性的改革。如供給側結構性改革政策的出臺，就是國家在新時代進一步深化改革整體戰略的構成。另一方面，微觀層面的實踐創新來自地方政府、市場主體及基層民眾在宏觀制度或政策引導下作出具有開拓性、創造性的策略選擇和行動實踐。D市通過國資公司從偏重融資向市場投資的轉變，并非被動地接受和遵守宏觀制度規則，而是在規則框架下積極主動地尋求新的實踐模式，以有效地推動地方發展。在此過程中，不僅僅地方政府主導了創新實踐，而且國資公司、實體企業等市場主體以及被征地的農民實際上共同參與并推動著地方開發的制度實踐創新。

宏觀層面制度創新與微觀層面制度實踐創新在創新的主體、驅動力、方式及作用等方面都存在著差異性，但兩個不同層面的制度創新又在動態互動中漸漸找到均衡點和結合點，并整合為整體性的制度創新，成為推動經濟社會快速發展的重要動力。國家為推動更有效、更理想的發展，會盡可能地推進制度創新。國家所作的宏觀制度創新與制度變遷，通常要以微觀經濟社會發展的實際狀況與需要為動力。例如，國家供給側結構性改革的推行，就是針對微觀經濟及地方社會發展中存在的問題、“短板”及風險而作出戰略性調整。由此可見，宏觀制度創新的部分動力源自于現實狀況和微觀實踐，“頂層設計”會從基層具體實踐中汲取事實和經驗。

對于地方政府、市場主體和基層民眾來說，一方面既受到宏觀制度與政策的影響和制約，行動選擇需要符合政策規定;另一方面，宏觀制度變革與政策調整也會帶來一些引導和激勵，同時又會給創新實踐留有一定的政策空間。改革開放以來，各地方政府為加快推動本地經濟與社會的發展，也一直在致力于制度創新，這些創新體現在吳忠民所說的“摸著石頭過河型改革”之中，“摸著石頭過河型改革”就是摸索正確的、有效的發展路徑，宏觀政策則給予了“試錯”空間。吳忠民：《中國現代化論》，商務印書館，2019年，第318頁。例如，D市的公司運作模式就是嘗試通過投資合作的途徑來帶動地方產業發展，促進地方財政增收。既然是市場投資，就存在著一定風險。如果投資不能增收甚至失敗，那就意味著實踐創新的失敗，但那只是一種“試錯”行動，影響也是局部性的。一旦地方創新實踐中的問題增多、矛盾增大，宏觀制度創新與政策變革就會發揮“糾偏”和“糾錯”功能。

那么，宏觀層面制度創新與微觀層面制度實踐創新為何能整合成整體性制度創新呢？從歷史的角度看，這一整合機制或者說整體性制度創新的均衡點在于改革開放以來一直堅持的“解放思想”原則。改革開放初，鄧小平就提出，中國改革開放的“中心點是從以階級斗爭為綱轉到以發展生產力為中心，從封閉轉到開放，從固守成規轉到各方面改革”，鄧小平：《鄧小平文選》第3卷，人民出版社，1993年，第269頁。這一指導思想實際上確立了兩個核心原則：一是堅持發展就是硬道理;二是堅持改革開放。正是基于這兩個基本原則，無論是宏觀層面的制度創新還是微觀層面的實踐創新不斷涌現出來，并在良性互動和有效互補的過程中實現整合。例如，農村家庭聯產承包責任制改革的興起和全面推行，源自于安徽省小崗村農民的“大包干”實踐，陸益龍：《嵌入性政治與村落經濟的變遷——安徽小崗村調查》，上海人民出版社，2007年，第167～168頁。農民自主開展的“大包干”行動實際上又反映了宏觀政策的開放性。

從D市的公司運作的地方開發實踐創新的案例經驗來看，其制度創新意義和作用主要體現在兩個方面：一是地方政府通過體制機制創新，有效控制和防范地方經濟社會快速發展中的風險，并探尋了招商引資和促進發展的新路子。在現行國家治理體系中，宏觀調控對于經濟系統的穩定運行和風險防范來說起到至關重要的作用，但地方政府的管理體制和政策執行機制在其中的作用也是不容忽視的，因為制度或政策最終如何落地，主要看地方政府的執行實踐及具體表現。從現實經驗來看，地方政府所踐行的管理體制被一些學者概括為“目標管理責任制”，王漢生、王一鴿：《目標管理責任制：農村基層政權的實踐邏輯》，《社會學研究》2009年第2期。這一體制讓地方政府確立了以招商引資、促進地方發展為工作中心，國資公司參與投資和市場運作，充分發揮了地方政府與市場的合力作用，大大提高了解決發展與環保關系的棘手問題的效率，同時更加有效地推動了產業的聚集和地方發展。

二是公司運作的地方開發模式蘊含著地方政府的角色創新以及地方政府與市場關系創新，這些創新更好地發揮了政府在經濟社會發展中的積極作用，集中反映出社會主義市場經濟的優越性和靈活性。就D市的經驗而言，公司市場化運作模式實質上是地方政府參與到市場投資和經營活動之中，其產生的效應在于，地方政府并非扮演著一個站在“前臺”的直接投資者，而是作為站在“后臺”的市場投資合作與開發行為的支持者。前臺的操作交由國資公司等市場主體進行專業化的運營與管理，地方政府在后臺通過對國資公司的調控機制來實現相應的制度目標。這樣，在地方開發中，既充分利用了市場機制的靈活性和敏銳性，使得開發具有專業性，讓市場中更具有經驗和專業水平的龍頭公司在招商引資、項目運作方面發揮引領作用，提高了開發的效率，而且通過國資公司的投資合作，使得政府力量能夠嵌入到項目運行當中，接受政府力量的引導和扶持，可有效避免單純依靠企業進行整個項目開發的“市場失靈”風險。由此可見，從公司融資向公司投資的實踐創新，對于地方開發與經濟社會發展來說有著非常顯著的作用。

四、結論和余論

縣域社會的開發經驗為我們更好地理解經濟社會快速發展與轉型的“中國奇跡”提供了一個有利的視角，因為縣域社會作為基層社會，從其典型案例中可以看到其現代化的具體實踐和一般經驗。王春光等：《縣域社會現代化：太倉故事》，社會科學文獻出版社，2015年，第13頁。張五常在其制度經濟學理論中曾提出，改革開放后中國經濟快速發展的奇跡的出現，與經濟制度是分不開的，其中“縣制度”和“縣際競爭”起著至關重要的作用，是推動中國經濟奇跡發生的主要動力因素。張五常：《中國的經濟制度》，中信出版社，2009年，第146頁。而黃宗智則提出了“歷史巧合”的解釋，認為中國經濟快速發展是國家制度在歷史實踐中偶然巧合地實現了土地、資本、勞動力、創業人才和技術的有效配置，從而取得經濟史上最快速、最持久的增長。[美]黃宗智：《中國經濟是怎樣如此快速發展的？——五種巧合的交匯》，《開放時代》2015年第3期。從制度分析的角度來理解和解釋“中國奇跡”，是一條有效、可信的進路，但制度分析不宜只停留在理論層面，而是需要與具體的實際經驗結合起來，才會使理論解釋具有實際意義。

華北D市是一個典型的縣域社會，其地方開發實踐為了解和認識中國經濟社會發展提供了具體的經驗。D市推行公司投資的運作模式，是在國家供給側結構性改革的大背景下，地方開發所進行的一種實踐創新，以尋求新的有效發展路徑和新的“生財之道”。隨著改革開放的不斷深化，去杠桿、去庫存、防范金融風險等一系列的宏觀制度變革與政策調整對地方開發實踐所產生的影響逐漸顯現出來。通過國資公司向銀行舉債融資的渠道已經受限，地方舉債融資開發模式面臨挑戰。然而，分稅制下地方財政壓力依然存在，為了維持地方“吃飯財政”，地方政府必須在制度實踐中尋求生財路徑，于是公司投資的市場化運作模式應運而生，地方政府充分利用國資公司的綜合性功能，參與到市場當中進行投資和經營活動，并通過投資和經營活動，以獲得項目利潤的形式促進地方財政增收。作為制度實踐創新，公司投資的開發模式在實際中產生了積極的地方發展效應，對D市產業集群的形成和實體經濟的發展具有明顯的促動作用，如D市在再生資源產業、鋼網產業、鞋服產業、廚具產業等產業聚集方面，開發區建投公司發揮著不可替代的作用。從公司融資向公司投資的轉變，集中體現了地方開發區建設中實踐創新的靈活性和動態性。

公司化運作的地方開發模式雖只是案例經驗，卻有著深層的意義。因為從這一經驗事實中，我們獲得了拓展已有制度創新與制度變遷理論的事實依據。不論是舊制度主義還是新制度主義的理論體系，其實都是建立在西方經濟社會發展的經驗基礎之上，使得我們對制度創新與制度變遷的結構和動力機制，對政府、市場與社會關系的理解和認識，都按照西方社會的經驗標準。然而，在中國經濟發展與社會轉型的經驗中，我們可以看到不一樣的制度創新與制度變遷結構，以及不一樣的政府與市場關系模式。來自于華北D市的地方開發經驗，雖不一定具有普遍性，但卻反映出微觀層面制度實踐創新的存在及其對地方經濟社會發展所起的重要作用。與此同時，它也意味著制度創新與制度變遷的結構和動力并非單一的國家宏觀層面的規則與組織創新，而是包含宏觀層面與微觀實踐層面的創新，且兩個層面的制度創新與變遷又在動態互動中整合起來。

結合中國改革開放的歷史經驗，“摸著石頭過河型改革”主要體現的就是地方發展中推進制度創新與變遷的實踐，宏觀層面的制度創新就是賦予地方實踐經驗以開放的政策空間，并根據成功的試點經驗與創新實踐推動國家層面的制度創新。猶如吳忠民所總結的那樣，從“摸著石頭過河型改革”向“社會矛盾倒逼型改革”的轉變，再到當前“以整體化推動型改革逐漸替代社會矛盾倒逼型改革”，吳忠民：《中國現代化論》，商務印書館，2019年，第326頁。充分反映出不同類型的制度創新與制度變遷在中國經濟社會快速發展和現代化進程中發揮的重要作用。

按照西方經濟學的理論命題，市場是配置資源、促進經濟高效運行的最有效機制，政府作為規則和公共服務的提供者和管理者，需要保持與市場的分離和獨立，以保障市場機制充分發揮其經濟效率。然而，公司運作的地方開發模式則顯示出，地方政府通過合理的途徑參與到市場投資和經營活動之中，卻形成了政府與市場的合力作用和疊加效應，為地方經濟發展創造了更好的基礎設施和經營環境，而且引導和拉動了地方產業的集中與規范化發展。因此，政府與市場之于經濟發展效率而言并非二元對立的關系，具有中國特色的社會主義市場經濟體制型塑了新型政府與市場的關系，也在經濟社會快速發展的經驗中體現出制度創新的重要作用，某種意義上說，就是制度所顯現出的優越性。

對地方開發案例經驗的分析給我們帶來的思考和啟示是，用基于西方社會發展經驗而形成的制度經濟學和制度社會學理論來解釋“中國經驗”可能存在較大的局限性。建立起理論自信、制度自信，需要立足于本國國情、本國經驗，從實際出發，實事求是，而不是把西方理論命題作為預設前提和判斷標準。

作者單位：陸益龍，中國人民大學社會學理論與方法研究中心;鄭紹杰，中國人民大學社會與人口學院

責任編輯：秦開鳳