國有土地上住宅征收補償方式比較研究

李慶豐　熊燕　彭麗娜

摘要：為探究國有土地上房屋征收中各種補償方式的優劣，改進補償政策使之更有利于社會發展，文章采用定性分析法與定量分析法研究得出，貨幣補償安置方式是國有土地上房屋征收中補償中的最優選擇。結合對產權調換補償安置、貨幣補償安置影響因素的分析，文章提出了引導貨幣補償安置的激勵措施。

關鍵詞：國有土地上住宅征收;比較研究法;因素分析

舊城改造是改善城市面貌的重要歷程，國有土地住宅征收是舊城改造中不可或缺的一部分。如何緩解征收矛盾，提高征收效率，美化城市環境，優化資源配置，需要科學地制訂征收補償策略。國有土地房屋包括住宅、商業、辦公、其他功能用房等，為簡化計算公式，本文選擇征收中最常見的住宅進行剖析。

一、征收補償方式分類

（一）產權調換補償

產權調換補償是指征收人提供用于產權調換的房屋，并與被征收人計算、結清被征收房屋價值與用于產權調換房屋價值的差價的補償方式。用于產權調換的房屋來源有兩種：通常情況下，征收人自建還建房源，即由征收人或其他政府職能部門規劃選址一塊還建用地，委托實施單位建造還建房。其二，征收人采取市場購買的方式，集中購買一批現房調換給被征收人。

被征收人選擇產權調換安置時，政府向被征收人提供面積相當的期房，期房購置價低于市場價，一般為成本價。單戶還建面積一般大于征收面積，超過征收面積的部分由被征收人補差價。

（二）貨幣補償

貨幣補償是通過專業的評估機構對被征收房屋進行估價，綜合考慮附屬設施、裝修補償、安置補助、過渡費用、搬遷費用、獎勵等費用的情況下，征收人一次性支付費用的補償方式。在具體實踐中，征收人可以只支付補償費用;也可以在支付補償費用的情形下，在市場上聯系合適的商品房，推薦給被征收人，由被征收人自行決定是否購買。

（三）兩種方式補償費用的異同點

依照《國有土地上房屋征收與補償條例》（國務院令第590號）、《湖北省國有土地上房屋征收與補償實施辦法》（湖北省人民政府令第380號）、《武漢市國有土地上房屋征收與補償實施辦法》（武漢市人民政府令第275號），結合武漢市中心各城區住宅征收實際操作案例，分析如下：

相同點是，兩種補償方式都通過評估機構對對被征收房屋進行估價，補償總價的構成相同，包含房屋評估價、附屬設施補償、裝修補償、安置補助、過渡費用、搬遷費用、獎勵費用、其他費用（特困、殘疾、違建部分補償等）。

不同點有：1. 補助費標準不同。選擇產權調換安置的，補助費在被征收住宅評估價格的基礎上增加12%;選擇貨幣補償安置的，補助費在被征收住宅評估價格的基礎上增加20%。2. 過渡費標準不同，過渡費等于證載面積×過渡期×每平方米單價（近年有18元/m2/月、25元/m2/月、30元/m2/月不等，但同一區片同一時段內標準統一）。選擇貨幣補償安置的，過渡費計算期為3個月;選擇產權調換安置的，過渡費計算期為15～30個月，超過補償協議約定的過渡期限，產權調換房屋還未交付的，按照增加50%的標準支付臨時安置補償費。3. 選擇產權調換安置的，先計算被征收房屋補償總價，再與用于產權調換的房屋價格結算差價。通常在征收人自建還建房的情況下，產權調換房屋的價格為成本價。

統計顯示，選擇產權調換安置的住戶比例約占被征收人總數的70%左右。

二、產權調換安置與貨幣補償安置比較分析

（一）從安置事務量、安置周期和行政資源消耗的角度來看

產權調換安置通常以征收人自建還建房為主要方式，征收人需要調查統計選擇產權調換安置的被征收人的戶數、建筑面積，了解被征收人對還建點選址的意向，委托設計單位根據還建戶數、面積進行建筑方案設計、用地規劃選址論證，進行地質勘察、施工圖設計，辦理規劃報建手續，進行清單控制價編制，招標選擇施工承包單位、監理單位，辦理竣工驗收、備案、房屋銷售許可手續，甚至需要完善周邊配套基礎設施建設，一般需要兩到三年的周期。此外，征收人在還建房建設期間，需要留置工作組與被征收人銜接，處理安置過渡費發放及超期交付事宜;在還建房竣工驗收后，需要派工作組為被征收人辦理房屋移交安置手續和權屬登記工作。

與產權調換安置相比，貨幣化安置補償操作簡單，對被征收人的房屋征收為一口價交易。簽訂完征收補償協議，領取補償費即為完成征收安置工作，沒有還建安置的善后問題。因此，貨幣化安置補償既可以縮短安置周期，又可以節約行政資源，提高政府的安置效率。

（二）從去除房地產庫存、發揮市場機制和優化資源配置的角度來看

在貨幣補償安置的情況下，房屋被征收后，被征收人成為市場潛在的購房需求者，客觀上增加了市場需求。在產權調換安置的情況下，征收人自建還建房提供給被征收人，增加了住宅的市場供給，盡管這部分供給被定向需求所消化。當前，我們正面臨經濟結構調整轉型的重要時期，房地產、鋼鐵、水泥、電解鋁等行業存在產能過剩;據統計，截至2019年10月，國家統計局公布的商品房待售面積為49323萬平方米。因此，貨幣化補償被征收人有利于去除房地產庫存;如2012 年底湖北宇星置業發展有限公司在宜昌市點軍區開發的江南星城樓盤，2014 年全年只銷售了十幾套房，銷售人員陸續離職，企業資金難以回籠，地方政府與開發商協商將其中部分住宅用于征收安置，有效地消化了商品房庫存。

此外，征收人往往熟稔于土地一級開發，但房地產開發建設卻并非強項。因此，將建造房屋的事務交由專業成熟的開發商實施，是專業化分工的體現，有利于提高效率和產品建造質量。相比于征收人統一規劃還建的住宅，市場上可選擇的房源類型更廣，可滿足住房多樣化需求，有利于優化資源配置。

（三）從政府經濟支出的角度來看

盡管貨幣補償安置對征收人而言前期籌資壓力較大，但是，產權調換安置需要支付更多的過渡費，如果逾期安置還要增加50%的標準支付過渡費用。其二，產權調換安置面積往往大于房屋征收面積，超過部分的購置價一般低于市場商品房價格，增加政府支出負擔;第三，政府需要規劃土地專門用于還建，由此喪失對該土地進行市場公開出讓獲得收益的機會，這是土地的機會成本。以武漢市中心城區為例，在貨幣補償和產權調換的情形下，筆者對政府支出進行了綜合測算。

以武漢市某中心城區為例，筆者代入多組數據計算，Y值小于0，表明現實操作中進行產權調換安置的支出大于貨幣補償支出，主要原因在于：產權調換安置房源多采用政府主導實施還建房建設，土地采用劃撥供地方式，土地機會成本比劃撥供地價格高2000元/m2（按樓面地價計）以上。

（四）從對城市建筑形態的影響和對供給側改革匹配性的角度來看

被征收人每戶的面積不等，在采取自建的情況下，進行還建房建筑方案設計時，需要調查統計各區段還建面積的套數，讓設計的各區段還建面積既不會供給不足，也不會面積過大造成“跳檔”（一般還建時相對原面積增加的部分超過40～50m2，會使政府支出增加）;另外，為了節約工程造價，還建房戶型設計往往存在缺陷，采光、通風、戶型、層高設計不夠人性化。上述約束條件使建筑方案設計受限，建造的還建房與普通商品住宅存在顯著差距。未來，隨著人們生活品質的提高，在優化住房供給側改革的趨勢下，還建房難以適應市場需求，最終相對過剩而造成資源浪費。

（五）從信訪風險的角度來看

產權調換房建設周期較長，尤其是原地還建，需要等到所有被征收人征收完成，土地騰退工作完成才能啟動施工建設。被征收人因安置過程漫長，造成長期租房，現實操作中，延期交房的情況時有發生，處置不當很容易引發信訪問題，成為社會不穩定因素。此外，異地還建有時因為選址偏遠，難以同時滿足所有住戶的需求;周邊基礎設施建設若不能與還建房同步配套，也會導致還建戶生活不便，心生怨言，產生上訪事件。

三、引導貨幣化補償的激勵措施

（一）經濟措施

在市場經濟下，貨幣化安置必須遵循市場經濟規律，發揮經濟利益驅動機制的推動作用，讓被征收人感受到選擇貨幣化安置相比產權調換安置獲得更多的實惠。仍以武漢市中心城區為例，被征收人選擇貨幣補償與選擇產權調換安置補償獲得的效用差別Y=0.08mP-525m-（m+k）×（市價-銷售價），即欲使Y>0，相應的措施有：

1. 減少k的數值，即制訂產權調換安置補償政策時，縮小產權調換安置面積與實際征收面積的差值，嚴格控制“跳檔”補償。

2. 使產權調換房屋的銷售價等于商品房市場價，或者盡可能接近商品房市場價，尤其對于擴充面積還建的部分，價格應趨近市場價。

3. 對被征收區域戶均面積進行調查統計，制訂征收安置補償政策時，檢驗產權調換安置和貨幣補償安置兩種情形下政府支出Y值和被征收人效用Y值大小，在控制總體成本的情況下，可適當提高貨幣化安置補償的獎勵政策力度。有條件的情況下，可分面積區段制訂相應的補償政策。

（二）政策激勵

1. 對選擇貨幣補償安置后，為改善居住條件需要貸款購房的，要進一步加大金融政策支持力度。可以通過適當放寬貸款審查條件、簡化審批流程、縮短貸款審批時限等政策引導被征收人選擇貨幣安置補償方式。

2. 被征收人選擇貨幣補償安置后重新購置商品房的，政府部門對其產權登記、戶口遷移、子女上學等相關事宜要進一步加大政策支持力度或給予政策傾斜。

3. 對于選擇貨幣補償安置方式有購置商品房意愿的，征收人進一步做好延伸服務，主動牽線搭橋，推薦合適房源，或者協調團購優惠事宜。有限購的地方，可以適當放寬條件。

4. 被征收人選擇貨幣補償安置后重新購置商品房的，在辦理產權登記時，進一步加大稅費優惠政策力度。

（三）適時征收房產稅，合理控制房價

自1998年的住房制度改革以來，住宅價格持續穩健上漲，基于房地產的保值增值特性，抗風險能力強，進行住宅投資成為許多被征收人的投資首選。在進行產權調換安置和貨幣補償安置時，被征收人對房地產形勢的判斷和對住宅價格上漲的心里預期，使得他們更傾向于選擇產權調換安置方式。因此，通過征收房產稅，一方面可以增加住宅投資的持有成本，另一方面，在征收房產稅的同時多措并舉，抑制房地產泡沫，合理控制住宅價格。綜上，通過降低被征收人對住宅投資的心理預期，達到抑制被征收人選擇產權調換安置的傾向。

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（作者單位：李慶豐，武漢市都市產業投資集團有限公司;熊燕，武漢設計工程學院;彭麗娜，武漢市國土資源和規劃信息中心）