中國清潔取暖政策的福利經濟學分析及改進措施

周曉潔

摘要：自2017年清潔取暖改造工程在北方地區(qū)加速實施以來，一定程度上提升了居民生活的便利性，同時也暴露出一系列問題。文章分析了自加速推進清潔取暖工程后，對居民經濟、居住情況、供暖、心理四方面的雙向福利影響，以及政府如何利用政策引導在清潔取暖背景下，提升多數人福利、增進社會總福利，從“后補貼時代”稅收的退出方式及稅收政策、房屋節(jié)能改造等方面給出政策建議。

關鍵詞：清潔取暖;取暖方式;居民福利水平;福利經濟學

一、引言

“煤改氣”在我國歷史悠久，自1997年 “煤改氣”工程在北京率先開啟，隨后在重慶、陜西、四川等地相繼推行，但因成本不足、氣源緊張等問題，政策推行緩慢。北方地區(qū)空氣質量急劇下降，霧霾加劇，空氣質量問題成為人們關注的焦點。鑒于此，國務院2013年出臺了《大氣污染防治行動計劃》，爭取在五年內使空氣質量得到明顯改善;2016年12月，中央財經領導小組第十四次會議的召開，使北方地區(qū)冬季清潔取暖工程得到進一步推進;2017年是《大氣污染防治行動計劃》收官之年，各地都加大了“煤改氣”工程的步伐。2018年1月，國家發(fā)改委、國家能源局、財政部等幾部門聯合下發(fā)了《北方地區(qū)冬季清潔取暖規(guī)劃（2017～2021年）》，確定了“2+26”個重點城市作為試點。至此，北方尤其是散煤集中的農村地區(qū)開始大范圍加速推進煤改清潔能源政策。

二、文獻綜述

煤改清潔能源是推動能源供給側結構性改革的重要舉措，旨在調整能源結構，大力發(fā)展非化石能源，推動煤炭轉型與清潔高效利用。早在2015年，國內以劉虹為代表的學者就對清潔取暖——以“煤改氣”為主要方式進行了研究，主要是工程在實施中的現狀和可能存在的問題，包括可能引發(fā)的天然氣安全風險、能否切實改善空氣質量、可能給政府造成的財政壓力及一刀切式的“煤改氣”工程是否符合國家能源發(fā)展方向等。清潔取暖工程在2017年后快速推進，國內學者對煤改清潔能源政策與實施情況進行了深入研究，主要分為以下幾種：

一是北方地區(qū)煤改清潔能源不同改造方式的比較。杜學平等（2017）比較了“煤改氣”“煤改電”兩種方式環(huán)境效益，結果表明“煤改氣”相比“煤改電”方式更為清潔。謝倫裕等（2019）比較“煤改電”“煤改氣”和“清潔燃煤替代”三種主要清潔取暖措施，發(fā)現“清潔燃煤替代”為成本收益比最大的方式，適合短期居民清潔取暖改造;煤改氣和煤改電的收益成本比相當，需根據當地情況選擇合適的改造方式。

二是對不同地區(qū)的煤改清潔能源政策效果進行橫向比較。杜曉林（2018）評估了京津冀地區(qū)煤改氣、電兩種方式的經濟效益和環(huán)境效益，結果發(fā)現經濟效益方面三地相差不大;環(huán)境效益方面，北京、天津、河北環(huán)境收益依次降低。岳鴻飛等（2019）研究結果發(fā)現，“煤改氣”工程在京津冀地區(qū)具有明顯的正向綠色凈效益，且河北最強，北京次之，天津最弱。

三是運用實證方法具體分析了政策各方面效果。史丹等（2018）研究結果表明政策對空氣質量的改善起到了一定的作用，但在節(jié)能效果以及改善居民能源消費結構方面并無影響。李少林等（2019）研究結果發(fā)現此政策降低了工業(yè)粉塵排放量與人工煤氣、天然氣用氣人口數，但對減少二氧化硫排放量、改善能源結構并無顯著影響，也并未對人工煤氣、天然氣用氣人數和用氣總量產生顯著影響，得到了與史丹大致相同的結論。

四是從民生及財政支出的公平性視角做了具體的研究。李海峰（2019）指出改革重點應向民生傾斜，清潔取暖補貼力度還不足，山東、山西、河南等地的補貼力度有待提高。宋錦（2018）研究中表明，對低收入家庭的補貼救助政策改善了家庭間“可支配資源”差距過大的情況，但覆蓋范圍過窄，保障力度低;我國對北方地區(qū)進行冬季取暖保障的政策整體上加劇了居民家庭實際可支配資源的不平等性。

已有研究對煤改清潔能源政策研究較為充分，大多是研究政策實施效果或是進行縱向和橫向比較，既包括對省內、區(qū)域內政策實施具體效果及幾種改造方式間的比較，又包括區(qū)域內地區(qū)實施效果的對比分析。在清潔取暖政策實施、居民取暖方式改變后，既有政策的實施如何影響居民福利水平，已有文獻對此問題缺少研究，本文將針對此問題展開論述，并就如何改善政策延續(xù)性提出建議。

三、居民取暖方式的福利經濟學分析

（一）福利經濟學理論概述

福利經濟學是以“效用”為基礎，研究社會經濟福利的一種理論體系，其最終的目的是實現社會福利的最大化。舊福利經濟學以庇古為代表，提出基數效用論、邊際收入遞減并指出國民收入的大小與社會福利水平的關系等重要理論外，還提出邊際私人純產值和邊際社會純產值概念，在市場上客觀存在著兩者不相等的情況時，政府應對邊際私人純產值大于邊際社會純產值的部門征稅，對邊際私人純產值小于邊際社會純產值部門補貼，以實現資源優(yōu)化配置，增加社會福利水平。新福利經濟學以經濟學家帕累托為代表，提出了序數效用論和帕累托最優(yōu)狀態(tài)，以及相對新福利經濟學更加強調效率。但因市場失靈存在，帕累托最優(yōu)狀態(tài)幾乎不可能達到，于是帕累托改進油然而生。

（二）取暖方式的變化對居民福利的影響

新福利經濟學效用理論認為，每個人是他自身福利的最好判斷者，并且力圖使他的福利最大化。從福利經濟學角度來說，清潔取暖改造工程與居民福利水平緊密相關，它對居民福利水平的影響是雙向的，在政策實施過程中，居民經濟情況、居住情況、供暖狀況和心理狀況都會影響到居民對自己實際福利高低的價值判斷，影響居民福利水平。

1. 經濟狀況

第一，政策準備期：此階段居民對居民經濟的影響包括散煤和煤爐的回收、設備購置及村管網建設等系列措施。為了貫徹落實煤改氣和煤改電政策，政府強制性的回收農村中的散煤和煤爐，對清潔取暖設備購置的用戶及管線安裝都給予了一定補貼，且規(guī)定了最高額度。第二，政策實施期：在清潔取暖政策實施期間，政府也對“氣代煤”“電代煤”用戶取暖進行了適當的補貼。但補貼遵循“先使用，后補貼”原則，到賬滯后性嚴重。但綜合來看在清潔取暖政策的前三年，政府一系列的燃氣用電政策補貼讓居民在享受便利的同時，并未承擔昂貴的用氣用電價格，取暖成本與煤炭取暖成本相比增幅在可接受范圍內，提高了其福利水平。

2. 居住狀況

第一，安全情況：改革之前，煤炭作為冬季主要的取暖方式，因房屋密閉，煤炭若不完全燃燒，很容易產生有毒有害氣體，致使人體中毒。作為清潔能源，燃氣用電取暖增加了安全指數，但同時需及時普及天然氣使用規(guī)范，進一步提升其安全性。第二，清潔狀況：煤炭燃燒不僅產生污染氣體，還有煙塵等細小顆粒物。長期以煤炭取暖，室內衛(wèi)生清潔導致勞動量增加。清潔取暖政策實施后，室內衛(wèi)生狀況得到很大的改善;煤炭一般儲存在室外，而燃煤在室內，散煤的燃燒伴隨著大量的體力勞動。對于承擔家務較多的女性來說，清潔取暖減輕了其負擔，提高了她們的生活滿意度，增進了其福利水平。

3. 供暖情況

清潔取暖政策的推進，以保障北方地區(qū)廣大群眾溫暖過冬、減少大氣污染為立足點。根據《京津冀農村“電代煤”“氣代煤”調查報告》顯示，改造后取暖效果和之前燃煤對比顯示，有55.9%居民持認可態(tài)度，有31.4%居民對改造效果認可度較差，居民受凍現象屢屢出現。究其原因，一是規(guī)劃與實施間的脫節(jié)，部分地區(qū)煤改氣項目在冬季前未完工;二是溫暖程度與居民燃氣消費呈正相關關系，室內溫度需要以每天大量燃氣做保證，但因補貼的滯后性和額度限制，居民往往能省則省;三是部分地區(qū)推進“煤改氣”有“大躍進”之嫌，因氣源緊張導致限氣停氣，“氣荒”成為2017年全國普遍存在的問題，這不僅影響了北方施工地區(qū)居民的正常生活，也使南方居民的福利水平下降。

4. 心理狀況

第一，地方政府對政策宣傳不到位，居民政府雙方溝通不暢。中央和地方政府對煤改氣的補貼、進程、施工單位等都有詳細的規(guī)定與說明，但因政策宣傳不到位，造成居民種種不滿，也阻礙了工作的順利開展。不僅如此，不透明公開的政務信息，導致信息不對稱，使居民產生道德風險，心理接受程度下降。第二，地方政府政策執(zhí)行“一刀切”，違背政策初衷。中央清潔取暖的政策初衷是在保障居民溫暖過冬的前提下，推進清潔取暖政策，并不是簡單的“無煤化”。但政策在實行過程中，地方政府為完成上級下達指標過分執(zhí)著于“散煤清零”，強制性的散煤回收政策過于形式主義，導致居民產生不滿情緒，影響了居民福利水平的提高。

四、基于帕累托改進理論的政策建議

在清潔取暖政策推進初期難免會暴露出一些問題，這些問題能否得到恰當的解決對政策的推進至關重要。居民由于自身的“短視效應”，其會根據自身福利變動情況來選擇于己而言最佳取暖方式，而作為政府，要在考慮全社會福利最大化水平的前提下，利用政策引導，改變居民的選擇。在帕累托改進理論為基礎下，利用福利經濟學理論來分析如何在既定的一些居民福利已明顯增進基礎上，提高其受損的福利水平或提高另外一些福利受損居民的福利水平，提出對策建議。

（一）后補貼時代，探索階梯式補貼退出機制

試點城市的三年補貼在2020年即將到期，取暖成本對居民取暖方式選擇的影響極為重要。在《京津冀農村“電代煤”、“氣代煤”調查報告》中顯示，收入越低的家庭，對取暖成本的變動越為敏感。在“后補貼時代”，應根據農村家庭收入等級，補貼分層次階梯式退出，力爭用五年時間實現完全退出。按收入高低把農村家庭分為五等，分別為：“高”“較高”“中等”“較低”“低”，“后補貼時代”第一年，高收入家庭完全取消補貼，較高收入家庭按原補貼20%水平給予補助，中等收入家庭按原補貼40%水平給予補助，低收入家庭按原補貼60%給予補助，較低收入家庭按原補貼80%水平給予補助;“后補貼時代”第二年，每一家庭層級的補助在第一年補貼水平上下降20%，以此類推，到第五年實現補貼的完全退出。這種漸進式的補助退出機制，符合中國的國情，可以在實行期間根據實際情況做小幅改動，能最大限度的減少改革帶來的沖擊，是居民較為接受的一種方式。

（二）適當征收庇古稅，降低無補貼后居民負擔

大氣污染具有“公平性”，即“被污染”不會因社會上人的身份地位、富有程度差異而偏頗，人們改善空氣污染、提升大氣質量的愿望也具有一致性，但卻在程度上有所差別。馬斯洛的需要層次論把人的需求分為五個層次：生理的需要，安全的需要，歸屬和愛的需要，尊重的需要，自我實現的需要，需求層次越低，人們對于滿足此需求的愿望會越迫切;只有在低層次需要滿足的情況下，才會有更高層次需要的愿望。良好的空氣質量屬于較高層次需求，收入越高，對清新空氣和健康的要求也越高。但是從一定程度上來看，煤改清潔能源政策卻存在著“不公性”：早在2011年就有學者研究，取消燃氣和電力補貼對于不同階層居民的生活影響，發(fā)現不論從直接影響還是間接影響方面，收入家庭越低，影響越大。從這個角度來講，煤改清潔能源具有很大的正外部效益，但卻給低收入階層造成較嚴重經濟負擔，“返煤”也在意料之中。按照舊福利經濟學原理，若清潔取暖政策使邊際私人純產值和邊際社會純產值不等，政府有必要向較高收入階層征收清潔取暖稅用于補貼窮人，提升低收入人群福利水平，增進社會福利。

（三）降低建筑取暖能耗，提高能源利用效率

清潔取暖政策初衷為改善民生，但實施過程中的高成本給中央政府、地方政府、相關企業(yè)和居民家庭都造成了一定的負擔。在“十三五”時期制定的《能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》中，明確提出提高能源系統(tǒng)效率。而目前我國能源系統(tǒng)利用效率整體偏低，從政策的可持續(xù)性角度考慮，改造的同時需同步降低取暖能耗，提高熱量利用率，在達到良好的取暖效果的同時降低用能成本，緩解各方負擔。具體來說，農村建筑應從“改善建筑圍護保溫隔熱性能，提高建筑用能效率”著手。城鎮(zhèn)居民建筑多為樓房，縱向拓展，用房體形系數（指建筑外表面積與其所包容的體積之比）較小，而農村民用住房建筑橫向延伸，較為分散，體形系數較大，因而相對農村建筑來說，城鎮(zhèn)建筑保暖性能更佳。而這作為城鎮(zhèn)和農村建筑顯著差別，農村建筑用房只能從提高外圍結構保暖性能、建筑門窗等關鍵部位節(jié)能效果方面來改造既有住房，提高能源利用效率，減少取暖用能總量，緩解各方壓力與負擔。