普洱市生態(tài)旅游開發(fā)的法制保障研究

胡源錦

摘要：生態(tài)旅游，是一種越來越受歡迎的旅游形式，普洱市由于處于北回歸線橫穿地帶，該地區(qū)植被茂盛，物種富饒，得天獨厚的條件使生態(tài)旅游能夠在這里蓬勃發(fā)展。但是由于缺乏相應(yīng)法律制度的保障，一些問題也慢慢暴露出來。文章通過介紹普洱市的生態(tài)旅游開發(fā)現(xiàn)狀，找到存在的問題，分析現(xiàn)有的法律法規(guī)依據(jù)和制度，有針對性地提出一些普洱市生態(tài)旅游法律制度的保障措施，使普洱市生態(tài)旅游能真正地朝著良好的可持續(xù)目標(biāo)循環(huán)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：普洱市;生態(tài)旅游開發(fā);法制保障

一、普洱市生態(tài)旅游特色與立法現(xiàn)狀

（一）以茶為標(biāo)志的區(qū)位條件和特點

普洱市坐落于云南省的西南方向，處于哀牢山脈的南端，同時地處北緯23°26′這一獨特的緯度區(qū)域附近，這里植被茂盛，風(fēng)景迷人，獨特的氣候條件為許多動物的生存、繁衍提供了優(yōu)良的條件，對于發(fā)展生態(tài)旅游有得天獨厚的優(yōu)勢。

茶文化生態(tài)旅游是普洱市生態(tài)旅游開發(fā)的重點項目。指以普洱茶生長的生態(tài)環(huán)境為背景，加之茶園生物多樣性豐富的自然景觀，輔以與普洱少數(shù)民族文化相結(jié)合的茶文化內(nèi)涵，以普洱茶的生長、采摘、加工等過程為具體內(nèi)容的生態(tài)旅游方式，具有原生態(tài)性、民族性、公眾參與性等特點。綠色的生態(tài)環(huán)境，萬畝千年古茶園，人們不僅可以聆聽茶農(nóng)娓娓道來茶祖的傳說，還可以親身感受采茶的樂趣，體驗大自然的神奇。因此普洱市著重開發(fā)茶文化生態(tài)旅游，現(xiàn)已開發(fā)出營瀾滄景邁芒景千年萬畝古茶園、鎮(zhèn)沅千家寨1號野生茶樹王等景區(qū)。

（二）地方立法現(xiàn)狀

1. 省級地方性法規(guī)

云南省根據(jù)相關(guān)法律、行政法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，結(jié)合自身生態(tài)旅游的實際發(fā)展情況，制定了系列的生態(tài)旅游和相關(guān)的地方性法規(guī)，為保障云南省生態(tài)旅游能健康發(fā)展奠定了良好的法律基礎(chǔ)，如《云南省生物多樣性保護(hù)條例》、《云南省自然保護(hù)區(qū)管理條例》等。

2. 市級地方性法規(guī)

普洱市作為云南省生態(tài)旅游開發(fā)的潛力城市之一，在生態(tài)旅游和環(huán)境保護(hù)方面主要的法規(guī)、規(guī)章、其他規(guī)范性文件并不算完備，僅針對茶文化生態(tài)旅游制定了一部地方性法規(guī)《普洱市古茶樹資源保護(hù)條例》。

二、普洱市生態(tài)旅游存在的問題

普洱自然資源豐富，具備生態(tài)旅游開發(fā)、利用的獨特優(yōu)勢，但普洱在進(jìn)行生態(tài)旅游的實踐中，出現(xiàn)了一些不利于生態(tài)旅游穩(wěn)定、健康發(fā)展的問題，具體表現(xiàn)為以下兩點。

（一）茶文化旅游公眾參與機(jī)制缺失

公眾參與，是新修訂的《環(huán)保法》確立的基本原則之一，為人們進(jìn)行環(huán)境保護(hù)提供了法律依據(jù)。

茶文化生態(tài)旅游中的公眾參與機(jī)制的缺失有著具體的表現(xiàn)，即當(dāng)?shù)氐牟柁r(nóng)、開發(fā)商或游客，在進(jìn)行茶文化生態(tài)旅游的實踐中，不注意保護(hù)普洱茶資源，一些茶農(nóng)為了眼前的經(jīng)濟(jì)利益而肆意采摘茶葉，游客如聽說某種茶葉有何種奇效，不管采茶方式隨意采摘，使普洱茶資源出現(xiàn)了掠奪性的采摘現(xiàn)象。

沒有法律法規(guī)的保護(hù)性規(guī)定或針對性的實施細(xì)則，不利于生態(tài)旅游的可持續(xù)發(fā)展，這是普洱市公眾參與機(jī)制目前所匱乏的，應(yīng)不斷完善。

（二）生態(tài)旅游行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范

生態(tài)旅游行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范主要是指，首先對生態(tài)旅游開發(fā)者不嚴(yán)格審核其開發(fā)資質(zhì)及規(guī)劃是否合法，其次是開發(fā)者的規(guī)劃開發(fā)前缺少評估，缺少事前的監(jiān)督和控制環(huán)節(jié)，最后出現(xiàn)了一些不利于環(huán)境保護(hù)的情況。我國比較重視對生態(tài)旅游的開發(fā)，因而往往忽略了旅游開發(fā)本身不僅會破壞資源，而且還會影響生態(tài)環(huán)境。

普洱市行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范有以下具體表現(xiàn)：部分旅游經(jīng)營者只考慮自身經(jīng)濟(jì)效益最大化，以生態(tài)旅游的名義到處宣傳，但是實際上根本不進(jìn)行與生態(tài)旅游相關(guān)的活動;有些生態(tài)旅游開發(fā)者在生態(tài)旅游景區(qū)周圍肆意建造各種人文景觀，加之日常也缺乏相應(yīng)的監(jiān)控手段，生態(tài)旅游逐漸成為一種市場營銷的手段。由于沒有統(tǒng)一規(guī)范的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，因生態(tài)旅游開發(fā)造成的損害在普洱市內(nèi)時有發(fā)生。

三、普洱市生態(tài)旅游法律制度保障進(jìn)程

（一）生態(tài)旅游立法制度保障

1. 制定實施細(xì)則

普洱市可以根據(jù)云南省關(guān)于生態(tài)旅游的相關(guān)地方性法規(guī)，結(jié)合所轄九縣一區(qū)生態(tài)旅游發(fā)展的具體狀況，旨在保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長的用時保護(hù)好生態(tài)環(huán)境，加之輔以污染者負(fù)責(zé)等原則，制定出一些有專門指向性，更加詳細(xì)完備的實施細(xì)則，起到對生態(tài)旅游開發(fā)等的過程中直接或間接參與的各主體行為進(jìn)行約束的作用。

2. 明確管理職權(quán)

目前，我國大部分地區(qū)生態(tài)旅游區(qū)的管理部門職權(quán)尚未明確，普洱市也同樣如此，針對該問題，可以采取如下措施：

第一，把生態(tài)旅游的管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)分開。生態(tài)旅游管理機(jī)構(gòu)享有獨立的管理職權(quán)，其負(fù)責(zé)全面生態(tài)旅游規(guī)劃的審核評價、開發(fā)的評估、對生態(tài)旅游活動的監(jiān)督、以及對生態(tài)旅游違法行為的法律制裁等，使生態(tài)環(huán)境因管理權(quán)的明確而得到更好的保護(hù)。把生態(tài)旅游的經(jīng)營權(quán)劃到經(jīng)營企業(yè)身上。比如經(jīng)營者負(fù)責(zé)管理餐飲、住宿、索道等經(jīng)營項目，使其享有部分收益權(quán)。

第二，經(jīng)營過程中可要求經(jīng)營者將自己經(jīng)營所得的一部分收益交到生態(tài)旅游的管理部門中，用作生態(tài)旅游專項保護(hù)資金。

這種模式，不僅有助于更好的劃分職權(quán)，各司其職，同時也有利于普洱市生態(tài)旅游的長久發(fā)展。

3. 引入激勵機(jī)制

在進(jìn)行生態(tài)旅游的實踐中，普洱市政府可以引入激勵機(jī)制。

一是針對有關(guān)管理職能部門。即把生態(tài)旅游中環(huán)境保護(hù)的具體指標(biāo)納入管理職能部門的年終考核中，激勵它們在日常的管理工作中能選擇一些高效便捷的方式進(jìn)行管理，增強(qiáng)他們業(yè)績的高效性。

二是對生態(tài)旅游經(jīng)營者。這些經(jīng)營企業(yè)如果在經(jīng)營活動中能有效地保護(hù)生態(tài)環(huán)境，則可以在納稅等方面適當(dāng)給予優(yōu)惠，以此來鼓勵它們繼續(xù)保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

三是針對公民。對于在環(huán)境保護(hù)方面發(fā)揮了先鋒模范作用的公民應(yīng)當(dāng)予以獎勵，并在全市范圍內(nèi)進(jìn)行公示，鼓勵廣大公民向優(yōu)秀者學(xué)習(xí)，如果對于破壞環(huán)境而不知道補(bǔ)救的公民，則要進(jìn)行相應(yīng)的處罰措施，獎勵與處罰二者有機(jī)結(jié)合，各主體都互相監(jiān)督制約，有利于良性環(huán)境保護(hù)機(jī)制的發(fā)展。

（二）茶文化旅游公眾參與制度保障

生態(tài)旅游開發(fā)、利用過程中的公眾參與制度，是在整個生態(tài)旅游開發(fā)的過程中，有關(guān)部門要認(rèn)真地聽取公眾對生態(tài)旅游開發(fā)的想法，使公眾參與規(guī)劃的環(huán)保性、可行性評估，監(jiān)督環(huán)境保護(hù)法和旅游法的實施，公眾根據(jù)法律的規(guī)定享受權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)，參與生態(tài)旅游環(huán)境保護(hù)的制度。普洱市生態(tài)旅游公眾參與制度保障具體來說有以下幾個方面。

第一，給予公民重大事項決策參與權(quán)。當(dāng)?shù)鼐用褡鳛樯鷳B(tài)旅游開發(fā)中的重要主體之一，為了保障他們的合法權(quán)益，要加強(qiáng)他們的話語權(quán)。只有這樣，才能使公民能夠積極主動地支持生態(tài)旅游開發(fā)，真正參與到生態(tài)旅游中，最終實現(xiàn)生態(tài)旅游景區(qū)與當(dāng)?shù)鼐用窈椭C共處的目標(biāo)。生態(tài)旅游資源能不能被開發(fā)、能被開發(fā)會采取何種方式、開發(fā)以后怎么經(jīng)營管理、經(jīng)營管理過程中破壞生態(tài)環(huán)境該怎么補(bǔ)救等方面，都和當(dāng)?shù)鼐用竦纳蠲芮邢嚓P(guān)，所以，可以通過建立居民聽證制度、實行實地走訪調(diào)查等方式，進(jìn)行充分考量后再決定是否進(jìn)行該規(guī)劃的開發(fā)工作，如選擇繼續(xù)開發(fā)的同時還要提前與他們協(xié)商開發(fā)過程中的補(bǔ)償問題。

第二，給予公民經(jīng)濟(jì)利益分配權(quán)。沒有一定的物質(zhì)鼓勵，當(dāng)?shù)鼐用窈茈y參與到生態(tài)旅游保護(hù)中去，生態(tài)旅游景區(qū)的良性循環(huán)發(fā)展難以實現(xiàn)。但是如果當(dāng)?shù)鼐用衲軌蛳硎軓纳鷳B(tài)旅游中得到充足收益，他們會重新認(rèn)識這些使他們發(fā)家致富的“聚寶盆”，會激發(fā)他們自覺主動參與生態(tài)旅游和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)中去。這種方式會使環(huán)境保護(hù)和利益共享二者有機(jī)結(jié)合，不斷促進(jìn)整個普洱市生態(tài)旅游的良性循環(huán)發(fā)展。

第三，強(qiáng)調(diào)茶文化生態(tài)旅游保護(hù)的重要性。茶文化生態(tài)旅游是普洱市生態(tài)旅游開發(fā)的特色，對于茶文化相關(guān)知識，政府不僅要在門戶網(wǎng)站、微信公眾號等網(wǎng)絡(luò)媒體平臺上進(jìn)行宣傳和教育，有關(guān)部門和開發(fā)者在茶文化生態(tài)旅游相關(guān)產(chǎn)品的開發(fā)中，要著重強(qiáng)調(diào)保護(hù)茶文化生態(tài)旅游保護(hù)的重要性，把茶這個特色的保護(hù)工作分發(fā)到全市范圍內(nèi)，讓廣大公民“知茶、懂茶、護(hù)茶”，促進(jìn)普洱市以茶文化為主的生態(tài)旅游持續(xù)健康發(fā)展。

（三）生態(tài)旅游管理制度保障

1. 加強(qiáng)導(dǎo)游培訓(xùn)

導(dǎo)游是生態(tài)旅游活動中不可或缺的重要角色。導(dǎo)游的工作與旅游者緊密相關(guān)，因此，加強(qiáng)對導(dǎo)游的培訓(xùn)和考核，成為普洱市生態(tài)旅游開發(fā)和發(fā)展的一個重要措施。因為普洱市少數(shù)民族眾多，游客在進(jìn)行生態(tài)旅游時，不太了解當(dāng)?shù)氐拿袼孜幕虼耍趯?dǎo)游崗前培訓(xùn)和日常學(xué)習(xí)中，不僅要向游客解說各生態(tài)旅游景區(qū)的服務(wù)項目，同時也要向游客傳達(dá)當(dāng)?shù)氐拿袼孜幕皶r把一些需要防范和注意的問題提前告訴游客，并要向游客強(qiáng)調(diào)保護(hù)環(huán)境，尊重地方風(fēng)俗的重要性。不僅如此，還要定期對導(dǎo)游進(jìn)行考核，針對那些達(dá)不到最低考核標(biāo)準(zhǔn)的導(dǎo)游，可以采取調(diào)離生態(tài)旅游區(qū)等做法。

2. 規(guī)范行業(yè)準(zhǔn)入制度

一個生態(tài)旅游活動需要多主體互相配合才能共同完成，每個主體在其中的角色各不相同，但對每個主體都應(yīng)規(guī)范行業(yè)準(zhǔn)入制度，從根源上規(guī)范和約束其行為。普洱市在生態(tài)旅游開發(fā)等系列活動中，最重要的也是必須要做的，就是要具備嚴(yán)格且規(guī)范的準(zhǔn)入制度，具體來說：針對生態(tài)旅游活動中的規(guī)劃者，其首先要按照法律的規(guī)定擁有一定的資質(zhì)，其次還要通過法律條文的形式明確其法律行為和違反法律規(guī)定而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，再次規(guī)劃要符合《環(huán)境影響評價法》的相關(guān)規(guī)定，對每一個規(guī)劃都要經(jīng)過法定的環(huán)境影響評價程序，評價合格者才可以投入開發(fā)，最后如評價不合格者擅自投入開發(fā)，需要承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。對于開發(fā)者來說，要建立嚴(yán)格的開發(fā)項目審核制度，第一，要在事前對開發(fā)者是否具有資質(zhì)進(jìn)行審核，不具有資質(zhì)者嚴(yán)禁將規(guī)劃投入開發(fā)并要追究其法律責(zé)任。第二，要在開發(fā)過程中定期對開發(fā)者的行為進(jìn)行監(jiān)督和檢查，確保其嚴(yán)格按照經(jīng)過環(huán)評的規(guī)劃進(jìn)行開發(fā)。第三，要劃定不同標(biāo)準(zhǔn)的開發(fā)者等級，即由規(guī)劃的大小、難易、復(fù)雜程度來選擇相對應(yīng)等級的開發(fā)商。對經(jīng)營者而言，必須要建立健全生態(tài)旅游認(rèn)證制度，只有經(jīng)過生態(tài)旅游認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證合格的經(jīng)營者，才能進(jìn)行生態(tài)旅游活動，提供生態(tài)旅游的相關(guān)產(chǎn)品和服務(wù)，未經(jīng)認(rèn)證合格的經(jīng)營者如冒用生態(tài)旅游的名義欺騙消費者，則還要接受法律的制裁。針對旅游者，要從日常生活中就做好樹立生態(tài)旅游和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的意識的宣傳活動，讓他們內(nèi)心形成一種堅定的信念，此外還要多加強(qiáng)遵守法律法規(guī)的觀念，建立生態(tài)旅游黑名單制度，對那些在生態(tài)旅游景區(qū)做出不文明行為的旅游者納入黑名單，限制其參與生態(tài)旅游的相關(guān)活動。只有這樣，才能較好地保障普洱市生態(tài)旅游健康持續(xù)發(fā)展。

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（作者單位：昆明理工大學(xué)法學(xué)院）