智慧賦能與治理力：智能時代超大城市社會治理創新

摘要：如何提升治理力是智能時代超大城市社會治理創新的新議題。智能時代背景下超大城市由適應造就復雜，并存著風險挑戰與戰勝挑戰的機遇。基于超大城市特點的社會治理創新“上海模式”，將治理理念定位于智慧城市建設智慧公安先行;以“一屏觀天下”“一網管全城”作為創新的目標愿景;選擇培育“城市大腦”和打造社會治理閉環作為踐行治理創新的基本路徑。智慧賦能成為智能時代超大城市社會治理實踐創新并提升治理力的核心驅動。

關鍵詞：智能時代;社會治理;智慧賦能;治理力;上海

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2020.06.006

一個時代的社會治理創新主要取決于三方面要素的交集：一是時代所處的獨特發展質態;二是受時代新質態的驅動，社會產生新需求;三是與新驅動和新需求相適應，創新社會治理實踐。由此，隨著人工智能日益成為新一輪科技革命和產業變革的重要驅動力，人類正迅速步入全新的智能時代。作為發展的新階段，智能時代在引發經濟社會、人類生活巨大變遷的同時，社會治理領域也隨之發生深刻變化。于上海而言，作為超大城市，如何“走出一條符合超大城市特點和規律的社會治理新路子”①，更是成為新時代提出的新課題。

一、治理力提升是智能時代超大城市社會治理創新的新議題

超大城市的基本概念首先是源于城區常住人口數量在1 000萬以上②，正是因為海量的常住人口，構建出生產、生活、學習、社交等諸多城市運行系統，這些系統既適應了城市人口的眾多需求，又必然表現出復雜的基本特征，從而印證了復雜性科學的先驅者之一霍蘭的著名論斷“適應性造就復雜性”。按照這一思路，社會治理對于某一時代的適應，主要表現在治理主體、治理手段、治理資源等都必須具備與這一時代相應的、甚至更高層級的協同性、系統性和創新性，這一適應過程中所實現的“需求和能力之間某種特定的調整”“就是我們所說的治理力”。[1]這里的“需求”指的是時代需要解決的問題，“能力”則是解決問題的資源和方法，兩者相互之間的“調整”就是一個從適應到創新、到發展、到螺旋式上升的過程，最終的結果表現為某種程度的治理效能，即本文所說的治理力。如何提升治理力是智能時代超大城市社會治理創新的新議題。

（一）社會治理力提升面臨著嚴峻挑戰

在智能時代背景下，社會由適應造就復雜，隨之而來的是社會治理面臨著風險高度集中的嚴峻挑戰，由此構成作為“需求”的需要時代解決的社會問題。

廣義上，社會治理是治理主體對一個社會的經濟、政治、社會事務等進行管理。時代不同，經濟發展階段不同，面臨的社會問題不同，治理的主題和對象、理念和策略、手段和方法也不同。如何應對智能時代背景下出現的新問題、新挑戰，是當前社會治理必須正視的問題。

1.智能時代出現了新技術，催生了新問題，帶來了新風險

于一個社會而言，科技創新始終領先于制度創新，由此導致的社會問題就是，由科技創新帶來的新生事物，往往會由于缺乏制度層面的監管而處于野蠻生長狀態，早先的共享單車就是最好的例證。在智能時代，科技蘊涵的力量是前所未有的，任由技術的發展，則可能引發與技術有關的信任問題、隱私安全問題，甚至造成社會秩序的混亂無序。尤其是隨著5G網絡建設進度的不斷加快，未來的社會生態將可能被重構，一些犯罪分子甚至直接運用高科技手段作案，“暗網”和虛擬貨幣已經成為毒品交易等嚴重犯罪行為實施的載體，其去中心化、匿名化的技術特點對安全風險的監管提出了巨大挑戰。

2.智能時代極大地促進城市經濟社會發展的同時，城市要素聚集更加顯著，城市運行管理體系更顯脆弱

智能化步伐的加快在直接推動超大城市社會經濟迅猛發展的同時，使得城市治理要素出現了總量大、密度高、流動快等鮮明特征，由此極易引起社會安全風險的累積、疊加、傳導。由于城市要素的顯著聚集，城市運行體系呈現復雜性，傳統的社會治理模式已難以實現對人、物、房、點、路、網等諸要素的管全、管準、管住。而且超大城市道路、水路、鐵路、航路往往具有點多線長的特點，與市民日常生活緊密相關的水、電、氣、網等管線傳輸集成度高、關聯性強，一旦出現故障，輕則影響部分市民生活，重則可能造成全城癱瘓，處置不當，還可能引發更大的次生、衍生災害。

3.人民群眾日益增長的美好生活多元化需求對社會治理提出了新要求

智能時代大大激發了社會活力，民眾的需求層次越來越高，這就要求社會治理能提供更加多樣化、更具個性化的公共安全產品和服務。為了確保社會整體安全穩定，會采取一些限制性措施，如在公共區域安裝智能監控探頭、公共交通站點實行強制安全檢查，有些地鐵線路甚至“逢包必檢”等。但如果使用不當、監管不力，則可能侵犯公民的正當權益。由此也倒逼著承擔社會安全管理職能的部門亟須建立公共安全與公共效率、公共安全與個人隱私之間的平衡關系。

（二）社會治理力提升存在著新機遇

智能時代社會治理面臨巨大挑戰的同時，也由于新技術、新手段、新資源的運用而帶來了新機遇，由此構成作為“能力”的解決問題的資源和方法。

1.智能化新技術應用于社會治理多領域，極大提升了公共安全、公共管理和公共服務的效能

智能時代的多項新技術日漸成熟。其一是作為海量數據資源和信息資本的大數據技術。智能時代的社會治理首先是一種基于數據分析處理的治理，其內在邏輯是將社會中的治理要素轉換成可供分析處理的大數據，并以海量的內涵涌入數據庫，由此形成可供決策執行的依據以及公共服務產品的來源。其二人工智能技術的迅猛發展與極速落地應用，使機器設備具備了學習、再學習及深度學習的能力，通過對現有數據的分析處理得出規律，對下一步的行為做出準確預測及實施，從而有利于公共管理領域效率的提升。其三移動互聯、超級計算、傳感網、腦科學等新理論新技術直接運用于警務實戰，更是極大地提升了城市公共安全管理效能。據“澎湃新聞”數據調查，以小區安防為例，目前上海3 400余個居民小區已升級為智能安防社區，加裝了智能門禁、“微卡口”、煙感等“神經元”，不僅入室盜竊實現了“零發案”，而且獨居老人看護、停車阻塞通道、高空拋物傷人等社會治理“老大難”問題也得到了有效破解③。可以說，正是日新月異、層出不窮的高科技日益與社會治理功能相融合，實現智能時代社會治理所必需的不斷升級的硬件設備與軟件技術的支持。

2.社會數字化、網絡化、智能化程度不斷提升，為社會智能治理創造了豐富的物質資源

首先是數字化。數字以其科學、嚴密、量化的特點，使社會治理更加精準。例如，通過對氣候、揚塵、廢氣排放等數據的綜合分析，可以從更為全面立體的角度改善城市空氣質量;在危化品生產企業，通過對閥門壓力、溫度、濃度等實施數字化監測，實現臨界點報警，更精準地防控風險。其次是網絡化。運用5G技術，編織人人相聯、物物相聯、人物互聯、信息互聯的網絡，使得社會治理多元主體的聯系更加緊密，社會治理的即時性、精準性也大大增強。再次是智能化。對海量數據自動分析甄別，不受主觀影響，實現自主思維與正確判斷。智能化還具備迭代升級的自我學習功能，在應用中不斷調優算法模型，使任務處理更準確高效。例如，對X光成像的智能判圖功能，通過機器學習積累樣本，逐漸提升識別物品形狀和成分的能力，大大提高了安檢成效。

3.“互聯”特征日漸顯著，各類主體協同參與公共事務的意愿更加強烈，有利于壯大社會治理力量

智能時代推動著社會形態日趨向互聯發展，在此狀態下的社會治理強調的是治理活動承擔者的多主體性，不同的社會治理主體有著不同的資源，扮演不同角色，承擔不同責任，也就意味著“社會治理活動的行為主體不再是單一的政府機構，而是由政府、社會、公眾群體及居民個體等形成的一個多元主體系統，相互之間產生良性互動”，[2]共同在公共事務的治理活動中協商共進，通過力量整合構建共治同心圓。

二、智慧賦能是智能時代提升社會治理力的核心驅動

數據是智能時代生產生活的基本要素，國務院2020年3月30日頒布的《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》就明確了“提升社會數據資源價值”。智能時代社會治理力的生成與發展需要智慧因素的持續智力支持，在對社會治理需求的動態回應過程中，數據資源發揮著核心作用，智慧賦能成為提升社會治理力，即提升社會治理效能的關鍵。

城市作為一個系統，其中的人、物、房、點、路、網六要素彼此關聯，共同構建起一個普遍聯系、相互影響的整體，這一生命體現象在超大城市的運行中更是構成了一張巨網。借助于智能時代所特有的大數據、物聯網、人工智能、云計算等信息技術，賦予城市中的各要素、要素組成的各系統、系統組成的各領域以泛在感知、萬物互聯、精準智能，對城市的運行作出智能化響應和智能化決策。這即是智慧賦能的基本內涵。智慧賦能本質上是一種助推社會治理增效升能的高科技新動力，其涉及產業發展、教育醫療、能源交通、公共服務、生活休閑，以及社會治理等諸多領域。

具體到社會治理領域，關于治理的經典詮釋非常多，而且也基本形成共識，即“治理指的是一種由共同的目標支持的活動”。[3]它有四個特征：“治理是一個過程;治理過程的基礎是協調;治理涉及公共部門和私人部門;治理是持續的互動”。[4]社會治理，簡而言之就是對社會公共事務的治理，主要涉及三個問題：治理什么公共事務、怎么治理、誰來治理。首先，治理什么，即需要在紛繁復雜的城市問題域中鎖定社會治理的關鍵問題。“適應性造就復雜性”的思路使得社會治理問題域必然呈現出種類多樣化、關系復雜化、運行動態化的特點，這就要求對社會公共事務的把握需要以數據、信息、知識為基礎和前提，而這三者正是“智慧因子的基本內核”。[5]怎么治理，即是在準確鎖定治理問題的基礎上，選擇合適的治理方法。超大城市社會治理問題的復雜性要求有創造性、系統性的治理方法。大數據作為新技術革命的重要成果，催生了智能時代，運用大數據能夠增強治理者的洞察發現力、科學決策力和流程優化力，成為提高社會治理力的技術基礎，智慧因素同樣發揮著不可替代的核心作用。誰來治理，即是在聚焦問題、選定方法的基礎上，結合不同治理主體及其承載的資源與能力，通過自治和共治實現多元主體的優勢互補，共同提升治理效能。這一過程也可稱為是“智慧因素作用下的治理主體和社會的現代化轉型，并對新治理力的生成和發展形成持續動力”。[6]社會治理涉及的三個重點問題共同揭示出智慧賦能是智能時代提升社會治理力的核心驅動。

三、基于智慧賦能的社會治理創新“上海模式”

可以說，智能時代已不是一個單純的技術對抗時代，而是一個需要系統化思維、系統化策略、系統化創新的時代。智慧賦能社會治理的典型表現是智能因素與社會治理的結合，這也“不僅僅是一個技術應用的問題，還是社會治理系統優化的一項龐大工程”。[7]進入智能時代，如何依托智慧賦能實現社會治理的智化和優化，從理念創新到目標愿景，再到路徑選擇，上海結合自身超大城市的特點，形成了基于智慧賦能的社會治理創新“上海模式”。

（一）智慧賦能社會治理創新的理念：智慧城市建設智慧公安先行

智慧公安建設，“是通過大數據、人工智能、云計算、物聯網等高科技信息化手段，驅動組織機構、業務流程、行為關系的優化再造，使公安機關社會治理的層次和水平得到提升，且治理過程更優化、更科學、更智慧。”[8]安全是一切工作的底線，沒有安全，一切都不復存在。在上海，以城市安全治理為要務的智慧公安建設成為智慧城市社會治理的保障和基礎，要著力建設智慧城市，首先就需要推進以城市安全治理為核心內容的智慧公安建設。這是智慧公安作為智慧城市建設基礎工程和主體工程的角色定位。

一方面，當前社會安全的主要矛盾是人民群眾對公共安全產品的多樣化需求與安全產品供給不充分不平衡之間的矛盾。警務部門作為城市社會安全治理的重要主體，在警力無明顯增長的現狀下，解決矛盾的措施只能是運用人工智能、大數據等信息技術手段，全面深化公共安全產品的供給側改革，在更高層次上推進社會治理和城市平安建設。

另一方面，上海建設卓越全球城市的發展定位，要求不斷增強城市的創造力、競爭力和吸引力。智慧公安建設服從服務于此，牢牢把握數字化、網絡化、智能化融合發展契機，以智慧公安云資源為主體，將公安物聯網升級為覆蓋全市的骨干感知網，升級打造匹配城市體量、具備超級存儲和超級運算能力的城市“運行云”，逐步建成城市運行管理系統。同時，依托四通八達的大數據“高速公路”資源，在公共區域布設連接各類“神經元”，實現整座城市的數字化、網絡化、智能化，與承擔電子政務服務的大數據中心融為一體，融入智慧城市建設的總體框架，圍繞著政務服務“一網通辦”、城市運行“一網統管”這一超大城市治理的“牛鼻子”工程，既守牢了城市安全底線，又推動營商環境優化、促進城市管理、社會治理精細化方面提供全方位的數據資源賦能支撐。

（二）智慧賦能社會治理創新的目標愿景：構建“一屏+一網”，實現社會治理能力現代化提升

所謂社會治理能力現代化，就是集成創新應用大數據、物聯網、5G通信、云計算、人工智能等現代高科技手段，推動社會治理諸領域朝著全面實現數字化、網絡化、信息化、智能化的方向發展，這也是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。“一屏觀天下，一網管全城”（本文簡稱“一屏+一網”）的描述生動詮釋了符合上海超大城市特點和規律的社會治理新路④，成為智慧賦能社會治理創新的現代化目標愿景。

“一屏”，即智慧城市的綜合展示屏，對于不同社會治理主體，可按其職責任務來設定權限、定制需求，針對性地推送展示內容。這一綜合展示屏包羅萬象，能夠全景展示城市三維地圖，全量、即時展示城市的靜態基礎數據和動態運行數據;能夠依規按需向不同社會治理主體展示個性化內容;能夠隨時、隨地通過PC端、移動端等不同載體進行展示。

“一網”，即智慧城市的線上線下網，智能分發、依責承接、高效處置社會治理事務。線上線下交融的這張網能高速傳輸，連接起“城市大腦”“神經元”等信息基礎設施，并全量匯聚、實時傳輸、按需存取所有與社會治理相關的數據;能組織力量，橫向到邊、縱向到底、面上到點連接所有社會治理參與者，并整合力量資源實現就近處置;能實現信息流、業務流、管理流等資源高度集成，并完成社會治理科技含量、業務流程、管理手段的迭代升級。

（三）智慧賦能社會治理創新的路徑選擇：打造“一屏+一網”的核心支撐和落地模式

作為智慧城市的綜合展示屏，“一屏”的核心在于以三維地圖的形式全量、即時展示城市的靜態基礎數據和動態運行數據，為社會治理提供數據資源;作為智慧城市的線上線下網，“一網”的核心在于將各類數據精準傳輸，發揮數據在社會治理中的最大價值。顯然，要實現“一屏觀天下，一網管全城”的愿景，就需要有相匹配的核心支撐和落地模式，由此也提供了社會治理創新的具體路徑。

1.培育“城市大腦”，為“一屏+一網”提供核心支撐

作為智能時代城市最重要的“神經中樞”，“城市大腦”是當下集尖端科技之大成的社會治理工具，可以通過大數據計算，智能判定最佳資源配置，最優化地滿足政府部門、企業組織、公民個人參與社會治理的需求，實現城市運行管理和應急處置的定制化、個性化的智慧賦能。

作為“一屏+一網”的核心支撐，上海“城市大腦”的總體架構充分考慮超大城市運行特點，把握四個關鍵，服務賦能智能生產、智能生活、智能治理的方方面面。一是依托大數據、物聯網、5G通信、云計算、人工智能五大核心技術，奠定“城市大腦”的科技基礎;二是聚焦精細感知、精確認知、精準行動三大能力，構筑“城市大腦”的核心功能，確保社會治理底數清、動態明、風險覺、響應厲，并形成一系列可復用、可共享的通用服務資源，最終實現響應即時化、應用移動化、服務全域化;三是聯通市級、區級、街鎮、網格（社區）四級架構，搭建“城市大腦”的邏輯層級;四是構建標準、安全、運維三大體系，確保“城市大腦”建設運行的規范、安全、高效。

2.打造社會治理閉環，構建“一屏+一網”的落地模式

超大城市管理要像繡花一樣精細，“需要充分運用人工智能、大數據、云計算等現代信息技術，提高實時感知發現問題、快速有效處置問題的能力，提升科學化、精細化、智能化水平，確保城市更安全更有序”。[9]社會治理科技含量的提升，也會牽引帶動治理各環節業務流程的革命性再造。上海依托“城市大腦”賦能，對傳統社會治理進行智能化升級，形成了由態勢感知—生成任務—指令派發—承接處置—評估反饋五大環節組成的社會治理閉環。

在態勢感知環節，以社會面智能安防建設為基礎，在各地區、各行業、各領域推進感知神經元建設，拓展形成了完善的城市感知體系。通過智能感知，社會治理不再是“盲人摸象”“以管窺豹”，而是可以實現依托“城市大腦”的精細感知能力，全面掌握城市運行態勢，避免治理的盲目性。

在生成任務環節，將情報主導理念運用于社會治理中，應用智能研判模型，自動提示異動，自動生成任務，最大程度避免人工判斷時的主觀影響，提升治理的精準性。

在指令派發環節，依托作為“城市大腦”核心組成的城市運行管理和應急處置系統，由機器替代人工判定任務性質和責任歸屬，確保指令派發的秒級完成，通過指揮調度的全程可視化，實現治理資源配置的最優性。

在承接處置環節，通過“傳統+技術”，組織動員政府、企業、街鎮、社區等各種力量參與社會治理，并為多元主體提供更加便捷、迅速、適配的工具和渠道，增強其在智能化環境中參與社會治理的能力，讓適配的人在第一時間做正確的事，確保治理效果的最優性。

在評估反饋環節，依托智能移動終端，將社會治理主體任務處理的情況予以量化，并將數據反饋至系統后臺，成為提高治理能力、評估治理效能的重要參考依據，實現系統功能優化的可持續性。更重要的是，此環節生成的數據又成為新一輪態勢感知環節的數據來源，由此社會治理閉環構建出“一屏觀天下，一網管全城”的落地模式。

四、結論

在《上海市推進智慧城市建設“十三五”規劃》中，明確將“創建面向未來的智慧城市”定位為“上海建設‘四個中心和具有全球影響力的科技創新中心的有效支撐”。上海社會治理的創新實踐，就是探索智能時代背景下超大城市在適應城市復雜性過程中如何實現“需求和能力之間某種特定的調整”，如何提升智慧賦能下的治理力成為智能時代超大城市社會治理創新的新議題。

研究結果表明，在智能時代背景下，社會由適應造就復雜，隨之而來的是社會治理面臨著風險高度集中的嚴峻挑戰，也由于新技術、新手段、新資源的運用而帶來了新機遇，智慧賦能成為智能時代提升社會治理力的關鍵，本質上是一種助推社會治理增效升能的高科技新動力。基于智慧賦能的社會治理創新“上海模式”，首先，將理念創新定位于智慧城市建設智慧公安先行，以城市安全治理為要務的智慧公安建設成為智慧城市社會治理的保障和基礎;其次，通過構建“一屏+一網”，實現社會治理能力現代化提升，以此作為智慧賦能社會治理創新的目標愿景;再次，通過培育“城市大腦”，為“一屏+一網”提供核心支撐，通過打造社會治理閉環，構建“一屏+一網”的落地模式，此為智慧賦能社會治理創新的有效路徑選擇。本研究結果揭示出，智慧賦能是智能時代超大城市社會治理實踐創新并提升治理力的核心驅動。

注釋：

①2017年3月5日，習近平總書記在參加上海代表團審議時指出，走出一條符合超大城市特點和規律的社會治理新路子，是關系上海發展的大問題。

②2014年11月20日，國務院發布《關于調整城市規模劃分標準的通知》（國發〔2014〕第51號文件），其中規定城區常住人口1 000萬以上的城市為超大城市。

③澎湃新聞《上海警力比例全球一線城市中最低，為何卻能評為最安全城市？》https：//news.sina.com.cn/o/2019-09-03/doc-iicezzrq3152734.shtml。

④“一屏觀天下，一網管全城”是2019年上海市委市府對上海智慧城市建設，尤其是城市運行管理和應急處置系統建設提出的建設標準。

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[9]談燕.加快建設城市運行管理平臺系統[N].解放日報，2019-09-18（01）.

Wisdom Empowerment and Governance Efficacy： Innovation of Social Governance in Megacities in the Smart Era

Zhu Zhiping

（Shanghai Police College ，Shanghai 200137，China）

Abstract：How to improve governance efficiency is a new issue of social governance innovation in

megacities in the smart era. In the smart era， megacities are complicated by adaptation， and challenges and opportunities coexist. Innovating the "Shanghai Model" of social governance based on wisdom empowerment， the governance concept should prioritize smart public security in smart city construction; the innovation prospect should be “see all through one monitor screen” “manage the whole city online”; the basic path to innovate governance should be paved with the cultivation of “City brain” and configuration of closed loop of social governance. Wisdom empowerment has become the core driver of social governance innovation and improvement of governance efficiency in mega cities in the smart era.

Key words：smart era; social governance; wisdom empowerment; governance effectiveness ;Shanghai

責任編輯：王明洲