二十國集團的功能拓展、議題設置與中國角色

劉宏松

【內容提要】自2008年全球金融危機以來，二十國集團（G20）正從臨時性危機解決機制向長效治理機制轉型，其功能也向長效治理機制拓展。功能領域和議題范圍的擴大使G20在全球治理體系中的中心地位得到強化，但其面臨的合法性挑戰也日漸突出，為此G20加強了與非成員國、國際組織和各種社會團體的接觸和互動。盡管G20峰會輪值主席國享有議題設置的優先權，但主席國需兼顧其他成員的議題偏好以及“三駕馬車”機制，這使其他成員偏好的議題也能被納入G20議程。作為G20機制的重要成員，中國在議題設置、機制建設和全球治理體系改革等方面扮演了引領者角色，積極推動各國達成政策共識并落實各項峰會成果。

【關鍵詞】G20;功能拓展;議題設置;中國角色;全球治理

【DOI】10.19422/j.cnki.ddsi.2020.12.001

2008年全球金融危機爆發后，G20從財長和央行行長會議機制升級為峰會機制，并迅速取代七國集團（G7）成為“國際經濟合作的首要論壇”，為應對全球金融危機作出了突出貢獻。作為一種旨在促進具有系統重要性經濟體之間政策協商的協調機制，G20在后金融危機時代實現了功能拓展，議題范圍逐步擴大。為應對隨功能拓展而來的合法性挑戰，G20加強了與非成員國、國際組織和各種社會團體的接觸和互動。G20峰會輪值主席國享有議題設置的優先權，但除了推進本國關注的優先事項外，峰會輪值主席國還會根據各國面臨的全球性挑戰設置峰會議題。在G20進程中，中國在議題設置、機制建設和全球治理體系改革等方面發揮了引領性作用。

G20的功能拓展

G20是具有系統重要性的發達國家和發展中國家共同參與的多邊對話機制，具有高度權威性和較強代表性，并且成員較少、容易達成危機決策共識。因此，G20成為各國在危機時期組織集體行動的核心機制。2008年全球金融危機爆發后，G20機制的上述特征使成員國在宏觀經濟政策協調、國際金融市場監管、國際金融機構改革等議題上達成了諸多共識，為應對金融危機的集體行動注入了政治動力。這些政策共識的落實在很大程度上得益于G20與相關領域國際組織的合作。相關領域國際組織制定的具體執行方案具有約束力，為落實應對金融危機的峰會成果提供了機制保障。例如，G20成員達成政策共識后，國際貨幣基金組織負責開展宏觀經濟政策相互評估，并落實份額和治理改革一攬子方案;金融穩定理事會負責推進G20決定的金融監管領域各項重要舉措;世界貿易組織負責監督落實G20成員反對貿易保護主義的政策行動。

金融危機緩解后，G20從臨時性危機解決機制向長效治理機制轉型，其功能也向長效治理機制拓展，但G20發揮作用的路徑沒有改變，仍借助特定議題領域的國際組織將政策共識轉化為治理行動。在國際發展、跨國反避稅合作、糧食安全、能源安全等議題上，G20與世界銀行、國際勞工組織、經濟合作與發展組織、國際能源機構、聯合國開發計劃署等國際組織開展合作，推進相關議題領域的全球治理。為加強與其他國際組織的協調，G20要求相關國際組織提供分析意見，支持其政策共識的落實。G20與這些國際組織形成了互有需要的“引領—服從”關系（Leader-Follower），以及相輔相成的“共生”關系。這一關系既表現在前者引領和決策、后者跟進和落實，彰顯G20在全球經濟治理中的領導力;也表現在后者依托前者，加強全球經濟治理機構之間的協調配合，同時通過G20平臺擴大自身合法性和影響力。在應對新冠肺炎疫情過程中，G20也采取了這一合作治理模式。G20領導人認識到與世界衛生組織、世界貿易組織、國際貨幣基金組織、世界銀行等國際組織在疫情防控、全球價值鏈風險管理、抗疫援助等方面開展密切合作的迫切需求。2020年3月，G20領導人應對新冠肺炎特別峰會聲明指出，“二十國集團致力于同世界衛生組織、國際貨幣基金組織、世界銀行集團、聯合國以及其他國際組織一道，在各自職責范圍內采取一切必要行動以戰勝疫情。”

隨著功能的拓展，G20不再專注于經濟和金融議題，其議程已經超出金融穩定、經濟增長等核心經濟問題，逐步擴展至氣候變化、可持續發展、婦女權利、數字化以及未來的工作形式等議題。隨著議題范圍的擴大，G20建立了一系列工作組、研究小組、特別工作組，這進一步促進了議題范圍的擴大和議程的細化。功能拓展和議題范圍的擴大使得G20在全球治理體系中的中心地位得到強化。與之相應，G20決策在諸多議題領域對非成員國以及全球公眾產生了實際影響。但作為受影響方的非成員國和代表不同群體利益的社會團體并未參與G20的決策過程，使G20機制的合法性受到質疑。一些批評者認為，G20作為經濟強國自選的俱樂部，排除了大部分國家，缺乏非G20成員和公民社會的廣泛支持，因而不能充當“國際經濟合作的首要論壇”;“G20以效率和有效性的名義犧牲了成員資格的包容性”。還有一些批評者指出，既然G20議程已擴展至包括氣候變化、恐怖主義、糧食安全和全球衛生在內的非經濟議題，這就要求它在對全球公眾所產生的影響和后果方面加強問責制、提高透明度。G20與公眾之間接觸和互動不足已引發抗議活動，如2017年7月針對G20漢堡峰會的抗議活動。

為應對合法性挑戰，G20針對非成員國、全球性國際組織、區域性國際組織以及國內利益相關者采取了多層次拓展策略（Outreach Strategy）。G20吸納了其他國際行為體來提高自身的合法性，不再像金融危機初期那樣強調集團的排他性。G20成員也意識到G20的合法性與成員資格的包容性密不可分，因此G20輪值主席國邀請非G20成員參會已成為一種傳統。西班牙是經常受邀出席G20峰會的非成員國家，區域代表國家也經常受邀出席。從區域上看，非洲是最缺乏代表性的區域，只有南非是G20成員。不僅非洲最大的經濟體尼日利亞沒有席位，就連非洲聯盟這一區域性國際組織也只是一個“常客”。邀請非G20成員參會為成員國和這些國家進行討論和協商提供了渠道。雖然峰會的受邀方由輪值主席國決定，但也有一些慣例，即邀請區域性國際組織的主席國與會，如東盟的輪值主席國、非洲聯盟和非洲發展新伙伴計劃的輪值主席國。其他受邀方則由輪值主席國自行決定。例如，在2017年漢堡峰會上，德國邀請了挪威、荷蘭和新加坡;在2018年布宜諾斯艾利斯峰會上，阿根廷邀請了智利、荷蘭和2018年加勒比共同體輪值主席國牙買加。

此外，G20還不斷深化與跨國行為體的接觸，并與各類跨國行為體協商。G20的利益相關者不斷增加，已涵蓋代表不同社會群體利益的工商業、公民社會組織、工會和智庫等“參與團體”（Engagement Group）。G20與這些“參與團體”開展了一系列外圍對話活動，其合法性通過這一更具包容性的實踐模式得到提高。通過外圍對話活動，B20（工商業）、C20（公民社會）、L20（勞工）、W20（婦女）、Y20（青年）、T20（智庫）和S20（科學）等團體積極游說G20成員、討論G20決策并提供分析意見。由此，這些“參與團體”的部分訴求進入了G20議程，其中C20對2010年“首爾發展共識”產生了重要影響。在2015年的G20安塔利亞峰會上，各“參與團體”也在應對國際難民危機問題上發揮了作用。同時，G20領導人對B20和C20在G20反腐問題上的貢獻、B20和L20關于對就業、“體面工作”和經濟增長的分析、B20和W20與G20在提升女性就業率這一議題上的合作表達了支持和肯定。

G20的議題設置

G20議題主要由峰會輪值主席國設置。例如，2016年G20杭州峰會上，中國設計了體現發展中大國獨特貢獻的主題和具體議題，從“增長”和“發展”兩個方面塑造全球經濟治理議程。2019年G20大阪峰會主要關注時任輪值主席國日本的優先事項，即建設高質量的基礎設施、增強財政可持續性、強化人力資本投資以實現以人為本的發展、應對人口老齡化等。然而，G20峰會輪值主席國不能只推進本國的議程，還要兼顧他國的優先事項和關切。由于防范貿易保護主義、應對氣候變化、促進經濟增長等議題是各國的關切，因此即使這些議題不屬于峰會輪值主席國的優先事項，也會被納入G20議程。在以視頻形式召開的2020年G20利雅得峰會上，輪值主席國沙特阿拉伯就綜合考慮了新冠肺炎疫情下各國的關切，將峰會重點確定為保護生命、恢復經濟增長、應對新冠肺炎疫情帶來的挑戰、為更好的未來奠定基礎等。圍繞這一重點目標，沙特設置了三個主題：賦權公民，為所有人特別是婦女和青年提供良好生活工作環境;保護地球，在糧食和水安全、氣候、能源、環保方面加強國際合作;開拓新視野，共享創新和技術進步。

從G20峰會的籌備過程看，G20議題的設置權也并非由峰會輪值主席國獨享。在G20峰會籌備過程中，上屆輪值主席國、本屆輪值主席國和下屆輪值主席國共同參與的“三駕馬車”機制使G20議題具有較強的連續性。上屆輪值主席國和下屆輪值主席國可以通過“三駕馬車”機制傳遞本國的議題偏好，從而在未主辦峰會期間引導G20峰會的議題設置。這一機制使上屆輪值主席國設置的議題得以產生后續效應。2017年G20漢堡峰會輪值主席國德國將“打造應變力、提升可持續性和承擔責任”確定為漢堡峰會的三大優先議題。這三大優先議題涵蓋了增強世界經濟活力、強化國際金融架構、深化貿易和投資領域的合作、應對氣候變化和推進可持續能源供應、推動落實聯合國2030年可持續發展議程、打擊恐怖主義融資和洗錢、反腐敗等合作事項。這與中國在2016年G20杭州峰會上提出的“構建創新、活力、聯動、包容的世界經濟”主題契合度較高。各國在G20杭州峰會上重點討論的“增長”和“發展”兩大關鍵議題均被列入G20漢堡峰會議程。這表明中國在G20杭州峰會上設置的議題產生了良好的后續效應。

綜上，盡管G20峰會輪值主席國在設計議題方案上享有優先權，但其需兼顧其他成員的議題偏好以及“三駕馬車”機制，這使其他成員偏好的議題也可納入G20議程。由此，新興大國和發展中國家偏好的國際金融機構改革、國際貨幣體系改革、消除貧困與發展援助、多邊貿易體制建設等議題在G20發達國家成員主辦的峰會上也進入了會議議程。G20議題設置的這一特點是G20議題范圍不斷擴展的重要原因。由于各國偏好不同的議題，G20很難縮小議題范圍，否則會忽視部分成員的需求，其合法性也會因此而降低。

G20機制中的中國角色

中國在G20機制中扮演了議題設置、機制建設和全球治理體系改革的引領者角色，積極推動各國達成政策共識并落實各項峰會成果。中國在議題設置方面的積極作為在主辦G20杭州峰會之前就已顯現。中國借助全球金融危機爆發后英、美兩國對金融監管的態度有所轉變的契機，在國際金融監管改革議題上成功塑造了G20議程，將加強國際金融監管的政策倡議引入了G20政策共識。在國際金融機構改革議題上，中國借助美國等西方發達國家對增加國際貨幣基金組織金融資源有緊迫需要的契機，將國際貨幣基金組織份額改革以及提升發展中國家在國際金融機構中代表性和發言權的政策倡議引入了G20政策共識。在國際金融監管改革議題和國際金融機構改革議題上，中國成功塑造了G20議程，使中國倡議和中國方案在G20政策共識確定的全球經濟治理指導原則中得到了體現。

在2016年G20杭州峰會上，中國聚焦于“增長”和“發展”兩大關鍵議題，提出了改革增長、創新增長和開放增長等中國方案，并倡議G20成員制定落實2030年可持續發展議程的國別方案，匯總形成G20整體行動計劃。2020年G20利雅得峰會上，習近平主席積極倡導G20成員就構筑全球抗疫防火墻、暢通世界經濟運行脈絡、發揮數字經濟的推動作用、實現更加包容的發展等議題展開討論、制定行動方案。在這些關鍵議題上，中國提出了支持世界衛生組織公平有效分配疫苗，建立基于核酸檢測結果、以國際通行二維碼為形式的健康碼國際互認機制，加強數據安全合作和數字基礎設施建設，延長緩債倡議期限，推動數字經濟健康發展政策倡議，為全球協作抗疫提供了中國方案。

在機制建設方面，中國積極推動G20專業部長會議機制化和G20代表性提升。在主辦G20杭州峰會期間，鑒于世界經濟中出現的貿易保護主義抬頭和投資持續放緩的勢頭，中國提出了定期召開貿易部長會議和建立貿易投資工作組的倡議。這一倡議得到了其他G20成員的積極響應。2016年首次召開了G20貿易部長會議，發布了首份G20貿易部長聲明，成立了G20貿易投資工作組，確定了工作組每年召開3—4次會議的固定機制。這使G20在貿易和投資領域的治理工作得到有力支撐，將G20在貿易和投資領域的執行力提升到更高水平。G20杭州峰會后，G20貿易部長會議與財長和央行行長會議兩大固定機制在貿易、投資、財政、金融等重要議題領域形成了協同效應，通過定期討論和評估促進G20峰會成果的落實。

在主辦G20杭州峰會期間，中國邀請了東盟輪值主席國老撾、77國集團輪值主席國泰國、非盟輪值主席國乍得、非洲發展新伙伴計劃輪值主席國塞內加爾及哈薩克斯坦、埃及兩個有代表性的發展中大國出席杭州峰會，使得受邀方在組成上更具代表性。主要發展中國家集團輪值主席國參與G20峰會，使G20決策更多地體現發展中國家的利益訴求，進而使G20峰會上達成的各項協議得到發展中國家的更大支持。這有助于G20框架下的全球治理變得更加有效和包容，從而為G20向長效治理機制轉型奠定更加穩固的全球共識基礎。

為推動全球治理體系改革和完善，中國在歷屆G20峰會上主張建立公平、公正、包容、有序的國際金融新秩序，力促布雷頓森林體系改革。在新冠肺炎疫情持續蔓延、全球公共衛生體系和經濟社會發展遭受巨大沖擊、單邊主義和貿易保護主義不斷上升的大背景下，中國在2020年G20利雅得峰會上強調加強以聯合國為核心的國際體系，支持聯合國更有效地凝聚全球共識、動員全球資源、協調全球行動，為世界和平與發展發揮更大作用;堅定維護以規則為基礎的透明、非歧視、開放、包容的多邊貿易體制，支持世界貿易組織改革，增強其有效性和權威性，促進自由貿易，反對單邊主義和保護主義。同時，中國積極倡導加強世界衛生組織作用，推進全球疾病大流行防范應對，扎牢維護人類健康安全的籬笆，構建人類衛生健康共同體。在新冠肺炎疫情帶來的全球性挑戰使全球治理赤字進一步凸顯之際，中國在G20利雅得峰會上再次發出堅定不移地做“世界和平的建設者、全球發展的貢獻者、國際秩序的維護者”的強音，與各方共同促進全球治理體系不斷完善。

（責任編輯：蘇童）