特朗普政府經濟政策回顧及其制度影響

宋國友　張渝國

【內容提要】特朗普政府經濟政策對美國經濟及世界經濟產生了重大影響。特朗普政府國內經濟政策重點包括大規模減稅、去監管、推動制造業回流、發展傳統能源和影響貨幣發行。國際經濟政策重點則體現為實施貿易保護主義、推行弱勢美元、施壓國際多邊經濟組織以及濫用經濟制裁措施等。特朗普所制定的國內外經濟政策，嚴重破壞了自由市場的分工和資源配置原則，導致國家間經濟競爭陷入安全化陷阱，動搖了冷戰后形成的全球經濟多邊治理機制。雖然特朗普競選連任失敗，但其部分經濟政策將作為政策遺產有所存留，并對美國新政府經濟政策制定構成制約。

【關鍵詞】特朗普政府;美國經濟政策;制度影響

【DOI】10.19422/j.cnki.ddsi.2020.12.006

2020年11月23日，美國總務管理局通知拜登團隊正式開始政府過渡進程，特朗普隨后在推特指示其團隊配合權力交接，變相承認競選連任失敗。縱觀特朗普4年任期，由于其任內對經濟政策調整力度大、顛覆性強，其經濟政策對美國經濟體系造成的影響不容小覷。即使民主黨新政府上臺后，短期內也難以完全顛覆特朗普的經濟政策，將不得不在其所設定的部分經濟軌道上局部修復或者調整。

特朗普政府的國內經濟政策

特朗普政府的國內經濟政策以“去監管”為抓手，以大規模減稅為重點，以推動實體經濟復蘇為核心，采取有利于制造業回流的政策設計，意在提升美國的經濟增長活力和競爭能力，刺激經濟發展。

第一，“去監管”政策。特朗普是商人出身，對政府監管深惡痛絕。就美國政府監管政策的絕對數量而言，從小布什時期到奧巴馬時期，美國聯邦政府年均大約增加53個具有重要經濟意義的規章。特朗普入主白宮后，大力推行“去監管”政策。2017年1月，特朗普頒布第13711號行政令，要求聯邦行政部門“每實施一項新的規章，至少消除兩個先前的規章”。據統計，在2017財年，美聯邦政府部門實施了3項規章，消除了13項先前的規章;在2018財年，美聯邦政府頒布了14項規章，取消了57項先前的規章;在2019財年，美聯邦政府通過了35項規章，取消了61項先前的規章。特朗普政府的“去監管”政策在醫療保健、企業雇傭、居民消費、金融監管和營商環境等各個領域均有體現。特朗普政府評估認為，這些“去監管”政策每年將為美國創造約3100億美元的收益。

第二，推動大規模減稅。特朗普認為，原先的稅法復雜、煩瑣且稅負繁重，難以適應經濟發展的需要。國會預算辦公室（OMB）的一項分析表明，在原有的稅收安排下，70%以上的公司稅負實際上落到了美國工人的身上。橫向來看，在經濟合作與發展組織（OECD）的38個成員國中，美國的法定企業所得稅稅率最高，這在很大程度上制約了美國經濟競爭力。因此，特朗普希望通過減稅增加美國經濟活力。2017年年底，特朗普大力主張的《2017年減稅與就業法》獲得通過，該法案的主要內容包括以下幾個方面：一是降低公司稅率，提升美國企業競爭力。法案規定美國公司所得稅稅率從原先最高約35%降至21%，該稅率低于經合組織國家的平均稅率（25%）。二是允許抵扣投資成本，促進社會投資。法案允許企業100%扣除未來五年的短期投資費用，且不限定投資領域。三是按照屬地原則對美國企業的海外利潤以10%的優惠稅率實行一次性征收，并將企業獲利回流美國的現金等價物的稅率設定為12%，同時將非流動性投資的稅率設置為5%。

第三，推動制造業回流。特朗普政府高度重視制造業在美國經濟體系中的地位，采取各種措施幫助制造業回流并選定部分制造業作為重點政策方向。同時，特朗普政府還瞄準先進制造業和新興制造業，推出政策倡議，以實現更為精準的政策扶持，幫助美國在特定制造業領域取得全球發展優勢。例如，針對人工智能（AI）領域，特朗普政府專門頒布《人工智能倡議》的行政命令，對美國人工智能發展進行規劃。《倡議》包括支持基礎研究，幫助研究人員獲得對聯邦數據的訪問權限和計算資源等;鼓勵AI的創新應用，改善成果;指導聯邦機構加強AI技能培訓，推動科學、技術、工程和數學（STEM）教育，使美國人為未來的工作變化做好準備;指導監管機構為技術和工業部門的AI開發和使用制定準則;呼吁國家標準與技術研究院（NIST）制定適用于AI系統的技術與安全標準;通過創建能夠支持美國AI研究并確保關鍵AI技術發展的國際環境，維護美國在AI領域的優勢。本質上，這類倡議類似于諸多國家實施的產業政策，通過規劃先導、政策前置和資源投入，推動特朗普政府所認定的產業發展。

第四，以發展傳統能源為重點的產業結構調整。特朗普政府認為，美國傳統石化能源儲量豐富，并擁有先進技術和價格優勢，而低價格的能源有助于降低企業運營成本。2017年6月，特朗普正式宣布退出有190多個國家參與的氣候變化《巴黎協定》。特朗普認為，該協定影響了美國具有優勢的煤炭、石油等傳統能源產業的發展，減少了就業機會，將導致美國損失3萬億美元的國內生產總值，增加美國的成本支出。退出之后，美國可以不用承擔相應的減排義務，企業的負擔將會減輕，這有利于促進傳統能源產業的發展。特朗普政府的國內政策也是基于這一邏輯。2017年10月，特朗普政府改變奧巴馬政府限制傳統能源、大力發展新能源行業的政策取向，特意廢除了奧巴馬政府的《清潔能源計劃》（Clean Power Plan），允許新墨西哥灣等部分限采區域進行能源開發，為石油和煤炭等傳統能源生產開綠燈。受益于能源政策調整，美國傳統石化能源產能大幅增長，有力地降低了美國國內能源價格，進而降低美國制造業的生產成本。

第五，特朗普直接挑戰美聯儲的獨立貨幣制定權力，施壓美聯儲降低基準利率。特朗普認為，低利率政策有助于企業降低投資成本，增加投資信心，提升經濟活力。特朗普影響貨幣政策的具體路徑包括兩個方面：一是通過對美聯儲貨幣政策的預期影響間接影響貨幣政策。特朗普多次通過推特公開喊話要求美聯儲降低利率便產生了較為明顯的影響。美國國家經濟研究局（NBER）的一篇論文指出，即使特朗普的推特沒有直接影響美聯儲的決定，他的政治壓力仍然可以通過改變市場對美聯儲的預期來間接影響貨幣政策。而美國學者的定量分析表明，特朗普涉及貨幣政策的推文把美國聯邦基金利率總體拉低了10個基點。考慮到美聯儲通常一次性降息25個基點，這種影響其實相當大。二是通過其他宏觀經濟政策影響貨幣政策。高盛公司的一份研究表明，特朗普關于貿易政策的推文，對美聯儲政策的市場預期產生了更大的影響。據估計，特朗普威脅將中美貿易戰不斷升級的推文，累計使聯邦基金期貨的隱含收益率降低了約60個基點。

特朗普政府的國際經濟政策

特朗普政府的國際經濟政策也服務于其“美國優先”的執政理念。特朗普政府采取保護主義和單邊主義政策，減少國際公共產品供給，推卸全球治理責任，打擊戰略競爭對手，片面維護本國經濟安全，給美國與世界經濟關系帶來巨大擾動。

第一，貿易保護主義政策。特朗普政府的貿易政策具有鮮明的保護主義傾向。一方面，特朗普政府不承認前任歷屆政府簽訂的自貿協定，通過單邊退群的方式，以退為進，大力推進雙邊和多邊自貿協定的再談判，希望借助自貿協定的再談判來維護美國經濟利益。其中最為典型的是，特朗普政府推翻克林頓時期就已簽署且運行良好的“北美自由貿易協定”，執意推動“美墨加自貿協定”（USMCA），把有利于美國汽車業和其他制造業的條款加入其中，擴大美國產品對這些國家的出口。另一方面，特朗普政府通過單方面加征關稅或威脅加征關稅等方式，迫使其他經濟體進行相應政策調整，以實現降低其他國家輸美產品價格優勢、限制其他國家產品進入美國市場、擴大美國商品對外出口市場等目的。在這方面最為突出的例子是，特朗普政府對中國發動貿易戰，對超過3500億美元的中國輸美產品加征25%的額外關稅。

第二，“弱勢美元”政策。特朗普認為，“弱勢美元”更有利于美國制造業產品的出口，減少對外貿易逆差。特朗普公開宣稱，他不希望看到強勢的美元。2017年1月，特朗普就任美國總統時，美元指數高達103，在其就任總統一年之后，美元指數跌至88左右，下降幅度超過10%，是2003年以來跌幅最大的一年。美元匯率政策不僅體現在綜合性的美元指數上，更體現在國別性的匯率差異上。特朗普利用國內法不斷敲打其他經濟體，希望其他經濟體貨幣升值。例如，在中美貿易戰升級的背景下，美財政部根據特朗普的要求，一度以新聞稿的方式宣布中國為“匯率操縱國”，而此前美國財政部每半年公布的匯率報告一再聲稱，中國不符合美國法律所規定的確定貨幣操縱國的條件。

第三，修改多邊規則，試圖推動世界經濟機制按照美國意愿運轉。特朗普政府認為，現有多邊貿易體系下的全球分工變化導致美國經濟失去競爭力，造成美國在現有體系中所獲得的相對收益越來越小，而后融入這個體系的國家（如中國）的相對收益反而很大。特朗普政府因此試圖通過改變規則來塑造有利于本國制造業發展的國際規則環境。在各種國際規則中，特朗普尤其對世界貿易組織（WTO）規則不滿，指責WTO“對美國不公平”“讓美國吃了大虧”。在2019年3月1日發布的《2019貿易政策議程及2018年度報告》中，美國貿易代表辦公室主張對WTO改革的建議如下：一是WTO必須解決非市場經濟的挑戰。二是WTO爭端解決必須充分尊重成員的主權政策選擇。美國認為，WTO的爭端解決機制尤其是上訴機構層面的爭端解決機制，已經偏離了最初的諒解，大大削弱了現行制度的可持續性，因此一直敦促爭端解決機制遵從這些原始諒解。三是WTO成員必須遵從通知義務。四是必須改革WTO對發展中國家的待遇，以反映當前的全球貿易現狀。這四條建議針對新興制造業大國的意圖非常明顯。

第四，以打擊對手為目標的各種經濟制裁政策。特朗普政府對外經濟政策的一個顯著特征是大量使用經濟制裁措施。與奧巴馬政府相比，特朗普政府的對外經濟制裁措施有三大特點：一是針對國家極為廣泛。幾乎所有被特朗普政府認為是對手或敵人的國家都被美國實施了經濟制裁，其次數之多創下了美國總統單個任期內實施制裁的歷史記錄。二是大量使用二級制裁（Secondary Sanctions）。一級制裁旨在限制美國的企業或個人與被制裁對象開展經濟貿易往來，而二級制裁將適用范圍擴大，限制美國之外的第三方公司或個人與被制裁對象進行金融和貿易往來，并對違反規定的第三國公司或個人實施制裁。三是多種政策并用。特朗普政府不僅通過傳統的財政部海外資產控制辦公室，而且越來越多地通過商務部工業和安全局進行對外制裁。特朗普政府還將出口管制納入對外制裁政策，特別是針對中國，將上百個中國實體企業和個人列入出口管制清單，限制他們的正常市場行為。

特朗普政府經濟政策的制度性影響

特朗普政府的內外經濟政策，不僅深刻地塑造了美國國內經濟運行的軌道，給美國經濟制度注入了消極的“特朗普主義”，還影響了國際經濟運轉，給全球經濟治理造成負面的制度沖擊。

一是嚴重破壞了美國內外自由市場的分工和資源配置原則，使得市場作用遭受制度性損害。在如何看待市場方面，特朗普政府經濟政策有鮮明的兩面性。一方面，特朗普政府看起來確實把“去監管”作為其經濟政策的重要理念，并且取得了一定成效。這似乎是自由市場理念的體現，但嚴格來說，這種“去監管”更多是特朗普從商人反對監管的本能出發，并不能真正表明其對市場的尊重。另一方面，比所謂“去監管”本能更為嚴重的，是其政府對市場進行系統性的干預。以特朗普極為看重的制造業回流為例，特朗普政府無視全球市場分工和要素稟賦差異，強行推動制造業回流，并不惜發動對華貿易戰，讓跨國公司無所適從，擾動了資本、資源等要素的正常流動，增加了企業運營成本。而特朗普重視制造業回流，又有著反市場的深層政治考慮。因為其支持者廣泛分布于鐵銹地帶，為獲得競選連任，特朗普需要從政治邏輯而非經濟邏輯考慮經濟政策的影響。再比如，在國內產業上，特朗普政府用差別性政策的“有形之手”扶植或者打壓不同行業，而非用市場這一“無形之手”壯大或者淘汰不同行業。其中最為典型的是能源行業。特朗普政府重視、支持煤炭、石油等傳統能源行業，為這一行業發展提供政府預算，減少政策管制;但對于新能源行業，特朗普政府卻明顯壓制，不但推翻奧巴馬時期的新能源政策，還削減相關預算。特朗普政府廣泛介入市場運行，給市場預期帶來高度的不確定性，擾亂了本應由市場發出的價格信號，損害了市場運行的重要基礎，不利于美國產業的健康發展。

二是過分強調本國經濟安全，導致國家間經濟競爭陷入安全化陷阱，甚至導致主要經濟體面臨經濟安全的制度性困境。雖然冷戰后美國歷任總統或多或少都強調美國經濟安全，但是特朗普政府在維護所謂美國“經濟安全”方面可謂登峰造極，是否有助于美國的“經濟安全”成為特朗普政府制定經濟政策的重要評價標準。在經濟安全理由之下，美國對其他國家加征懲罰性關稅，限制競爭國家對美直接投資，打壓其他國家的科技創新，濫用長臂管轄制裁其他國家和企業。然而，這些追求經濟安全的政策并未實現維護和鞏固美國的經濟競爭力，反而弱化了美國的全球經濟領導力，事實上損害了美國的經濟安全。美國從經濟開放到經濟安全的政策轉向，引發了其他國家的廣泛擔憂，也產生了嚴重的連鎖反應。美國為了確保自身經濟安全的各種措施，帶來巨大的負外部性，客觀上損害了其他國家的經濟安全。為抵御美國維護本國經濟安全所施加的傷害，其他國家也制定旨在有效抵御美國經濟政策沖擊的經濟政策。在各國保護性經濟政策普遍升級的背景下，除了耗費更多的經濟成本之外，美國并不能單獨提升其經濟安全。美國過分強調經濟安全，既給其他國家帶來戰略壓力，也形成不良示范效應，惡化了國家間良好的經濟關系，破壞了在市場條件下本應具備的經濟信任及合作關系，“泛安全化”不得不成為各大國制定經濟政策的考慮因素。

三是阻礙了全球化進程，動搖了冷戰后形成的全球經濟多邊治理機制，全球經濟機制正常運作面臨巨大的制度性困難。毫無疑問，特朗普政府經濟政策與全球化背道而馳，成為全球化進程中的一股逆流，國際貿易和投資活動都因此大為受限，阻礙了全球化的深入發展。不僅如此，特朗普政府經濟政策所展現出來的濃厚“反建制”特征也嚴重摧毀了國際經濟機制，削弱了各國際經濟組織的制度能力。特朗普公開抨擊各主要國際經濟組織，威脅減少給各主要國際經濟機制的投入。由于受到特朗普政府的刻意干擾，各國際經濟組織的治理作用急劇下降。最為惡劣的是，特朗普政府還阻撓WTO上訴機構法官任命，使得WTO最重要的貿易仲裁功能陷于癱瘓，導致WTO無法行使其關鍵權力。面對疫情帶來的全球經濟衰退，各國本應利用二十國集團這一多邊治理平臺，加強宏觀經濟政策協同，但由于美國政府對全球多邊經濟治理缺乏興趣，二十國集團遭遇機制失能，無法如之前那樣在全球經濟治理中發揮引領作用。

結語

特朗普4年任期即將結束，此時可以對特朗普政府經濟政策進行大致評估。現在看來，由于時間有限，特朗普政府經濟政策除了給美國、他國以及世界經濟帶來混亂之外，尚不能根本塑造美國經濟走向，也未能真正達到其所希望的效果。美國新政府上臺后，將會對特朗普政府的經濟政策進行大幅調整。例如，國內經濟政策將更為突出政府作用，稅收政策也會從減稅轉向增稅，產業政策則會從扶持傳統能源轉向促進新能源發展。國際經濟政策將從單邊主義回到多邊主義，從過度追求利益回到重視追求領導地位。但需要承認的是，特朗普政府的經濟政策不僅迎合了美國保護主義的基本訴求，也通過數年的政策推行強化了這一政策所代表的政治力量。美國新政府執政之后，面對美國國內日益加劇的政治極化和政黨對抗，難以在短期內就經濟政策進行根本調整。在這個意義上講，特朗普政府部分經濟政策遺產還將有所存留，繼續發揮制度性影響進而對美國新政府經濟政策制定構成制約。

（責任編輯：甘沖）