白沙黎族自治縣林業生態扶貧實踐與思考

孫鐵玉

摘要：白沙縣作為國家重點貧困縣，海南省唯一的深度貧困縣，發揮林業生態優勢，以林業生態產業扶貧、生態補償扶貧的有效路徑，在全國首創天然橡膠“保險+期貨”和“價格收入保險”扶貧新模式，實現生態保護和林業扶貧融合發展，經濟效益、社會效益和生態效益三者平衡。

關鍵詞：白沙縣 深度貧困地區 林業生態扶貧 政策建議

*基金項目：本文系海南省哲學社會科學規劃課題《海南熱帶特色高效農業與精準扶貧融合發展模式研究》[課題編號：HNSK（YB）18-95]。

2017年6月23日，習近平總書記在太原主持召開的深度貧困地區[深度貧困地區分為三類：一是“三區三州”（西藏和四省藏區、南疆四地州、四川涼山、云南怒江、甘肅臨夏等地區）集中連片的深度貧困地區；二是貧困發生率超過18%的深度貧困縣；三是貧困發生率超過20%且自然條件差、經濟基礎弱、貧困程度深的深度貧困村。]脫貧攻堅座談會上，闡述了“深度貧困問題”治理新思想?！吧疃蓉毨栴}”重要思想是習近平扶貧開發戰略思想的重要組成，是經典貧困理論的新發展，對白沙縣林業生態扶貧具有重要指導意義。

一、白沙縣貧困地區和貧困人口概況

白沙縣是國家重點貧困縣，海南省唯一的深度貧困縣，其貧困地區和貧困人口在自然條件、經濟基礎、貧困程度和發展能力上均表現出“深度貧困性”。

自然條件差。白沙縣地處海南生態保護核心區，山地、盆地、丘陵占總面積的89%，耕地面積為11644公頃，人均可利用耕地面積約0.06公頃。生態環境的脆弱性和自然資源稟賦缺陷，使農業規模化發展先天條件不足，呈現“小、散、弱”自給自足狀態，非農產業受生態環境保護政策制約發展受限，貧困群眾依靠自身發展脫貧基礎差，增收致富難度大。

經濟基礎弱。白沙縣是典型的山區農業縣，交通、通信、電力等基礎設施以及教育、醫療衛生等基本公共服務落后，市場延伸腹地窄，招商引資難。2014白沙縣地區生產總值為37.32億元，2019年為56.64億元，年均增長3.86億元，長期以來在全省排名靠后，僅占全省生產總值的1.1%。經濟總量小，基礎薄弱，是海南經濟欠發達地區。

貧困程度深。白沙縣貧困村落規模大，貧困人口分布廣，貧困發生率高。全縣11個鄉鎮82個行政村中，共有貧困村44個（占比達53.7%），共有貧困人口10842戶44147人。所有行政村均有貧困人口分布，其中貧困村有貧困人口7446戶30442人（占貧困人口總數的69%），2014年貧困發生率為35.2%，貧困程度深、減貧成本高，脫貧難度大。

發展能力弱。白沙縣是少數民族聚居的革命老區縣，428個自然村中，民族自然村385個，占比達83.64%。全縣總人口19.51萬人，其中農業人口12.08萬人，占比達62%，黎苗族人口12.41萬人，占比達63.61%。從人口結構、人口身體素質及人口自我管理能力看，白沙縣農業人口比重大，全縣無勞動能力和無自主經營能力的群體占比達34%，初中以下文化水平占比71%，文盲、半文盲的比重較大，勞動力整體素質偏低，自我發展能力較弱。

二、白沙縣破解深度貧困“林業生態扶貧”的主要舉措

白沙縣立足全省唯一深度貧困縣實際，依托林業資源稟賦，積極探索林業建設發展和林業生態扶貧的新方法、新模式，精準扶貧穩定增收。2020年2月，白沙縣退出貧困縣序列，全縣貧困人口減少至7戶26人，基本消除現行標準下的貧困人口，貧困發生率從2014年的35.2%降至2019年的0.02%，農民收入平穩快速增長。

（一）生態產業扶貧模式

1.橡膠產業扶貧。橡膠產業既是白沙縣傳統產業，也是主導產業，全縣橡膠種植面積達96.84萬畝，是海南橡膠種植大縣，全縣農村人均橡膠保有量6畝，居全省之首全國前列。白沙縣將橡膠產業發展和橡膠產業扶貧抓牢抓實，一是創新建立橡膠產業“三統一”體系。為實現達到開割條件的貧困戶膠農參保全覆蓋的目標，白沙縣通過村企業共建方式，以“統防、統管、統銷”三統一防范橡膠產業發展風險、增產量（開割橡膠畝產可增產10%以上）、提價格（收購膠價提升10%左右）、增收入（農戶年均增收可達1000元以上），實現橡膠產業政策、技術、項目、人才對貧困戶膠農全覆蓋，壯大村集體經濟，保障全體膠農都能獲得橡膠產業發展紅利；二是創新天然橡膠“保險+期貨”扶貧模式，實施貧困戶天然橡膠價格（收入）保險制度，保障參保膠農增收和橡膠產業增效。2017年天然橡膠“保險+期貨”持貧惠及貧困戶352戶，實現理賠金額50.4萬元；2018年惠及全縣11個鄉鎮年產2.5萬噸橡膠膠農12814戶（其中貧困戶5813戶），戶均增收1009元；2019年覆蓋全縣11個鄉鎮41萬畝開割橡膠2.4萬戶（其中貧困戶9031戶，占全縣貧困戶的83.1%），實現膠農戶均增收2000元以上；三是創新實施橡膠“增極收入保險”，覆蓋2867戶膠農4萬多畝開割橡膠，實現膠農戶均保底增收2200元。

2.特色產業扶貧。在橡膠產業之外，白沙縣積極探索茶葉、益智、山蘭稻、百香果等特色產業精準扶貧，積極培育市場經營主體，采取“合作社+自然村+貧困戶”集體經營、“政府+公司+貧困戶”互利經營和“種養大戶+貧困戶”帶動經營等模式，以綠茶、南藥“兩個萬畝”，山蘭米、百香果等“六個千畝”和福才地瓜、紅心橙、鳳梨、紫玉淮山等“一村一品”方式，通過長短期互補的產業格局保障貧困群眾脫貧增收的可持續發展。

2018年，白沙全縣茶葉種植面積為9045萬畝，居全省之首，白沙綠茶作為中國國家地理標志產品，成為白沙縣以“傳統+生態”為核心的產業發展思路下重要的扶貧方式之一，通過做精做細綠茶產業，白沙五里路茶葉專業合作社茶園的規模達到300畝，有效幫扶200余戶貧困戶，白沙農場近年來帶動牙叉、細水、元門三個鄉鎮300余戶農戶（其中127戶貧困戶）種植茶葉1500多畝。

2018年，白沙全縣紅心橙種植面積7000余畝，帶動當地包括貧困戶在內的2000多名農戶增收；全縣山蘭稻種植面積4600畝，占全省種植面積（約8000畝）的57.5%，實現戶均增收1200多元。

3.林下經濟扶貧。白沙縣通過林下示范基地建設，采取“以短養長”方式，調整優化產業結構，建立林下種植、養殖等立體復合生產經營，探索出“林+”（“林—菌”“林—藥”“林—禽”“林—畜”）“膠+林+”（“橡膠—益智—蜜蜂”“橡膠—益智—砂仁”）等高效林業循環產業發展模式，延長產業鏈，成為白沙貧困群眾脫貧增收的重要產業，為白沙經濟發展中的環境問題開拓一條生態循環解決途徑。作為白沙縣益智種植面積最大的青松鄉，圍繞“南藥興鄉”發展主線，以南藥種植產業化、規模化發展，在橡膠林下套種益智、砂仁等，實現增收保膠的目標。全鄉益智種植面積達3.4萬畝，惠及貧困群眾391戶1954人，帶動人均增收1200元左右；白沙全縣林下養蜂產業發展到2.2萬箱，產值達550萬元；阜龍鄉阿城養殖專業合作社以“資金收益分紅+勞動收入”模式，通過橡膠林間種植秀珍菇，惠及137戶貧困戶，戶均分紅1794元。

4.“林旅經濟”扶貧。白沙縣森林覆蓋率達83.47%，是海南省森林覆蓋率最高的市縣，林業資源種類繁多，綠色旅游資源豐富；白沙縣又是少數民族聚居的山區縣和革命老區縣，獨特的黎、苗族原生態文化和紅色旅游資源，為白沙發展全域旅游以及促進貧困山區生態環境建設提供了重要載體。針對經濟發展和精準扶貧中的突出短板和薄弱環節，白沙縣圍繞“綠水青山就是金山銀山”的發展理念，通過扶持旅游扶貧重點村（自然村）和旅游扶貧示范村（行政村），以百鎮千村建設為抓手，創新開展“林旅”扶貧。通過極具白沙特色的阿羅多甘、五里路茶園等產業示范基地建設和白沙生態茶園小鎮、七坊養生度假溫泉小鎮等旅游小鎮建設，擴大黎族苗族“三月三”“啦奧門”等本土文化節慶品牌知名度和影響力，推廣羅帥村鄉村旅游扶貧模式，盤活白沙旅游資源，形成切合白沙發展實際的持續性強、返貧率低的“林游”經濟，連續三年接待游客量、旅游總收入同比增長分別達到11.11%和19.09%，有效幫扶帶動當地貧困群眾脫貧增收。

（二）生態補償扶貧模式

1.生態扶貧移民搬遷項目。白沙縣率先在海南省實施生態扶貧移民搬遷項目。南開鄉原道銀村和坡告村共30戶142人，遷入全省首個生態移民搬遷村，通過異地置換、青苗補償、退耕還林、人工造林和撫育補貼、生態補償等方式對農戶原種植的橡膠等經濟作物重新配置或經濟補償，并成功實現“轉產”。

2.林業生態補償扶貧。白沙縣通過林業生態補償扶貧，提高貧困群眾基于林地公共生態屬性而獲得的再分配財產性收入。2015年林業生態補償扶貧覆蓋白沙縣7個鄉鎮55個村莊24852人，標準為30元/月、人；2019年進一步擴大森林生態效益直補范圍和標準，覆蓋白沙縣8個鄉鎮252個村莊5.5萬人共3200萬元，標準為50元/月、人，每人每年穩定獲益600元。

3.生態護林員扶貧。自2016年，白沙縣按照“就近招聘、屬地管理、優先錄用零外出務工或零就業的貧困戶”的原則，落實國家生態護林員政策，通過國家財政專項資金的投入，使有勞動能力的貧困群眾轉為生態護林員，包括白沙縣在內的4000名貧困戶通過生態護林員崗位，每人每年可獲得1萬元收入，直接帶動4000個家庭穩定增收。

三、林業生態扶貧實踐啟示

（一）生態產業扶貧和生態補償扶貧績效比較

1.林業生態扶貧需要兼顧經濟效益、社會效益和生態效益三者利益的平衡。從經濟效益來看，林業生態產業扶貧屬于產業扶貧范疇，其本質是生產要素投入的經營性收益。精準扶貧語境下，產業扶貧必須與貧困戶的土地、資本和勞動力等生產要素有機結合，才能形成緊密利益聯結機制，發揮貧困群眾的主體性作用，實現農民增收產業增效。白沙縣林業生態產業扶貧，無論是以生產帶動幫扶，還是以扶貧資金入股的資產收益幫扶以及通過產業鏈就業幫扶，更多政府主導，村集體和貧困戶參與度較低。調研發現在林權確認中保留的集體山林地等資源較少，村集體經濟“空殼”現象嚴重，有些貧困戶不知曉自己參與資產收益扶貧或不知曉帶動主體是發展何種產業，造成“一股了之”問題。

扶貧產業的競爭力和可持續性取決于能否將林業的生態優勢轉化為產業優勢，資源稟賦、經濟發展、產業結構等要素都影響這種優勢形成并決定優勢的大小。白沙縣林業資源豐富，但林業產業結構單一，林業收入和農民收入的主要來源為橡膠（2018年白沙縣林業收入為12.31億元，其中橡膠收入為5.2億元，占比達42.24%；農民家庭收入的70%來自橡膠）；地理區位上的劣勢，使白沙縣貧困地區“小生產、大市場、大流通”的矛盾更為突出，流通渠道不暢、市場信息閉塞、招商引資困難，林業產業供應鏈各節點受制于物流因素，既影響林業產業發展，也造成林產品巨大損失，是制約白沙縣經濟發展的重要瓶頸，成為林業扶貧產業發展的短板和弱項。

從社會效益來看，林業生態產業扶貧的優勢是具有強大的就業吸附效應，直接或間接帶動勞動力就業，增加農民的工資性收入。白沙縣林產品加工產業雖已成形但尚未成勢，產業鏈價值延伸不足；林下經濟沒有形成規模優勢，扶貧產業發展質量不高；林業產業發展的“弱質性”以及帶貧經營主體數量少、規模小，能夠吸納貧困戶就業的人口少，削弱了林業生態產業扶貧的就業吸附效應。根據調研情況，白沙縣“六個千畝”項目之一的咖啡，銷量供不應求，但僅停留在集體經營、小作坊生產，處于咖啡的初加工階段，附加值低，盈利能力不強，集體經濟在資金、人才、技術上都存在制約，帶貧能力有限。此外，在現行精準扶貧政策下，“脫貧不脫政策、脫貧不脫幫扶”在一定程度上造成“泛福利化”，貧困群眾易陷入“福利陷阱”，使貧困戶與邊緣貧困戶、貧困村與邊緣貧困村形成扶貧政策上的“懸崖效應”（懸崖效應是指因扶貧政策而形成福利在貧困臨界點的落差。），增加基層鄉村治理新矛盾和難度。

從生態效益看，產業扶貧是精準扶貧的有效路徑，但林業生態產業發展中，經濟利益、精準扶貧任務目標考核、林業產業傳統生產經營方式等因素，會造成林業建設中忽視生態價值問題，在林業產業扶貧與生態效益之間形成一定的矛盾。

林業生態補償扶貧本質是資產性收益，是國家基于生態建設與保護由公共財政轉移支付形成，具有保障國家生態安全戰略意義，其社會效益和生態效益明顯。從經濟效益來看，精準扶貧政策下，與林業生態產業扶貧比較，貧困戶參與度和精準幫扶度高，扶貧成效最顯著。但白沙縣經濟總量小，財政資金較為不足，貧困群眾自身條件差，資金匱乏，其可持續性取決于政策導向、財政投入以及各項“轉產”組合措施影響。

（二）政策建議

十八大以來，生態建設的重要性日益突顯，尤其是“4· 13”之后，海南把保護生態作為重大政治責任。白沙縣是海南建設國家生態文明試驗區的生態保護核心區，以林業生態扶貧促鄉村產業興旺，要從政策財政支持、優化產業結構、市場主體培育和發展林業科技構建白沙縣“綠色經濟發展體系”。

1.踐行綠色生態發展理念，加大林業財政投入和政策支持。要發揮林業資源優勢在生態文明建設中的作用，厚植生態基礎，踐行綠色生態發展理念，平衡經濟效益、生態效益和社會效益三者利益關系。穩健落實林業項目貸款貼息、林權抵押貸款、林業發展專項資金等財政金融扶持政策并加大扶持力度；通過扶貧專項、新一輪的退耕還林、森林植被恢復費專項等項目，擴大林業發展資金渠道；通過增加生態護林員、天保管護員等公益崗位，擴大就業規模，增加貧困群眾工資性收入，使貧困群眾共建共享“生態紅利”。

2.調優林業產業結構，增強全產業鏈持續帶貧能力。以林業“生態產業化”和“產業生態化”為導向，按照林下經濟生產功能區，[為推進現代農業發展，白沙縣對全縣農業產業按產業特點劃分為農產品生產保障功能區、林下經濟生產功能區、高效特色農業發展功能區以及熱帶水果生產交易區等四個區域，按照區位定位實施特色產業布局。]調優林業產業結構，構建全產業鏈發展模式：橡膠、茶葉、南藥等初級產品從適度控制規模擴張向不斷提升質量轉變，以特色產業示范點和庭院經濟發展，變個體優勢為群體優勢，引導產業規模化、區域化轉型升級；完善園區產業發展布局，培育林產品加工企業，將初級林產品精深加工為工藝品、旅游伴手禮等商品，提升產業附加值，延長產業鏈；因地制宜發展林下經濟，發展林藥、林菌、林茶等種植業，林蜂、林禽等養殖業，野生菌、野生中藥材等林下采集業以及林下經濟產品的加工業，構建標準化、集約化的林下立體經濟發展體系，引導貧困群眾參與產業生產，將“輸血式”扶貧轉為“造血式”扶貧，保障產業扶貧的可持續性；用好生態資源，挖掘黎、苗民族傳統風俗文化和瓊崖革命紅色文化，以熱帶雨林、森林康養、觀光旅游等全域旅游發展，實現一產接二連三，增加就業機會，解決農村剩余勞動力轉移。

3.積極培育市場經營主體，建立利益聯結共享機制。在新型市場經營主體培育方面，可以借鑒山西省“生態建設+精準扶貧”創新模式，即由林業部門主導，組織建設造林合作社，通過“造林綠化+森林管護”融合模式、“造林綠化+林權經營”收益共享模式、“造林綠化+旅游+管護”模式實現植樹造林、森林管護、產業發展和農民就業增收。此外，還可以建設林業專業合作社示范社為抓手，提升林業專業合作社經營發展水平以此增強帶貧能力；通過引進和培育龍頭企業，建設示范基地，以“龍頭企業+專業合作組織+基地+農戶”運作模式，促進林業特色產業發展和品牌化建設，提高農民組織化程度。同時，發揮電視夜校教育教學平臺的優勢，做好“扶志”，提升農民產業發展致富增收的內生動力，做好工匠培訓等項目，因地因村和產業優勢分門別類提供技能培訓，提升農民生產技能水平和就業創業競爭力，通過“志智雙扶”授之以漁，激發農民作為市場主體的能動性。

白沙縣在土地三權分置制度改革中取得成功經驗。進一步深化集體林地“三權分置”制度改革，建立由農民、村集體、市場經營主體及政府多元利益共建共享機制，促進村集體經濟發展，緊密利益聯結關系，讓空殼村脫“殼”，提高村民自治村水平，解決村集體與貧困群眾林業扶貧參與度低的問題。

4.大力發展林業科技，培育“互聯網+林業”模式。立足縣域林業資源，研發包括油茶等在內的名、優、新、特林產品，制定林產品質量標準，以試驗示范帶動技術推廣，以精細化管理和縣域生態品牌建設，促進林業科技成果應用，擴大林業科技新產品的消費市場。以“互聯網+”思維，深度挖掘消費潛在需求，培育傳統林業產業新動能，依托白沙縣“1310”電商扶貧平臺，拓展林貨進城和農民增收渠道。

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The practice and reflection of forestry ecological poverty alleviation in Baishali Autonomous County

Sun Tie Yu

Abstract： Cracking deep poverty is the primary problem of Hainans poverty alleviation and the bottom line goal of the construction of Hainan Free Trade Port. Based on the basic situation of the sequence of poverty-stricken counties in Baisha County， and guided by the new idea of "deep poverty" governance of General Secretary Xi Jinping， the "green economic development system" of Baisha County is constructed from the policy financial support， the optimization of industrial structure， the cultivation and development of forestry science and technology by the market subjects. The research shows that Baisha County， as a key poverty county in the country， hainan Provinces only deep poverty county， gives full play to the ecological advantages of forestry， takes the effective path of poverty alleviation in forestry ecological industry， and provides the first natural rubber "insurance and futures" and "price income insurance" in the country， and realizes the integration and development of ecological protection and forestry poverty alleviation， and balances economic， social and ecological benefits.

Key words：Baisha County；Deep poverty areas；forestry ecological poverty alleviation；policy recommendations

（作者單位：海南廣播電視大學農林科技學院）

責任編輯：凌玉