珠海市農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶持政策優(yōu)化研究

王二威

摘要：本文在對國家、廣東省農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶持政策體系深入研究基礎(chǔ)上，細致梳理珠海市現(xiàn)有農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶持政策，并對珠海市農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀、扶持政策等進行系統(tǒng)性實地調(diào)研，總結(jié)其特點和不足，對各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體進行了政策訴求的問卷調(diào)查，提出了優(yōu)化珠海農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶持政策的建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè) 扶持政策 對策建議

*基金項目：珠海市2019-2020年度哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃立項課題（2019YB030）；北京理工大學(xué)珠海學(xué)院科研創(chuàng)新團隊項目（XT-2019-01）

農(nóng)業(yè)作為弱勢產(chǎn)業(yè)，其他產(chǎn)業(yè)的“反哺”和政府的大力扶持對其發(fā)展至關(guān)重要，構(gòu)建并不斷完善、落實農(nóng)業(yè)發(fā)展扶持政策體系，是堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展、推動農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措。對于地處廣東省珠江口西岸的珠海市而言，在鄉(xiāng)村振興和粵港澳大灣區(qū)兩大規(guī)劃交匯背景下，珠海農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展肩負重大的使命和意義。雖然珠海農(nóng)業(yè)產(chǎn)值僅占全市GDP約2%，但其發(fā)展既擔(dān)負了全市近四分之一涉農(nóng)人口鄉(xiāng)村振興和奔向小康社會的任務(wù)，同時需支撐為灣區(qū)提供優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品和支持澳門多元化發(fā)展的灣區(qū)定位。

一、珠海市農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀與特點

（一）珠海市農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基本現(xiàn)狀與結(jié)構(gòu)

目前，珠海市農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值僅占全市地區(qū)生產(chǎn)總值的1.7%，但涉農(nóng)人口約占全市總?cè)丝诘乃姆种弧Ｈ蟹N植面積25.47萬畝，以蔬菜、糧食、水果種植為主（蔬菜50.1%、糧食25.2%、水果20.1%），水產(chǎn)養(yǎng)殖面積38.55萬畝；漁業(yè)是農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，其產(chǎn)值占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的66.4%。

從空間分布來看，珠海市農(nóng)業(yè)區(qū)域主要在西部斗門區(qū)、金灣區(qū)的紅旗鎮(zhèn)、平沙鎮(zhèn)，其中斗門區(qū)的耕地面積、蔬菜種植面積、水產(chǎn)養(yǎng)殖面積均占全市總面積的近一半，糧食產(chǎn)量、蔬菜產(chǎn)量、水產(chǎn)產(chǎn)量占全市的93.0%、60.1%、75.2%，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值、漁業(yè)產(chǎn)值占全市的近八成。

（二）珠海市農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)模式與特點

1.品牌強農(nóng)戰(zhàn)略剛起步，品牌價值有待提升。珠海市現(xiàn)有名牌、“三品一標(biāo)”農(nóng)產(chǎn)品119個，其中“白蕉海鱸”是全國地理標(biāo)志產(chǎn)品，但其品牌價值相對較低，產(chǎn)值規(guī)模不到100億元。相比江蘇省陽澄湖大閘蟹，其產(chǎn)量占全國市場的40%，產(chǎn)值規(guī)模高達300億元，兩者差距較大。

2.水產(chǎn)加工和物流業(yè)逐步興起，規(guī)模和技術(shù)水平有待增強。隨著強競、誠匯豐等一批企業(yè)的興起，珠海市水產(chǎn)加工業(yè)逐步壯大，冷鏈物流業(yè)逐漸起勢，但水產(chǎn)加工的規(guī)模和技術(shù)水平較低，冷鏈物流項目多數(shù)處于在建狀態(tài)。

3.農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體仍以傳統(tǒng)種養(yǎng)殖戶為主，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體隊伍持續(xù)壯大，但比例偏低。在全市289家農(nóng)民專業(yè)合作社中，僅有13家各級示范合作社，農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)僅有32家（其中6家為市屬國企子公司），僅在斗門區(qū)開展了家庭農(nóng)場的掛牌和認定工作，且規(guī)模很小。

二、珠海市農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶持政策及訴求分析

（一）珠海市農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶持政策特點

1.貫徹鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，及時“跟進”上級相關(guān)農(nóng)業(yè)扶持政策。2018年3月，全省召開現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園現(xiàn)場會，同年6月出臺了《珠海市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園創(chuàng)建工作方案》，重點建設(shè)四個現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園。

2.扶持政策既包含惠及全體農(nóng)民的普惠性扶持政策，又包含面向重點產(chǎn)業(yè)和主體的扶大扶強政策。現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)扶持政策中，種糧補貼、中央財政耕地地力保護補貼、休禁漁漁民生活補貼等屬于普惠性扶持政策，“菜籃子”工程、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園建設(shè)、農(nóng)業(yè)示范基地建設(shè)、農(nóng)產(chǎn)品加工項目、農(nóng)產(chǎn)品品牌獎勵以及面向新型經(jīng)營主體龍頭企業(yè)、示范合作社等貼息、獎補等屬于扶大扶強政策。

3.政策“碎片化”逐步向“體系性”過渡。2016年以來，珠海市積極貫徹落實國家農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展相關(guān)政策，逐步出臺“農(nóng)機購置補貼”“有機肥推廣補貼”“農(nóng)產(chǎn)品品牌建設(shè)”等等單項扶持政策；隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃出臺，一定程度上理順了農(nóng)業(yè)扶持的基本思路，統(tǒng)籌考慮各項扶持工具和財政資金，逐步整合形成了構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系的扶持政策體系，并于2019年出臺了“珠海市關(guān)于扶持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展十條措施”。

（二）珠海市農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶持政策存在的問題

1.珠海農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶持政策本地特色不足，導(dǎo)向性作用不明顯。珠海市從縱向貫徹上形成了農(nóng)業(yè)扶持政策體系，但進入到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略五年規(guī)劃的中局階段，則需要在橫向上進一步瞄準(zhǔn)粵港澳大灣區(qū)布局，結(jié)合珠海本地農(nóng)業(yè)資源稟賦，聚焦優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、特色產(chǎn)業(yè)，加強扶持政策的本地化與導(dǎo)向性，逐步推進農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈的形成和發(fā)展，進而改變當(dāng)前扶持政策效用的分散化。

2.培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的扶持政策存在過度、不足與不完善的情況。“過度”體現(xiàn)在：一些農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體利用政策漏洞，多次“包裝”申請不同類別的扶持資金，造成扶持政策“過度”。如一個主體申報龍頭企業(yè)獎補的同時，又“包裝”申報示范合作社獎補，出現(xiàn)掛牌社、空殼社等現(xiàn)象。“不足”體現(xiàn)在：扶持資金“總盤子”有限，造成扶持政策存在門檻高、惠及面小、力度弱的情況，對處于成長初期的脆弱的經(jīng)營主體尚沒有形成政策和支持體系。“不完善”體現(xiàn)在：扶持政策主要以財政資金扶持為主，需要進一步研議對人才的扶持、服務(wù)體系建設(shè)的扶持。

3.對土地、資金、人才等生產(chǎn)要素進入農(nóng)業(yè)農(nóng)村的扶持政策停留在“有”的層面，但力度相對較弱，部分扶持政策落地難，土地、人才、資本成為制約珠海市農(nóng)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵因素。目前，珠海市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)承包期過短，給企業(yè)和農(nóng)戶產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營帶來較大風(fēng)險，制約了土地發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)；由于農(nóng)業(yè)企業(yè)設(shè)施用地難以解決，珠海眾多特色農(nóng)業(yè)企業(yè)發(fā)展面臨高風(fēng)險；農(nóng)田、水塘不能作為抵押物，融資難成為農(nóng)業(yè)企業(yè)、合作社、養(yǎng)殖戶反映的最急需扶持解決的問題；集體經(jīng)濟發(fā)展帶頭人缺乏，新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)機會相對較少、且覆蓋面相對較小，農(nóng)業(yè)科技人才、青年人才成為珠海農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展的稀缺資源。

4.政策扶持效能有待提升。一是政策執(zhí)行程序設(shè)計造成扶持效能不高。如生產(chǎn)商品有機肥推廣補貼政策，其補貼方式是根據(jù)銷售情況補貼給獲得資質(zhì)的供肥企業(yè)，部分供肥企業(yè)坐地起價，變相使購置有機肥的生產(chǎn)主體利益受損；龍頭企業(yè)申報過程中，為了保證主體真實性，申報材料繁多且部分材料需要第三方機構(gòu)的鑒定，鑒定費用及其他投入成本較高，幾乎相當(dāng)于獎勵金的一半，一定程度上降低了扶持力度和效能。二是政策不能充分落地造成效能低。如由于抵押擔(dān)保問題，大部分農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體不能獲得銀行貸款，造成貼息扶持政策“有錢無處貼”。

（三）珠海市農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶持政策訴求

面向珠海市各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的問卷調(diào)查顯示，已獲得的扶持以政府項目資金扶持、農(nóng)業(yè)信息和技術(shù)服務(wù)、金融信貸扶持、農(nóng)產(chǎn)品銷售服務(wù)為主；所急需的扶持訴求包括：金融信貸扶持、解決設(shè)施用地扶持、農(nóng)業(yè)保險扶持、政府項目資金扶持、農(nóng)業(yè)信息和技術(shù)服務(wù)等。如圖1和圖2所示。從中可以看出，目前珠海市政府項目資金、金融信貸扶持、農(nóng)業(yè)信息和技術(shù)服務(wù)方面得到了扶持但還不夠，需求仍然比較旺盛，解決設(shè)施用地則是比較迫切的訴求，農(nóng)業(yè)保險扶持較少但訴求較為強烈。

三、優(yōu)化珠海市農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶持政策的對策建議

珠海市農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展急需扭轉(zhuǎn)“重工輕農(nóng)”理念，堅定農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的總方針，不斷優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的扶持政策體系，聚焦扶持強化珠海優(yōu)勢、特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，差別化扶持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展，持續(xù)促進土地、資金、人才要素向農(nóng)業(yè)農(nóng)村流動。

（一）聚焦珠海優(yōu)勢、特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，提高扶持政策的導(dǎo)向性

一是有針對性地扶持一批優(yōu)勢、特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項目，促進并打造特色產(chǎn)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈的形成，提升農(nóng)產(chǎn)品附加值。二是全產(chǎn)業(yè)鏈打造水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)，重點扶持海鱸產(chǎn)業(yè)發(fā)展。加大力度扶持培育龍頭企業(yè)和示范合作社，逐步引導(dǎo)改變小農(nóng)戶養(yǎng)殖格局，推進適度規(guī)模經(jīng)營，扶持探索“公司+合作社+農(nóng)戶”模式的升級版，使三者真正形成利益共同體；重點扶持海鱸、黃鰭鯛、羅氏蝦、羅非魚等水產(chǎn)加工和冷鏈物流項目，提高水產(chǎn)品深加工比例，延長產(chǎn)業(yè)鏈條；引導(dǎo)龍頭企業(yè)主導(dǎo)全產(chǎn)業(yè)鏈打造海鱸產(chǎn)業(yè)，形成集種苗繁育、養(yǎng)殖、生產(chǎn)、加工、倉儲、冷鏈運輸、貿(mào)易的全產(chǎn)業(yè)鏈格局，進一步提升“白蕉海鱸”品牌價值。三是扶持推動特色精品農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)發(fā)展，打造面向粵港澳大灣區(qū)的高端農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地和觀光農(nóng)業(yè)基地。根據(jù)珠海“點狀農(nóng)業(yè)”特點，瞄準(zhǔn)粵港澳大灣區(qū)都市高端農(nóng)產(chǎn)品需求，重點扶持珠海本土特色生態(tài)的果、蔬、花卉等品牌農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)項目，完善粵港澳大灣區(qū)“菜籃子”產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)體系，逐步形成港澳高端農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地；整合現(xiàn)有農(nóng)業(yè)資源，借鑒臺灣農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，重點扶持與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體驗深度結(jié)合的觀光農(nóng)業(yè)項目，打造特色農(nóng)產(chǎn)品的品牌，獲得最優(yōu)經(jīng)濟效益和社會效益。

（二）采取差別化扶持，繼續(xù)推進新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育與發(fā)展

一是對于農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，提升獲評各級龍頭企業(yè)的獎勵扶持額度，從一次性獎勵調(diào)整為連續(xù)性獎勵，支持其延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，發(fā)揮扶持獎勵金的最大效能，增強其競爭能力和輻射帶動能力。二是對于特色農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，根據(jù)其規(guī)模和發(fā)展階段進行梯次扶持，提升其存活能力，助力其做特做優(yōu)。三是對于傳統(tǒng)種養(yǎng)殖戶，開展政策宣貫、經(jīng)營管理培訓(xùn)和技術(shù)推廣，引導(dǎo)其加入合作社或開展適度規(guī)模經(jīng)營，促進小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接。

（三）建立解決農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)用地的長效機制

一是統(tǒng)籌考慮國家、省、市各級建設(shè)用地政策和本市農(nóng)業(yè)用地需求，在每年獲得新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)中，確保落實不低于10%的新增建設(shè)用地指標(biāo)用于農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)。二是采取“點狀”供地模式，經(jīng)認定的“點狀”用地用于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項目建設(shè)占用土地，可申請修改規(guī)劃。三是規(guī)范農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與村集體或承包權(quán)人的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同管理，約定合同期至少二十年以上，助力農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，推動珠海農(nóng)業(yè)生產(chǎn)從小農(nóng)經(jīng)濟向規(guī)模經(jīng)濟轉(zhuǎn)變。

（四）完善農(nóng)業(yè)融資扶持政策

一是設(shè)立財政專項扶持資金，促進貼息政策落地。逐步建立農(nóng)戶信用等級評估體系，探索非單一住宅作為抵押物、農(nóng)民合作社作為擔(dān)保主體等模式的靈活的抵質(zhì)押機制和融資擔(dān)保機制，以充分滿足不同農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的多層次的融資需求。二是鼓勵各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體申請使用銀行貸款。對從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項目的給予貼息，降低資金使用成本，推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展水平提升。

（五）引進、培育并舉，推動農(nóng)業(yè)人才隊伍建設(shè)

一是制定珠海英才計劃的農(nóng)業(yè)農(nóng)村版，制定引才標(biāo)準(zhǔn)和配套服務(wù)政策，解決其子女教育等后顧之憂，吸引高層次經(jīng)營管理人才和科技人才投身珠海農(nóng)業(yè)發(fā)展。二是扶持具有專業(yè)技能、愿扎根農(nóng)村的青年人才、大學(xué)生返鄉(xiāng)開展創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，開展綠色農(nóng)業(yè)、都市農(nóng)業(yè)、精品農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，提升珠海農(nóng)業(yè)發(fā)展質(zhì)量。三是加大新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)力度，充分利用珠海高校、職校資源豐富的優(yōu)勢，開展新型農(nóng)民職業(yè)教育，提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理、市場營銷能力培養(yǎng)，逐步形成能力提升的長效機制。

（六）建立扶持政策評估制度，提高扶持政策效能

一是將農(nóng)業(yè)扶持項目申報納入政務(wù)服務(wù)平臺，完善農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體數(shù)據(jù)庫，簡化申報流程，減少相關(guān)申報材料，降低扶持政策的運行成本。二是結(jié)合政策實施的階段性特點，定期開展農(nóng)業(yè)扶持政策評估，重點分析扶持政策實施過程中出現(xiàn)的問題，不斷優(yōu)化政策執(zhí)行程序設(shè)計，加強扶持政策實施過程的精準(zhǔn)性。

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Study on the Optimization of Agricultural Industry Supporting Policies in Zhuhai

WANG Er-wei

Abstract： Agriculture， as a vulnerable industry， needs the support of the government to undertake the mission of revitalizing the countryside and positioning the Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area. Based on the full investigation， the article summarizes the current status of Zhuhais agricultural industry development and the characteristics problems of agricultural industry support policies. It uses questionnaires to obtain the support policy requirements of agricultural business entities. Finally， the paper gives some countermeasures and suggestions from six aspects， such as focusing on Zhuhais characteristic dominant agricultural industry， supporting agricultural management main body， establishing long-term mechanism to solve agricultural industrial land， improving agricultural financing support policy， promotion of agricultural talent teams and establishing a support policy evaluation system， providing a decision-making reference for the optimization of support policies for the agricultural industry in Zhuhai.

Key words： agricultural industry development； support policies optimization； support policies appeal

（作者單位：北京理工大學(xué)珠海學(xué)院、珠海生態(tài)文明建設(shè)研究基地）

責(zé)任編輯：欣文