山東農村集體經濟組織發展現狀及突破路徑研究

王瀟

摘要：發展壯大農村集體經濟是破解基層經濟組織運轉困難、農村經濟發展滯后、基層組織辦事能力低下等問題的有效手段。本文在闡述山東農村集體經濟組織形式發展進程的前提下，對山東農村集體經濟發展現狀展開探析，并總結出山東農村集體經濟組織形式存在問題及影響因素，最后針對性的給出突破路徑。

關鍵詞：山東省;農村集體經濟;組織形式;發展路徑

*基金項目：2020年度山東省社會科學規劃研究項目（編號：20CPYJ25），2019年度山東省藝術科學重點課題“傳統文化與經濟社會發展”專項（編號：CT201911218）

農村集體經濟組織形式是農村集體經濟的實現方試和實施機制，囊括組織、經營、交換、支配四大模塊。2020年中央1號文件強調，將壯大農村集體經濟作為推動城鄉發展一體化的重要舉措。山東省出臺的《關于扶持發展村級集體經濟的意見》（2019年11月28日），強化“三農”尤其是農村經濟發展的財政扶持、發展路徑、產業發展、土地流轉、組織保障等。作為傳統農業大省的山東，發展現代化農村和集體經濟組織形式面臨諸多問題，影響社會主義新農村建設的進度。

一、山東農村集體經濟組織形式發展進程

自新中國成立伊始，還是山東農村集體經濟組織形式便歷經歷史洪流的洗禮，于不同時期呈現不同的實現形式，詳見表1。

隨著社會和經濟大環境的日新月異，政策支持力度不斷加大、財政支持不斷向農業傾斜，鼓勵了農民回流，從而為農民致力于農業生產、通過建立專業合作社等開展集體經營創造了條件。然而，市場化和城市化壓力逐漸增大，龍頭企業和政府支持的專業技術協會、專業合作社或農產品加工經營公司，成為村民新的依托。而在城市化浪潮和供給側改革的大背景影響下的市郊農村，社區股份合作社、土地股份合作社便被選擇為維護村民利益、保證村民經營轉型的主要手段。

二、山東農村集體經濟發展現狀

就山東農村集體經濟發展總體狀況而言，2019年山東省生產總產值約71067.5億元，同比增長5.5%，其中農林牧漁業增加值為5476.5億元。隨著鄉村振興戰略的持續推進和不斷深化，農民人均可支配收入增長至17775元，培育家庭農場7.3萬家，農民專業合作社21.0萬個。借助鄉村旅游、生態旅游和休閑農業旅游，認定山東最美休閑鄉村37個，齊魯最美田園35個，省級休閑農業精品園區（農莊）32個。

就集體經濟來源結構而言，在供給側改革和城鎮化發展的大背景下，山東農村集體產業結構和組織形式愈發多樣化，一產比重下降，二產比重波動下降，三產比重穩步提高，一、二、三產所占比重已變化為2019年的0.47∶0.19∶0.34，而這其中尤以農業生產結構變化最為明顯。

借由生產結構和經濟組織形式的變化，山東農村居民的就業結構也隨之產生明顯的改善，農村勞動力尤其是剩余勞動力逐步自農業轉向非農產業，譬如第一產業從業人員所占比重由2010年的35.9%降低至2014年的30.9%再降低至2018年的26.6%。

就農村集體經濟發展而言，按照傳統“靠山吃山、靠水吃水”的原則，增強集體經濟發展活力和實力，村集體收入不斷增加，截止2019年12月集體經濟收入10萬元以上的村莊已超30%，無收入村莊的數量大幅降低，到2019年更是減少為零個。

三、山東農村集體經濟組織形式存在問題及影響因素

（一）山東農村集體經濟組織形式存在問題

1.長遠規劃不足、產權制度建設滯后。山東省村莊村兩委領導班子普遍存在思想認識不足、專業技能匱乏、長遠規劃欠缺等問題，村集體所得收入大多僅能應付村級組織的日常開支，無法獲取資產保值和增值，單純利用各種社會關系地生財，缺乏“造血”功能。沿襲傳統集體經濟方式，對農業現代化、標準化、組織化、市場化的發展模式探求甚少。山東農村依舊處于雙層經營體制中，農村資產歸集體所有，產權主體缺位和產權邊界模糊的阻礙一如既往，集體經濟產權主體虛置，產權邊界不明晰，產權制度效率低下。

2.法人地位不明確，自我發展能力弱。山東乃至全國的農村集體經濟組織潛在以為是獨立法人，但究竟為經濟法人還是社團法人尚未有定論，以農村集體為甲方或乙方簽訂的經貿、投資、規劃等合同和文書，無法獲得強制性法律的支持與保護，一旦遇到糾紛，極易造成集體資產損失。山東農村在基礎設施、文教衛生、人均收入均收獲一定程度的提升，但農村集體經濟組織形式的自我發展能力、自主管理、自我服務能力依然較弱，缺少現代農業和市場經濟所需知識和技能，產業鏈式運作、規模開發等難以成型。

3.專業人才缺乏，政策支撐不到位。山東雖是高考大省，但鮮少有有才之士愿身先士卒深入基層，加之村一級領導班子原本受教育程度不高，導致村兩委干部素質不高、管理水平低、缺乏能人帶動，尤其是村干部和黨員隊伍老齡化，35歲以下的村干部占比僅約為1/5，而69歲以上的占比超過1/3，介于兩個年齡段之間的占比不分伯仲，這直接導致領導隊伍思維固化、執行力不足。除此之外，我國實行省級、地級、縣級、鄉（鎮）級和村級共五級行政區劃，推行城鄉分治的管理體制，在鄉村振興戰略實施之前并未真正意義上將農村集體企業列入金融、信貸、產業、技術等的扶持范圍，且支持手法單一、不顧實際效用。

（二）山東農村集體經濟組織形式影響因素

1.實行政策偏差。自建國以來山東農村集體經濟組織形式便受到農村政策和體制變遷的雙重影響，農村集體經濟組織的數量不斷減少。有效性、持續性的利好于農村集體經濟組織的政策姍姍來遲，且條件太嚴、材料過多、程序冗雜，打擊村民發展集體經濟的動力和信心。更有甚者幫扶政策僅是紙上談兵，忽視農村集體經濟發展的根本問題。“減人不減地，增人不增地”的土地政策、更為嚴苛的國土空間規劃，是農村集體經濟組織形式靈活多樣的又一掣肘。

2.制度建設不足。就經濟制度而言，現階段山東農村集體經濟制度建設落后，法規不健全、管理體制缺位、改革不配套。在管理關系和機構改革中，山東廣大農村始終未理順鎮政府、村政府、村集體企業間的關系，舊有模式換湯不換藥。就法律制度而言，山東及各地市并未出臺針對農村集體經濟組織的合法性、法人地位、產權制度、法律責任等方面出臺全面或是專項法律法規（條例法則），農村集體經濟組織難以為繼。就干部制度而言，山東廣大農村地區的村干部和村兩委面臨年齡結構老化、經營能力不足、思想觀念陳舊，整體素質偏低、缺乏長遠眼光、法律法規意識不強等阻礙，導致干群矛盾激化，于社會穩定和村集體經濟組織不利。

3.農產品競爭力不足。除壽光市外，其他地區的農業合作社基本處于起階段步，抗打擊風險能力弱，不具備價格競爭優勢。蔬菜瓜果類農產品品種低端、品種雜，質量上亦無法滿足高要求，外形、口感、農藥殘留也是不可忽視的問題。畜牧產品在疫病、飼養方式、屠宰設備、食品衛生安全等層級的隱憂，未能使得價格優勢完全轉化為現實優勢。

四、山東農村集體經濟組織形式突破路徑

（一）抓好人才隊伍建設，改善村級集體經濟形式

首先，多種途徑選拔人才，拓寬農村干部的來源途徑。充分利用內選、外調、下派、公開選聘等途徑選拔村干部和兩委班子成員。出臺利好或加分政策，吸引高校畢業生主動投身基層，增加就業渠道的同時增加基層儲備干部數量。其次，多措并舉解決村干部的后顧之憂，全面落實工資待遇問題、報酬標準、社會保障，主動樹立典型，搞好宣傳工作。再次，開展基層黨校培訓、遠程教育等有針對性的，貼近百姓和農村集體經濟組織形式的培訓，以提高村干部的素質，并完善培訓制度和成人教育制度，保證培訓時間、內容、經費等。最后，全方位科學管理村干部增強工作責任感，設定目標責任制、簽訂責任書，加強述職、評議、監督制度。

（二）優化集體經濟組織發展環境，加大政策扶持力度

首先，創建扶持機制，帶動村集體經濟組織增收。劃撥專項資金填充集體經濟合作社，尤其是農業龍頭企業;村集體經濟組織確定扶持項目及啟動資金額度，借由貸款貼息補助方式進行補貼，增進農村集體經濟組織“造血”功能。其次，適當減免村集體經濟組織相關項目收費。對符合小微型企業標準的村集體增收項目，減免企業登記費、著名商標評審費、發票工本費、證照費、證書費、登記費、審批費等一系列費用，落實相關扶持政策。再次，用足、用好、用活上級扶持政策。政策資金優先投入村級集體經濟組織項目，優先立項和扶持扶貧開發、農業產業化、現代化項目，優先建設農業農村基礎設施。組建涉農擔保公司，建立農村信用聯盟，創新金融服務農村集體經濟發展方式。再次，建立結對幫扶機制。推行“百村牽手”行動，從資金、技術、人才等方面建立經濟強村幫扶經濟弱村機制，探索建立村企合作機制，鼓勵企事業單位與農村集體經濟組織合作發展經營性項目。最后，完善村級集體經濟保護機制。禁止私自瓜分村集體的公共資產，充分考慮村級事權和財權的配比原則，公共服務項目由財政撥款，減少非生產性開支。

（三）多種渠道探索，拓寬集體經濟組織形式的途徑

首先，高效率經營村集體土地增值增收。在明確村莊土地和閑置地塊權屬、性質和等級的基礎上，借由止地整理、增減掛鉤、綜合開發，由村集體經濟組合牽頭通過租賃、發包和入股等范式獲取租金，承包費及股金收入，完善土地收益的自然增長體制。其次，利用集體資源吸引外商投資（合資）。深化林權制度的配套改革，整合村集體直營或參與經營的村辦企業，發展生態產業，增加集體資產投入和產出效益。關于村集體的辦公用房和舊廠房等固定空閑資產，可W根據國家相關的建設規劃方面的要求，用入股分紅等等的方式，從而實現村集體資產的增值和保值。再次，擴大物業增收的范圍。農村社區借鑒城市小區手法，成立村集體形式的物業公司，建立配套設施和配套服務。最后，鼓勵發展合作經巧，為農村集體經濟組織提質增量。依托村落特色產業，采用“村集體+公司+個人”或“合作社+個人”等發展模式，引領創辦合作社，并在鄉村旅游、休閑旅游、特色民宿等方面建立中介服務組織。

（四）科學規范管理，建立村級集體經濟組織發展新機制

首先，加強村級集體資產資源管理。明確村級集體經濟組織的市場主體地位，建立健全村級集體資產資源管理和積累制度，對農村集體經濟組織的資金、資產、資源合同明晰清產、核資、監管，成立登記臺帳和處置平臺，實行市場化運作。其次，規范村級集體經濟組織的賬務管理制度。依托“量入為出、留有余地、一事一議、收支明晰”原則，建立健全規范化、制度化的財務管理機構和管理制度，嚴禁公款私存，全面清理村級債權、債務和擔保狀況，興辦公益事業和公共服務設施遵從民愿，以未有不良村級債務為先，且年度重大財務支出預算，按流程審核通過后向村民公布實施。此外，定期對村級集體經濟組織的財務收支、債務債權展開專項審計。最后，加強村級集體經濟組織民主管理制度。建立健全村級集體經濟組織民主決策機制，規范民主決策的內容、形式、程序，維護農民群眾的知情權、參與權、表達權、監督權，并完善民主監督機制和上通下達機制。

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（作者單位：山東外事職業大學）

責任編輯：凌玉