我國個人破產立法之進路探究

陳堯 董娟

摘 ? 要：2006年《中華人民共和國企業破產法》施行至今已有14年，實現我國破產法律制度的初步建立。由于個人破產制度的缺席，使得我國市場主體的退出機制始終不健全，目前僅有的以參與分配制度為代表的個人破產替代性制度和措施也難以從根本上化解債務清理的困境。本文著重探討了個人破產立法的體系架構，建議我國宜采用包括商自然人、消費者自然人和農村居民在內的一般破產主義，建立統一的破產法典并采用由點及面的傳導型立法方式，并提出個人破產立法的相關制度設計。

關鍵詞：個人破產;一般破產主義;失權復權;許可免責

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2020.11.005

中圖分類號：DF411.92文獻標識碼：A ? ? ? ? ? 文章編號：1003-9031（2020）11-0043-07

一、我國破產立法的現狀

1986年《中華人民共和國企業破產法（試行）》的出臺標志著我國企業破產法律制度的初步建立，2006年《中華人民共和國企業破產法》初步實現了我國破產法律制度的現代化。從破產法的發展歷史來看，個人破產既為破產制度之源頭，也為現代破產制度之主體，同時還是市場經濟國家的重要標志。我國最初在制定破產法時，是從企業破產開始的，而學界對個人破產的探索與求證從未停歇，為個人破產提供立法保障的呼聲始終存在。自2019年起，最高人民法院、國家發改委出臺的改革方案均提到了個人破產立法相關內容。與此同時，在司法實踐上，浙江省臺州市中級人民法院出臺首個個人債務清理工作規程并審結個人債務清理案件。2020年6月，深圳市對個人破產立法進行了大膽探索和實踐，對我國個人破產立法產生了重要意義。

二、現行個人破產替代性制度的不足

由于我國尚未進行個人破產立法，目前僅有的以參與分配制度為代表的個人破產替代性制度和措施難以從根本上化解債務清理的困境。

參與分配制度設計的最初目的是為保障債權公平受償，即便執行程序已經開始，申請執行人以外的其他債權人也可憑借有效依據加入執行過程從而獲得債權受償。與個人破產制度相比，參與分配制度存在以下不足：一是申請參與分配的主體范圍過窄。參與分配制度僅限于已經取得執行依據或已經起訴的債權人，而個人破產制度則可充分保障所有債權人參與破產分配的機會。二是參與分配的客體范圍過窄。參與分配的客體只能是在申請執行人債權額度內已查封、扣押、凍結的財產，而個人破產制度中除了為保障破產者本人及其家屬在一定時期內基本生活需要和破產者繼續生活經營需要而保留的部分財產外，可以對其全部財產進行分配。三是參與分配制度的執行效率低、成本高。在參與分配制度中，在民事強制程序結束之前，債權人可以隨時參與分配，法院需根據新債權人的加入重新制作分配表，調整分配額度，導致執行效率降低、成本增加。而個人破產制度規定了申報債權的期限，體現效率原則。四是損害債權的公平性。參與分配制度對于普通債權的清償適用優先主義原則，即按照財產保全和執行中查封、扣押、凍結財產的先后順序清償，這種“先到先得”的規則將會損害后位債權人的權益，有違公平原則及債權的平等性。而個人破產制度可以公平對待債權人，以一次性、終局性的財務安排對債權進行概括清償。五是參與分配制度以保護債權人利益為本而缺乏對債務人的法律關懷。參與分配制度不管何種情況，債務人均須繼續清償剩余債務，而在個人破產制度中，如若誠實的債務人符合法定免責條件，則不必繼續清償剩余債務，從而有機會獲得重生。

除參與分配制度外，我國民事執行程序中也存在與個人破產制度中失權制度類似的懲戒制度，如對于納入失信被執行人名單的被執行人，限制其高消費等。但由于缺乏對被執行人消費行為的有效監督，法院簽發的“限制高消費令”在實踐中的效果不盡人意。而且這種“標簽化”的制度制裁，使得“誠實而不幸”的債務人與“老賴”混為一談，不利于維護債務人尊嚴，打消了其努力工作的積極性。

此外，對于突發事件導致的群體性債務危機，我國往往采用臨時性政策。如在四川汶川地震發生之后，中國人民銀行、原銀監會曾采取一系列措施對個人貸款進行特殊處理，當時即有學者提出如若有個人破產制度，便會為群體性債務危機的妥善解決提供有力的法律依據。2020年，全球性的新冠肺炎疫情使得許多企業陷入持續經營與能否生存下去的困境，眾多消費者因收入驟減無法按時清償信用卡，一些抗風險能力較低的經營者因停工停產失去收入來源，個人和家庭過度負債無可避免。債務核銷或延期雖然可以在一定程度上救濟遭受不可抗力自然災害的債務人，但政策位階較低、受眾范圍較窄，難以取代規范穩定的法律制度，難以從根本上為這些市場主體舒難解困，因此，個人破產問題還需早日納入法治化的解決模式。

三、我國個人破產立法的體系架構

（一）采用包括商自然人、消費者自然人和農村居民在內的一般破產主義

目前我國學界對個人破產法的主體適用范圍存在多層次的差異觀點，以下述四種觀點為代表：一是我國物權法律體系不夠完善，個人財產權屬和界定不夠清晰，社會保障法制不健全，在現有條件下適宜選擇商人破產主義。二是消費信用的發展客觀上引發了信用風險，信用經濟的發展需要消費者破產制度。三是“個人”范圍應采用“有限的一般主義”，由于農村居民收入難以準確計算、農民個人在傳統的以家庭作業方式中獲得的財產難以被清晰區分、土地財產利益變現復雜等原因，個人破產的主體至少在現有情況下不應包括農村居民。四是個人破產立法應采用一般破產主義，這樣更為契合個人破產制度的立法目標、發展歷程以及我國市場經濟的實踐。

本文認為，我國宜采用所有個人均有破產能力的一般破產主義，在統一立法基礎上，對不同類型的主體分階段實施，理由如下：

一是與個人破產相關的基礎法治建設不能成為阻止非商人進行破產的原因。我國《物權法》自2007年實施以來已有13年，司法實踐證明該法基本能滿足我國社會現實需求，個人財產權的權屬與權限已較為明確。《民法典》的頒布和即將實施，為個人資產進一步廓清了法律邊界，也使得民商事行為有了最基本的依據與遵循。除物權編外，其合同編、婚姻家庭編中也對個人財產界定與分配問題予以明確。改革開放四十余年來，以社會保險為代表的一系列專項社會保障法律得以制定并實施，社會保障體系建設的法制框架初步形成。況且，從我國市場經濟的實踐來看，商主體、消費主體都應納入個人破產制度解決的范疇，這也是市場經濟主體平等原則的必然要求。由此可見，商人破產主義已不再是較好的選擇。

二是我國民商合一的立法體例并未對民事主體和商事主體做出明確區分。作為民事主體的自然人，在很多情況下不僅是消費者，還是經營者、商人。如我國《電子商務法》中規定，自然人、法人和非法人組織均可成為電子商務經營者，并列舉出不需要辦理市場主體登記的特殊情況。經營與辦公模式的創新發展使得經營性活動與生活消費活動存在著一定程度的交叉重疊，商自然人和消費者自然人界限日益模糊，在立法上已難以嚴格區分。因此，將個人破產主體限定為消費者顯然是不恰當的。此外，消費信用風險僅是市場經濟風險的一部分，破產制度的完善不應只關注消費者破產，更應從市場經濟長期穩定發展的角度出發，為市場經濟活動的各種主體提供退出機制。

三是城鄉二元體制下的差異不應成為阻礙農村居民納入個人破產主體范圍的壁壘。收入來源的復雜性不僅存在于農村居民中，也存在于工資收入作為主要收入來源的城鎮職工中。因此，農村居民收入復雜并不能成為阻礙其適用個人破產的理由。依據《中華人民共和國農村土地承包法》，承包方享有土地承包經營權，或流轉其承包地的土地經營權，這使得土地承包經營權同時具備了財產屬性和保障屬性，其作為個人破產財產的構成不具有任何制度上的障礙。由于自然人破產并不會造成自然人人格的消亡，所以可以參照《德國破產法》第314條，通過支付對價的方式解決農村土地財產利益變現的復雜問題。

（二）制定統一的破產法典并采用由點及面的傳導型立法方式

目前域外關于個人破產制度的立法形式主要分為混合式和單列式兩種。混合式以英國、美國、德國為代表，個人破產與其他主體的破產規定在一部統一的破產法中。單列式以澳大利亞為代表，個人破產立法與企業破產立法實行雙軌制。目前學界對于是在《企業破產法》基礎上擴展成破產法典，還是個人破產單獨立新法，仍存在較大爭議。雖然個人破產制度單獨立法更便于從個人債務人的特殊需求出發，但結合我國慣用的立法模式、立法成本以及案件處理實務，本文認為，我國宜建立統一的破產法典，構筑全面、完善的破產法律制度體系。同時以企業破產法修訂為契機，擴大破產法主體適用范圍，將個人破產制度納入修訂，理由如下：

首先，我國現行《企業破產法》中有大量實體法規則可應用于個人破產法，統一立法有助于合理、簡潔地設置破產法的章節和條款，確立共同原則，提高立法質量。個人破產制度如若單獨立法，會使得程序交叉和實體內容重合，出現制度銜接不順和法律適用沖突等問題。其次，通過將個人破產制度納入企業破產法的修改程序中，可以進行統一協調的立法工作，如組建統一的立法起草組，減少對企業破產和個人破產分別立法時的重復性工作，大幅簡化全國人大常委會對立法草案的會議審議程序，無需重復地向社會征求對立法草案的意見，可以節省大量人力、物力、時間、費用等各方面資源，提高立法效率，降低立法成本，符合經濟立法的原則。最后，合伙破產、獨資企業破產、遺產破產、家庭或夫妻共同財產破產等特殊形式的破產案件，需要在個人破產和企業破產的規則下進行具體設計，統一立法會更有利于適用主體對各種可用程序的優點和特點加以了解，并根據自身情況做出有效的選擇，幫助適用者降低選擇困難、及時申請破產，更好地發揮破產法及時止損、及時修復的作用。

由于我國各地經濟發展水平和文化習慣依然存在較大差異，所以在構建個人破產制度的過程中要統籌考慮。近兩年，浙江臺州市中級人民法院、溫州市中級人民法院等多個地方法院相繼開展試點工作，制定個人債務清理的實施意見，并審理了多起個人債務清理案件，為陷入財務困境的個人提供債務豁免的救濟，其試點的目的在于獲得與實施個人破產制度類似的社會效果。在地方立法上，《深圳經濟特區個人破產條例》的出臺也是個人破產法理論價值的體現。深圳對個人破產制度的探索既可以進一步激發深圳經濟發展的動力，也能完成深圳作為中國特色社會主義先行示范區的示范作用，深圳在個人破產制度方面取得的良好經驗，將為個人破產制度在全國推廣提供樣板。因此，筆者建議個人破產制度立法可分階段進行，采取由點及面的傳導型立法方式，可以在經濟較為發達、社會觀念相對開放的北京、上海、廣東及其他省（市、區）先行先試，打造個人破產立法實踐的樣板，再推廣至全國范圍。

四、我國個人破產立法的制度設計

從域外立法經驗看，個人破產立法內容龐雜，規則體系較多。自由財產制度、破產免責制度、失權復權制度構成了個人破產制度的重要支點;庭外和解程序和簡易程序的設立可以在一定程度上減輕司法壓力。本文主要從這幾個方面重點探討。

（一）建立保障破產者的自由財產制度

自由財產設定的初衷是為了保障破產者本人及其家屬的基本生活，其所體現的是一種人性關懷。顧名思義，自由財產是在法律規定或法院酌定后，不能被查封、扣押和分配清償的可由破產者自由管理、使用和處分的財產。雖然我國目前尚未建立個人破產制度，但我國在民事執行程序中關于保留被執行人及其所扶養家屬生活必需費用的規定與自由財產制度的理念不謀而合。由于個人破產制度建立的目的并非在于懲戒債務人，而是在保護債權人利益的前提下給予誠實而不幸的債務人以重新開始的機會，故而既要保障破產者的基本生活又要兼顧其將來的重新起步。另外對破產者保護的具體程度既要依據各地經濟水平具體分析，又要依據個案及債權人的受償情況和意愿進行衡量，還需適當兼顧破產者特有的精神利益。我國在設計自由財產制度時，本文建議：一是采用列舉為主、概括為輔的方式;二是對自由財產的范圍予以細化，主要包括保障破產者本人及其家屬在一定時期內基本生活的必需品，保障破產者將來重新起步的基本財產，對破產者有特定精神價值或使用價值的財產，專屬于破產者自身的權利如身體權、名譽權、損害賠償請求權等;三是確立有彈性的自由財產界定規則，考慮到地區發展差異，在全國范圍內確立統一自由財產種類的基礎上，授權省級人大及其常委會通過地方立法確定具體的財產價值上限。

（二）授予破產者許可免責權

破產免責制度的設計，最主要的是如何運用合理的制約方式防止債務人利用免責制度逃廢債，目前域外關于免責制度的設計分為當然免責和許可免責兩類。在當然免責的制度背景下，只要申請破產的是誠實不幸的個人，就可得到債務豁免。雖然當然免責便捷高效，但卻容易產生一些漏洞。許可免責需要經過申請、審查、裁定等一系列繁瑣的程序，雖會給管理人和法院帶來較大的工作量，卻是現實狀況下不得已的選擇。由于現有條件下債權人在破產程序終結后難以對破產者進行有效監督，因此需要由破產者本人申請，提供債務清償計劃，交給法院后由法院通知債權人進行審查并提出異議，以此作為破產者是否可以得到許可免責的必要條件。通過這種方式，既可以讓債務人不因得到債務豁免而放棄償債，又在遵循公平原則的基礎上給了債務人重生的機會。

在破產免責制度中，法律在賦予破產者免責權利的同時，還需從以下幾方面加以限制。一是免責制度僅適用于“誠實”的債務人。如《美國聯邦破產法》第707條（b）規定，如果債務人有欺詐債權人或其他濫用破產程序的行為，則其破產申請不會被批準。《德國破產法》中對此也有相關規定，具體包括6種因債務人不誠實而不能申請免除剩余債務的情形。二是根據債務人已經履行的數額和比例確定免責的范圍，數額和比例越高，免責范圍越大。在債務人收入水平較高時，也不能直接獲得個人破產免責，而是將破產程序結束后一定時間內的收入用于償還債務。三是對不得申請破產免責的債務的范圍予以明確。本文認為應包括但不限于以下幾方面：稅款，罰款、罰金或罰沒，訴訟費用，教育貸款，因盜竊、詐騙、侵權等刑事犯罪而產生的賠償責任，損害他人人身權或財產權而產生的損害賠償費用，受雇人的報酬，撫養費和贍養費。

（三）建立失權復權制度

失權制度本質上是一種懲戒制度，是一種權利與資格的約束與限制。目前，大部分國家立法例對于破產者資格或權利的限制主要在破產法以外的其他公、私法律中加以規定。如德國、日本以及我國臺灣地區都在其他法律中對復權前的破產者進行了限制從事特定職業的規定，從而對破產者起到了較好的警示作用。我國可以通過在《國家公務員法》《法官法》《檢察官法》《仲裁法》等法律中對復權前的破產者的資格或權利加以限制。除資格和權利限制外，還需在進入破產程序至免責裁定生效前，對含有失權性質的行為予以限制，如限制高消費、保持聯絡暢通、履行報告義務等。關于失權的形成方式，分為“當然形成主義”和“裁判形成主義”。本文建議，我國個人破產制度宜采用當然形成主義。失權制度本身具有懲罰性質，目的在于加重債務人的責任和義務，以此回應債權人和社會大眾的一般期待。

復權制度應失權制度產生，是指在法院裁定或滿足一定條件后，對破產者公、私權利或資格予以恢復。對于誠實卻又無清償能力的破產債務人，對其剝奪與限制不能是永久的，否則便背離了制度設計的初衷，復權制度由此而生。從各國破產立法有關復權制度的規定來看，主要包括當然復權主義和申請復權主義。英國和日本作為采用當然復權主義的典型國家，規定復權須在一定條件下方被允許，可以劃分為兩種：一是外在條件變化，如因債務完成清償、破產廢止等造成的破產異常終止，對破產者再進行限制已無實際意義;二是失權年限達到一定要求，如英國規定5年，日本規定10年。采用申請復權主義的國家或地區中，中國臺灣地區的破產者申請復權必須具備一些條件，諸如已清償全部債務、未因破產欺詐被宣告刑事處罰等。以上兩種立法制度各有所長，根據我國現有國情和經濟發展情況，筆者認為，我國立法時對個人破產的復權宜采用許可復權制度，即在一定年限后，該年限可以視償債情況設定3-6年，由破產者向法院提出解除破產限制的申請，法院做出是否許可復權的裁定。此外，復權制度還需對破產者復權的條件加以明確：破產者已能夠清償全部剩余債務，或通過其他方法解免全部債務;破產者在破產程序終結后規定時間內未有犯罪行為。

（四）設立庭外和解程序和簡易程序

由于司法資源有限，如若個人破產訴訟過多會加劇司法壓力，可通過庭外和解程序過濾來緩解這種壓力;同時，和解程序還可以通過制定債務清償計劃，避免債務人破產。目前來看，世界各國個人破產法都普遍確立了和解制度。和解制度的確立可以為債權人和債務人協商提供一個平臺，雙方可以直接協商清償數額和清償時間，更為便利、靈活和有效解決雙方債務糾紛。借鑒國外經驗，我國可以通過設立庭外和解程序作為個人破產申請的前置程序，庭外和解宣告失敗后，再向法院申請破產。同時，庭外和解雖然原則上應該是債務人與全體債權人的和解，但實際中如若出現債權人數量較多的情況，則可以通過組建債權人委員會的方式，由債權人委員會代表全體債權人與債務人進行和解;如若債權人與債務人由于種種原因難以達成和解，也可以由債務人申請啟動破產程序，最大可能保護債務人和債權人的雙重利益。另外，建議由法院認可或指定的律師、會計師、仲裁員等個人或社會中介機構提供債務咨詢服務，嚴格準入與管理，同時與企業破產管理人制度相銜接，培育專業破產職業群體。如果債權債務雙方未達成和解而進入破產程序，這些中介人員可以被指定為破產管理人，債務咨詢中形成的一些資料可以為后續的破產庭審工作做準備。

為提高訴訟效率、節約訴訟成本，世界各國對小標的額破產案件均在一定程度上運用了簡易程序。簡易破產程序不僅能節省司法資源、時間和相關費用，還可以進一步完善破產程序體系。我國可以通過對破產財產的財產價值設定一個最低值，低于此值即可根據破產法規定進入簡易破產程序，同時明確適用簡易破產程序應具備的條件，并對符合條件的案件適用簡單的審案機構，簡化程序，一次分配、簡化公告等。

（特約編輯：蔣琳）

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收稿日期：2020-09-28

作者簡介：陳 ? ?堯（1992-），女，河北雄縣人，天津大學法學院碩士研究生;

董 ? ?娟（1964-），女，天津人，天津大學法學院教授。