基于博弈視域下的農村低保對象識別研究

曾靜

摘 ? 要：我國農村最低生活保障制度（以下簡稱農村低保）全面實施已十多年，該制度較好地保障了困難群眾的基本生活，為農村脫貧攻堅起到了很好的兜底保障作用。但由于各種原因，其在實施過程中存在諸多問題，影響了制度的實施效率和結果公平。文章運用經濟學領域中的博弈理論，分析了農村低保對象識別過程中的博弈機理，并結合基層實際情況，提出包括建立道德和社會信用體系、建立收入量化指標、加強多方監督及構建信息化管理機制等措施，以期真正實現農村低保“應保盡保，應退盡退”的目標。

關鍵詞：農村低保;家庭收入識別;博弈

中圖分類號：F323.89 文獻標志碼：A 文章編號：1008-2697（2020）05-0037-06

一、前言

中共十九大報告提出，要統籌城鄉社會救助體系，完善最低生活保障制度，堅決打贏脫貧攻堅戰。農村社會事業發展以及脫貧攻堅一直是各級政府工作的重中之重，也是學術界關注的焦點。發展和完善農村低保制度，是我國市場經濟發展的客觀要求，是健全農村社會保障體系的關鍵所在。作為農村社會保障體系的“最后一道安全網”[1]，農村低保不僅有助于改善農村困難群眾的基本生活，緩和社會矛盾，為構建和諧社會創造良好的社會環境，而且能充分發揮其在脫貧攻堅中的兜底保障作用，為我國打贏脫貧攻堅戰以及全面建成小康社會奠定堅實的基礎。

自2007年7月國務院印發《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》（以下簡稱《通知》）以來，農村低保制度已經全面推行。在這十多年里，農村低保取得了很大的成效，但在制度實施過程中不可避免地出現了一些問題，比較突出的是制度實施的公平性不夠，集中反映在低保對象識別環節。本文①基于博弈視角，深入探討低保對象識別環節所面臨的問題和困境，提出一系列針對性的措施建議，試圖從根本上遏制騙保、漏保、錯保、關系保、人情保等不良現象的發生，使農村低保制度更加公平、更加高效地發揮其兜底救助功能。

二、農村低保對象識別過程中的博弈現象

《通知》規定：申請農村最低生活保障，一般由戶主本人向戶籍所在地的鄉（鎮）人民政府提出申請;村民委員會對申請人開展家庭經濟狀況調查、組織村民會議或村民代表會議民主評議后提出初步意見，報鄉（鎮）人民政府;鄉（鎮）人民政府審核后，報縣級人民政府民政部門審批。鄉（鎮）人民政府和縣級人民政府民政部門要核查申請人的家庭收入，了解其家庭財產、勞動力狀況和實際生活水平，并結合村民民主評議，提出審核、審批意見。在實際的家庭收入核查環節中，基層干部的工作程序一般為“一看二問三核四評五公示”。這五個環節看似科學合理，一環接一環，但卻存在較多的問題，使得農村低保制度既不夠公平，也缺乏效率。在低保對象識別過程中，申請者、核查人員、政策規劃者及政策執行者之間的博弈構成了收入核查困難的主要因素，其中主要有以下三種博弈關系：

（一）申請者與核查人員之間的博弈

低保申請者與核查人員之間的博弈指在收入核算時，低保申請者為了獲得低保資格或者更多的低保補助金會在隱瞞收入與不隱瞞收入之間進行選擇。與此同時，低保核查人員為了權衡成本與效益也會在認真核查與敷衍了事之間進行選擇，這就構成了雙方之間的博弈。由于缺乏針對申請者不道德行為的約束機制，申請者往往為了獲得自身利益會隱瞞收入，收入核查人員則傾向于降低成本。具體博弈情況如表1所示。

從博弈矩陣中可以看出當申請者選擇隱瞞而核查人員選擇認真核查時，低保申請者的隱瞞行為被辨別，這使得申請者不能獲得低保資格或多獲得低保補助金，其收益為h，而核查人員在核查時花費了成本C但是也獲得了追回的收益a，最后收益為-C+a;當申請者選擇不隱瞞收入而核查人員選擇認真核查時，申請者的收益為h，核查人員收益為-C;當申請者選擇隱瞞收入而核查人員選擇敷衍了事的時候，由于核查人員的失職，申請者成功隱瞞收入而獲得收益H，核查人員沒有付出成本同時也沒有追回本不該分配的資金，最后收益為-a;當申請者選擇不隱瞞收入而核查人員選擇敷衍了事時，申請者的收益為其本該獲得的收益h，核查人員的收益為0。從雙方的博弈中可看出，對于低保申請者來說，其占有策略是隱瞞自身收入，因為缺乏有效的懲罰機制，其隱瞞行為不會損失其利益。對于核查人員來說其選擇則具有不確定性，當申請者選擇隱瞞時，核查人員的選擇由C與a的大小決定;當申請者選擇不隱瞞時，核查人員會更傾向于敷衍了事。申請者與核查人員之間不存在純納什均衡，在這樣的情況下就要考慮混合策略下的納什均衡。

這樣的概率意味著只有當核查人員認真核查的概率大于1的時候，申請者的不隱瞞收入的期望值才會大于隱瞞收入時的期望值，而這種情況是不存在的，所以在實際選擇中申請人員總會選擇隱瞞收入，這也就是其占優策略。

因核查人員與申請者之間博弈的存在，這導致了大量低保申請者極力掩飾家庭收入，加之農村收入的動態變化信息難以收集，這給收入核查造成了主觀和客觀障礙并存的局面。根據調研結果可以看出，693位被訪者認為低保申請者存在裝窮（隱瞞收入）現象，占58.9%，在各種不正當行為中比例最高，說明申請者隱瞞收入現象十分普遍。其他依次為找關系現象占54.4%，裝病占47.9%，好吃懶做靠低保占42.6%（如圖1所示）。

同時，調研結果也表明，基層干部入戶調查不力，也給雙方博弈提供條件。當被問到“基層干部是否對低保申請者進行過入戶調查”，38.4%的被訪者回答“否”，回答“是”的占38%，回答“不清楚”的占23.6%。否定回答高于肯定回答，入戶調查比例過低，表明入戶調查的實施狀況較差。這說明低保核查人員存在敷衍了事現象，或者存在失職，這在客觀上也給低保申請者隱瞞收入提供了機會。

（二）政策規劃者與政策執行者之間的博弈

政策規劃者與政策執行者之間的博弈體現在低保管理的規劃者希望以最有效的方式增加社會效益，并且同時能以最小的成本來達到目的;而低保執行者往往期望以最小的成本來工作，實現自身利益最大化。作為理性經濟人，在缺乏獎懲機制的情況下，執行者往往會失去激勵，在能減少成本的情況下會以最少的工作量來應付檢查。假設有政策規劃與政策執行兩個部門，規劃者的選擇有監督和不監督兩種情況，執行者有盡責工作和敷衍工作兩種選擇。兩者之間的博弈矩陣如表2所示。

從矩陣中可以看出，當政策規劃部門選擇監督而執行部門選擇敷衍工作時，監督能獲得收益P-C;而對于執行者來講，由于其敷衍工作被發現，其收益也會因被批評而降為0 。當政策規劃部門選擇監督而執行者選擇盡責工作時，監督的收益為P-C;執行部門盡責工作付出成本為H，所以最終其收益為-H。當政策規劃部門選擇不監督，執行部門選擇敷衍工作時，其收益分別為P和H，規劃部門不監督不需要花費成本，得到收益P;執行部門敷衍工作沒被發現，獲得了其收益H。最后一種情況就是當規劃部門選擇不監督而執行部門選擇盡責工作的時候，這種情況下規劃部門獲得P收益;由于執行部門盡責工作也沒有受到表揚而只花費了成本，最終得到-H。通過四種情況的對比，由于缺乏有效的獎懲機制，規劃部門與執行部門最終也會選擇自己的最佳策略，即規劃者選擇不監督，執行者選擇敷衍工作，在這種情況下兩者的利益得到了實現。顯然這種選擇不利于我國低保制度的健康發展，尤其是在低保申請者收入核查環節，既缺乏效率，更有損公平。在政策規劃者與政策執行者的博弈中出現的問題如下：

1. 收入核查的客觀難題加劇雙方博弈

我國農村低保收入核查過程中存在比較突出的實際問題，農民的收入難以量化，導致難以使用統一的標準來界定農村居民家庭的收入狀況[3]。由于規劃部門與執行部門的任務分配不明確，這使得具體可行的收入核算方法很難出臺。目前，家庭收入是確定低保對象的重要標準，合理的收入核算制度有利于實現低保的公平，提高社會救助資源的利用效率。但是，農村家庭收入具有多樣化、不確定性、季節性和不穩定性等特征，為家庭收入的準確核算增加了困難，不利于農村低保對象的確定。目前雖然一些地方民政部門采取簡化的收入估算方法，但是具體到測算農民的純收入應包括哪些項目、如何估算單位生產和勞務純收入，都缺乏可行的辦法，而且各項收入估算標準確定和選擇的隨意性很大。通過對基層干部的問卷調查發現，在所有被訪者中，選擇務工收入難以出具收入證明的占52.9%，選擇農副產品成本難以估算的占38.8%，其他依次為實物難以貨幣化、收入具有多元性，金融資產難以核實等（如圖2所示）。這些實際困難加劇了政策規劃者與執行者之間的博弈，從而導致規范的核算方法難以出臺，這也使得收入核查缺乏真實與公平性。

2. 民主評議和低保公示的不規范體現政策執行者的博弈行為

在缺乏上級監督的情況下，基層部門往往會敷衍了事，這在民主評議和低保公示環節中體現得比較明顯。一方面，民主評議要應當遵循以下程序：宣講政策、介紹情況、現場評議、形成結論、簽字確認。而在實際的訪談過程中卻顯現出不少問題：村民進行民主評議的過程和程序問題，即常常走過場，這是因為在農村，地域的限制使得村民與村干部十分熟悉，甚至一些村民代表往往同村干部有著某種利益關系，他們通常不會持反對意見。此外，隨著農村外出務工人員的增加，常年留在村里的大多數是老人、婦女、兒童，這就使民主評議陷入參與性和代表性不足的困境。另一方面，將低保對象確定后，基層民政部門會將保障對象的姓名、家庭收入、保障金額等內容進行張榜公示。進行這種公示有利于村民對那些隱瞞家庭收入以騙取低?；颉瓣P系?！薄ⅰ叭饲楸！钡娜诉M行舉報，保障低保制度的公平性。

從問卷調查結果分析來看，基層民政部門的民主評議和公示是不到位的。在問卷調查中，在問到“當地是否進行過民主評議和是否公示了低保名單”，村民的肯定回答大大低于否定回答，表明村民對基層執行者的工作是不滿意的。而基層干部的回答則相反，肯定回答高于否定回答（如圖3所示）。然而，評價政策執行效果的優劣應該是政策的受眾，而不是政策執行者本身。村民與基層干部兩者數據之間存在的強烈反差，正說明公示環節的薄弱，體現了政策執行者敷衍工作的博弈行為。

（三）民政部門與其他部門之間的博弈

民政部門與其他部門之間的博弈，是指在低保申請者收入核算的時候，由于沒有統一明確的規定來規范部門合作，導致作為理性經濟人的各部門為了實現自身利益最大化，往往在選擇合作與不合作之間進行博弈。在低保制度實施過程中，各級政府先后出臺多項政策確保政策公平有效運行，同時也建議各部門加強合作，構建聯動機制。然而由于缺乏強制性的規定，政策建議往往難以付諸實踐，這導致了部門之間的博弈。假設有兩個部門參與博弈，則具體如表3所示。

由矩陣可知，當部門A選擇合作而部門B也選擇合作時，由于合作需要花費成本，這樣每個部門所獲得的收益均為C-I。當部門A選擇合作而部門B選擇不合作時，由于想要合作的A得不到部門B的配合，導致其需要通過其他途徑獲得幫助，這樣其成本會由原來的I變得更高（這里假設為2I），所以其收益為C-2I;而對于部門B來說，由于沒有參與合作，也就意味著沒有花費成本，這樣其收益為C不變。當部門A選擇不合作而部門B選擇合作時，部門B所面臨的情形就與上述相同，其收益為C-2I;對部門A來說，其收益為C。最后一種情況就是當部門A 選擇不合作，部門B也選擇不合作時，這時兩者的收益均為C，沒有付出成本。在這樣的四種選擇中，相對于部門A 來說，其最優策略就是選擇不合作，這樣無論部門B做出怎樣的選擇，部門A的收益都是C;相對于部門B來說，其也面臨和部門A一樣的最佳策略，即選擇不合作來實現自身利益。在低保收入核查時表現為民政部門需要通過合作來獲得申請者的各種信息，但其他部門則認為這并不是自身義務從而不予合作，最后得不到合作的民政部門只能放棄合作，最終導致收入核算不能落實，同時在低保動態監測方面也面臨困境。

其一，收入核查時信函索證中的博弈。信函索證是指民政部門以信函方式向相關部門索取有關證明。由于部門之間博弈現象的存在，大多數部門為了節省人力，不愿費時提供幫助，在沒有上級的強制命令下以及缺乏信息共享機制的情況下，最終使部門聯動只能停留在理論層面。在通過一定方式進行家庭收入調查時，實際上需要其他部門（如國土房管、公安、工商、稅務、銀行等）配合，但在調研中發現，民政部門在通過信函索證核查低保申請者家庭收入時，得到其他部門積極配合的只是少數，大多數配合不力或者拒絕提供相關信息。

其二，低保家庭動態監測面臨困境。在信息索證成功的基礎上更需要其他部門的配合來達到收入動態監測的目標，但博弈的持續存在使得收入動態核查面臨困境。根據低保制度要求，對低保家庭經過一段時間的政策扶持后，要對其家庭經濟變化狀況進行動態監測，對提出續保申請的貧困戶進行二次收入核查。同樣，由于部門之間博弈現象的存在，使得動態監測和二次核查面臨困境。

三、農村低保對象識別完善路徑

根據農村低保對象識別過程中存在的難點，可以分別從申請人與核查人員之間、政策規劃者與政策執行者之間及民政部門與其他部門之間的博弈入手，從加強法規制度建設、建立收入核算量化指標、加強制度執行監督以及完善信息化建設等方面改進和完善低保對象識別。

（一）加強法規制度建設，厘清制度參與者的權利和義務

加強法規制度建設，確保制度的強制性與權威性，厘清政策規劃者、執行者、同級部門及農村居民各自的權利和義務，減少彼此的博弈空間。

第一，厘清政策規劃者與政策執行者的權利與義務。政策規劃者要從制度層面進行規劃和調控，統籌所轄區域范圍內的低保政策措施，確定統一的低保收入量化核定標準，確保政策的合理性與可操作性;制定和完善監督機制，加強對政策執行者的監督檢查。政策執行者應因地制宜落實政策，結合本地實際對上級政策措施進行細化;明確自身責任，建立“責任到人”制度，確保制度措施落到實處，對失職、瀆職行為應從嚴追究。

第二，厘清同級部門間的權利與義務。部門之間的博弈問題可以通過以下兩個方面加以解決：一方面建立強制性的制度。縣級政府要出臺相應規定來引導部門之間的合作，明確各部門在低保制度中的權利和義務，尤其要賦予民政部門一定的權利，確保信息共享，提高收入核查的精準度;另一方面建立協調機制。成立縣級低保部門聯動審核工作領導小組，由分管縣長任組長，民政部門主導，國土房管、公安、工商等部門主要負責人為成員，要求各部門通力合作，提高工作效率。

第三，明確農村居民的權利與義務。農村居民有申請低保、民主評議及監督等權利，但也有配合核查人員的義務。在基層民政部門引導下，充分發揮群眾評議在低保對象調查、收入評估以及檔案管理等方面的作用，形成政府管理與群眾自治相結合的工作機制。此外，要建立懲罰機制，杜絕低保申請過程中的違規現象，提高低保制度的社會效益。

（二）加強道德教育，健全社會信用體系

在收入核查中申請人之間的博弈在一定程度上反應了農村居民的道德及社會信用體系缺失。要避免申請人之間的博弈就必須加強道德建設，政府應在其中起到引導作用。

第一，推進誠信政府建設。政府誠信是社會誠信的基石和靈魂?！罢\信政府”要求政府部門及其工作人員堅決抵制弄虛作假、形式主義等作風，盡量減少政府行為失誤和違約現象的發生;以規范、高效的行政服務搭建政府誠信平臺，讓所有的政府行為都置于國家法律法規的監控之下。在低保制度實施過程中，減少和消除暗箱操作、主觀性、隨意性、片面性等失信行為，確保制度在陽光下運行，形成公開、公平、公正的政府誠信行為運行機制。

第二，加強公民道德教育。道德觀念體現人與人關系的行為規范，是依著該社會的格局而決定的[4]。誠實守信是中華民族的傳統美德，也是每個公民應有的基本素質[5]。要重視和加強公民道德教育，樹立誠實、操守為重的良好社會風尚。加強道德建設能從根本上減少和消除低保制度中的博弈現象，只有整個社會具備良好的誠信環境，公民具備良好的道德情操，低保申請過程中的虛報冒領等騙保行為就會越來越少。

（三）建立低保對象綜合認定指標體系，精確瞄準低保對象

合理可行的收入核算指標的建立能減少政策規劃者與執行者、核查人員與申請者之間的博弈空間。申請人家庭收入主要包括工資性收入、經營凈收入、財產凈收入和轉移凈收入四個方面?；鶎用裾ぷ魅藛T在實際操作中，對外出務工人員收入、農村土地經營、子女贍養費等收入的準確核定往往存在困難，進而影響到低保家庭的精準認定。為破解這一難題，可探索建立低保對象綜合認定指標體系，使相關責任主體遵循統一的政策與規范[6]。以縣（市、區）為單位對申請低保家庭成員賦予不同的勞動力系數，統一務工收入等工資性收入、農村土地經營等經營凈收入、子女贍養費等轉移凈收入標準，合理扣減特殊困難家庭收入和家庭剛性支出，使低保申請家庭收入、支出核定有據可依，全面提升低保家庭認定的科學性、精準性。

例如：探索將抽象的勞動能力量化為具體勞動力系數，根據申請人家庭成員身體健康狀況劃分為正常人員、有部分勞動能力的殘疾人員、慢性病人員、有少部分勞動能力的殘疾人員、完全喪失勞動能力的重殘人員和重病人員，分別對應男性和女性不同年齡段，確定不同的勞動力代碼并賦予相應系數，按統一口徑對每個申請人家庭成員收入進行核定，簡化工作方法，減少基層的自由裁量權，從而提升低保對象認定的公平性。

對于在外打零工無固定收入的申請者，可探索將無固定場所務工人員收入與打工地最低工資標準掛鉤的方法核定其收入，綜合考慮各種因素，確定務工人員收入計算辦法：務工人員個人月收入=個人勞動力系數×當地最低工資標準×當地一般務工月數?；鶎佑辛诉@個核算方法，對無固定收入核算就能迎刃而解，不再需要申請人出具收入證明，大大減輕了基層工作量，同時也提升了家庭收入認定的科學性。

（四）加強信息化建設，構建低保網絡管理平臺

借助現有網絡平臺并做好信息核對是低保管理的重要途徑?，F階段可以以縣級為單位建立低保信息共享平臺，在逐步成熟的基礎上構建省級及全國信息平臺。以民政部門為依托，建立低收入居民家庭經濟狀況信息核對系統平臺，財政、人社、住建、公安、工商、稅務等部門和機構要通過這一平臺與民政部門建立低收入居民家庭經濟狀況核對信息系統網絡專線，為核對部門提供詳盡、真實的數據信息，把原本分散在各個部門的相關信息，通過核對系統進行最大效率的整合和利用。

參考文獻：

[1] 鄭功成.社會保障學[M].北京：中國勞動社會保障出版社，2005：274.

[2][6] 江治強.農村低保對象的收入核定及其治理優化[ J ].浙江學刊，2015（04）：218-223.

[3] 劉曉梅.農村低保家庭收入核查機制研究[ J ].農業經濟問題，2010（09）：89-93.

[4] 費孝通.鄉土中國[M].北京：北京大學出版社，2012：51.

[5] 孫桂茹，徐秋慧.論農村社會信用制度建設[ J ].農業發展與金融，2004（05）：30-31.

（責任編輯：羅湘龍）