合憲性審查制度的法治化路徑研究

摘要：根據(jù)黨的第十九次全國(guó)代表大會(huì)的報(bào)告，推進(jìn)合憲性審查，將使法治領(lǐng)域發(fā)生革命性的變革，實(shí)現(xiàn)法治的原則和精神，充分發(fā)揮合憲性審查在堅(jiān)持社會(huì)主義法制統(tǒng)一原則方面的重要作用，完善合憲性審查的運(yùn)行機(jī)制和具體制度，推進(jìn)合憲性審查工作向規(guī)范的法律軌道推進(jìn)。推進(jìn)合憲性審查是加強(qiáng)我國(guó)憲法實(shí)施和監(jiān)督的重要措施，然而，現(xiàn)行的合憲性審查制度仍存在著不容忽視的缺陷。因此，研究如何促進(jìn)合憲性審查制度的發(fā)展具有十分重要的意義。

關(guān)鍵詞：合憲性;法治;憲法

一、合憲性審查的涵義

在我國(guó)，任何涉及憲法審查的文獻(xiàn)或論文，都是從廣義上理解憲法審查的概念，一般包括三個(gè)層次：第一個(gè)層次是狹義的憲法審查，即由一個(gè)特定的機(jī)構(gòu)來(lái)審查法律法規(guī)是否符合憲法的規(guī)定。比如孫志剛案，爭(zhēng)論的焦點(diǎn)是國(guó)務(wù)院關(guān)于收容遣送的規(guī)定是否違反憲法中的“人身自由不可侵犯”，這顯然是一個(gè)嚴(yán)格意義上的憲法問(wèn)題，但不幸的是，這是一個(gè)全國(guó)性的問(wèn)題，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)未能對(duì)公民關(guān)于審查制度的建議作出反應(yīng)，不能說(shuō)是真正積極的合憲性審查。1第二個(gè)層次是合法性審查。鑒于我國(guó)目前的情況，從來(lái)沒有進(jìn)行過(guò)真正的合憲性審查，導(dǎo)致這一概念的場(chǎng)合中，更多的是關(guān)于下位法是否違反了上位法，是否違反了法律審查。第三層次，每一級(jí)的規(guī)范性法律文件的歸檔和審查，一般是指向全國(guó)人民代表大會(huì)提交行政法規(guī)、地方法規(guī)以及“兩高”的司法解釋的審查。2

十九大報(bào)告明確指出，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)新的時(shí)代，而在新的歷史上推進(jìn)違憲審查工作，不僅是從理論層面研究和反思憲法審查制度，而且是將內(nèi)涵豐富的新時(shí)代與發(fā)展目標(biāo)相結(jié)合，充分發(fā)揮憲法審查在實(shí)踐中的作用。加強(qiáng)我國(guó)憲法的實(shí)施，使成文憲法真正成為一種活生生的憲法，因此，目前憲法審查意義的界定不能局限于狹義上，以更好地推進(jìn)憲法審查工作的實(shí)效性。3

二、我國(guó)現(xiàn)行合憲性審查制度的缺陷

1.憲法的實(shí)施在實(shí)踐中面臨困難

憲法是具有普遍約束力的根本大法。理論上，憲法包含了民主的思想，這體現(xiàn)在憲法確認(rèn)人民的民主和社會(huì)主義民主政治可以通過(guò)憲法實(shí)現(xiàn)，在憲法中也反映了制度化和合法化，其目的是使人民成為國(guó)家的主人。在實(shí)踐中，憲法強(qiáng)調(diào)了確認(rèn)政治事實(shí)的功能，但其法律和法律效果的重要性尚不充分。限制憲法的作用，不利于發(fā)揮其規(guī)范、指導(dǎo)和激勵(lì)作用。完善憲法監(jiān)督制度，監(jiān)督憲法的實(shí)施，這是法治的必然要求。《憲法》第5條規(guī)定，一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。憲法監(jiān)督需要通過(guò)合憲性審查來(lái)完成，它包括評(píng)價(jià)、糾正和追責(zé)三部分。《憲法》第 62 條規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)監(jiān)督憲法的實(shí)施。第67 條規(guī)定了全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)全國(guó)人大常委會(huì)監(jiān)督憲法的實(shí)施。但是，全國(guó)人大常委會(huì)在實(shí)踐中和面臨一些困難的情況下，從理論上監(jiān)督憲法的實(shí)施，效果不太理想。

2.憲法審查對(duì)象范圍不夠完整

進(jìn)行憲法審查的制度和機(jī)制需要進(jìn)一步完善。如何使憲法在具體工作中更加有效，需要一個(gè)更明確和清晰的路徑。根據(jù)現(xiàn)行憲法和立法法的規(guī)定，憲法審查的對(duì)象包括全國(guó)人大常委會(huì)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例，全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)會(huì)議通過(guò)的兩項(xiàng)工作程序，將經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)和“兩高”的司法解釋納入審查對(duì)象的范圍。由此可以認(rèn)為：一是由于自身審查的缺陷，全國(guó)人大制定的法律不屬于合憲性審查的范圍，現(xiàn)實(shí)中有大量的憲法合法性審查案例，由此引發(fā)了合法性審查的依據(jù)即法律本身是否符合憲法的問(wèn)題;第二，審查范圍中沒有包括數(shù)量最多的規(guī)章，按照現(xiàn)行的法律規(guī)定，規(guī)章應(yīng)當(dāng)報(bào)國(guó)務(wù)院備案，國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)進(jìn)行內(nèi)部審查。第三，黨章也應(yīng)納入憲法審查的范圍，在新的時(shí)代，堅(jiān)持要發(fā)展有中國(guó)特色的社會(huì)主義我們必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨必須在憲法和法律的框架內(nèi)運(yùn)作，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的凝聚與協(xié)調(diào)有利于實(shí)現(xiàn)黨的權(quán)威和和諧憲政秩序團(tuán)結(jié)，合憲性審查是為了實(shí)現(xiàn)這樣一個(gè)價(jià)值追求，黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)該成為合憲性審查的對(duì)象。因此，在我國(guó)執(zhí)法的現(xiàn)實(shí)中，合憲性審查的覆蓋面太窄。

3.合憲性審查的程序不夠嚴(yán)密

憲法審查程序主要由立法法規(guī)定，但條文的規(guī)定十分簡(jiǎn)單、仔細(xì)深入的研究法條，其內(nèi)容缺乏嚴(yán)謹(jǐn)性，主要表現(xiàn)為：一、行動(dòng)綱領(lǐng)的主體資格范圍太廣，提起訴訟的主體包括三類：一類是全國(guó)人大及其常委會(huì)依職權(quán)主動(dòng)進(jìn)行審查，主要針對(duì)的是備案審查;一類是國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院和省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有權(quán)提出審查要求，但至今尚未提出要求。一是其他組織和個(gè)人提出審查的權(quán)利，4近幾年來(lái)此類審查的次數(shù)有所增加，這三種主題涵蓋范圍很廣，最大程度上體現(xiàn)了憲法權(quán)利的救濟(jì)，但由于啟動(dòng)條件的限制，沒有做其他規(guī)定。第二，審查程序的規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單。對(duì)于上述三類由主體發(fā)起的違憲審查，立法法的審查程序只提供了一個(gè)簡(jiǎn)單的步驟，就受理程序而言，在需要正式審查之后，審查應(yīng)符合所遵循的原則、要遵循的具體程序、審查的期限、決定的形式和效力等沒有作出詳細(xì)規(guī)定，導(dǎo)致在實(shí)踐中的審查過(guò)程中，備案審查結(jié)果不公開，不能保證啟動(dòng)程序主體的知情權(quán)等弊端。因此，簡(jiǎn)化合憲性審查程序?qū)τ谛聲r(shí)期在我國(guó)推進(jìn)合憲性審查工作也是不利的。

4.合憲性審查的結(jié)果沒有差異化處理

結(jié)合憲法和立法法的規(guī)定，我國(guó)現(xiàn)行憲法審查的結(jié)果處理是一般性的和單一的。首先，憲法審查的結(jié)果包括修改和撤銷，立法法規(guī)定的審查結(jié)果包括責(zé)令自行糾正、宣布撤銷。一般規(guī)定籠統(tǒng)、簡(jiǎn)單，沒有專門的章節(jié)規(guī)定，并非所有情況下都細(xì)化了處理的差異;第二，監(jiān)管備案審查的結(jié)果不公開，作為事前審查的一種重要方式，備案審查結(jié)果不公開，法規(guī)規(guī)章提交備案的過(guò)程中對(duì)這些法規(guī)規(guī)章進(jìn)行審查，這是中國(guó)的制度優(yōu)勢(shì)，也是我國(guó)違憲審查機(jī)制和合法性審查機(jī)制的特點(diǎn)，但法規(guī)的備案和審查尚未公開。這對(duì)于向全社會(huì)傳達(dá)憲法價(jià)值，推動(dòng)憲法審查工作極為不利。我國(guó)目前合憲性審查有抽象審查與具體審查，事前審查與事后審查之分，由于不同的審查方法作出的審查結(jié)果不同，其處理方式也應(yīng)有所不同，而我國(guó)現(xiàn)行的違憲審查制度顯然沒有相應(yīng)的規(guī)定。

三、合憲性審查制度的法治化路徑推進(jìn)

1.必須堅(jiān)持和確保黨的領(lǐng)導(dǎo)

中國(guó)作為一個(gè)法制建設(shè)較晚的發(fā)展中國(guó)家，也大規(guī)模引進(jìn)了西方發(fā)達(dá)國(guó)家的法治制度和法治理念。4中國(guó)的法治道路特別是自身的特點(diǎn)，黨在我國(guó)的核心地位是不能動(dòng)搖的。憲法審查制度的建設(shè)應(yīng)遵循黨的領(lǐng)導(dǎo)，無(wú)論是審查模式、審查主體的確定還是審查過(guò)程都要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。合憲性審查遵循黨的領(lǐng)導(dǎo)，符合法治的內(nèi)在邏輯，也是這一制度成功的關(guān)鍵。黨可以為合憲性審查提供思想指導(dǎo)，確定正確的目標(biāo)和方向。作為執(zhí)政黨，中國(guó)共產(chǎn)黨必須為人民提供精神資源，引導(dǎo)國(guó)家和社會(huì)追求和實(shí)現(xiàn)這些核心價(jià)值。5從理論上講，違憲審查制度起源于西方國(guó)家，在西方國(guó)家，這一制度的實(shí)施在很大程度上對(duì)國(guó)家政治制度的建立和發(fā)展有著重要的影響，但并不是說(shuō)只能遵循西方的合憲性審查標(biāo)準(zhǔn)。6

從任何制度的產(chǎn)生到成熟，都離不開理論的指導(dǎo)和實(shí)踐的檢驗(yàn)。在這一過(guò)程中，需要大量的人力物力資源。7作為執(zhí)政黨，中共能夠最大限度地分配和優(yōu)化各方面的資源，為合憲性審查的理論研究提供了一個(gè)平臺(tái)，因此，在合憲性審查過(guò)程中，要充分發(fā)揮黨協(xié)調(diào)各方統(tǒng)籌大局的權(quán)力，為合憲性審查制度的不斷有效推進(jìn)作出貢獻(xiàn)。

2.健全憲法解釋制度

由于對(duì)法律和行為需要審查是否合乎憲法，而憲法文本又是原則性的、抽象的和一般性的，法律則是將憲法文本某一領(lǐng)域或方面的一項(xiàng)規(guī)定具體化，從而在具體審查法律的合憲性時(shí)需要具體運(yùn)用到憲法解釋，比如同性戀申請(qǐng)婚姻登記，上訴人提出訴訟理由，認(rèn)為婚姻法中的一夫一妻制被理解為男女，這違反了憲法賦予公民平等和婚姻自由的權(quán)利，婚姻法中“婚姻”一詞是否等同于憲法文本中所規(guī)定的“婚姻”的性質(zhì)，8這顯然需要對(duì)憲法進(jìn)行解釋。同時(shí)，為了減輕憲法審查機(jī)關(guān)的壓力，維護(hù)一個(gè)國(guó)家的憲法權(quán)威，合憲性審查的次數(shù)不應(yīng)過(guò)多，在一定情形下可分流憲法審查數(shù)量，完善憲法解釋制度。

憲法的解釋和實(shí)施與憲法的審查之間有著密切而不可分割的關(guān)系，在憲法層面上，不可能為它調(diào)整的社會(huì)關(guān)系制定具體規(guī)范，也不可能為其調(diào)整的社會(huì)關(guān)系制定具體規(guī)范，因此，在憲法的實(shí)施過(guò)程中，特別是在具體的憲法糾紛中，有必要根據(jù)憲法對(duì)法律文件的合憲性作出判斷，并解釋憲法規(guī)范的含義。在我國(guó)現(xiàn)行憲法制度下，“憲法解釋”作為憲法間接適用于法律解釋的基本途徑，是未來(lái)憲法適用的前景。9

3.合憲性審查必須在人民代表大會(huì)制度框架內(nèi)運(yùn)作

我國(guó)不同于西方國(guó)家，政權(quán)運(yùn)作模式也不同于西方國(guó)家，無(wú)論是美國(guó)的三權(quán)分立制度，10還是英國(guó)的議會(huì)制民主，都普遍遵循分權(quán)制衡的原則，我國(guó)的權(quán)力機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)，其他一切國(guó)家機(jī)關(guān)都是由人民代表大會(huì)創(chuàng)立的，遵循民主集中制的原則。在我國(guó)的憲法制度下，法院無(wú)權(quán)對(duì)法律進(jìn)行司法審查。即使對(duì)違憲適用法律存在疑問(wèn)，但從理論上講，法院沒有“維護(hù)”法律的空間。11在中國(guó)，合憲性審查必須遵循人民代表大會(huì)制度的框架模式，人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，維護(hù)和完善人民代表大會(huì)制度不僅是國(guó)家和整個(gè)社會(huì)的共同責(zé)任。12我國(guó)的法院由同級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生，由其負(fù)責(zé)和監(jiān)督。如果法院審查同級(jí)人民代表大會(huì)的立法是否符合憲法，就違反了民主集中制原則。根據(jù)現(xiàn)行憲法的制度設(shè)計(jì)，人民代表大會(huì)是代表人民行使國(guó)家權(quán)力的唯一權(quán)力機(jī)構(gòu)，因此，合憲性審查機(jī)制不能獨(dú)立于人民代表大會(huì)制度，如果合憲性審查者獨(dú)立于全國(guó)人民代表大會(huì)，審查法律是否合憲性受到相對(duì)較小的約束，具有客觀的審查環(huán)境，但可能會(huì)導(dǎo)致兩個(gè)權(quán)力中心，打破人民大會(huì)作為憲法的唯一權(quán)威。

4.充分發(fā)揮憲法和法律委員會(huì)作用

2018年的憲法修正案將原“法律委員會(huì)”更名為“憲法和法律委員會(huì)”。后來(lái)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)賦予了它新的五項(xiàng)職責(zé)，包括促進(jìn)憲法的實(shí)施和推進(jìn)合憲性審查，13可以預(yù)見性地看到，今后中國(guó)的合憲性審查具體工作要提交憲法和法律委員會(huì)，委員會(huì)將重點(diǎn)放在這一點(diǎn)上，為解決我國(guó)違憲審查供給能力不足的問(wèn)題，劃分了違憲審查和合法性審查，解決了國(guó)家法治審查的空白，統(tǒng)一的審查制度和審查標(biāo)準(zhǔn)，提升了違憲審查協(xié)助組織層面。14合憲性審查有利于建立統(tǒng)一的憲法秩序和維護(hù)憲法權(quán)威，但不宜經(jīng)常使用，因?yàn)榉駝t會(huì)損害憲法的權(quán)威，合憲性審查制度本身的健全在憲法上是對(duì)其他立法機(jī)構(gòu)的威懾，使它們能夠謹(jǐn)慎地立法和尊重憲法，要盡量避免出現(xiàn)形式上的違憲現(xiàn)象，因此有必要成立憲法和法律委員會(huì)。

結(jié)語(yǔ)

新時(shí)代是“四個(gè)全面”戰(zhàn)略背景下的新起點(diǎn)、新層次、新任務(wù)、新目標(biāo)，推進(jìn)憲法審查工作具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義，15隨著各項(xiàng)制度的完善，我國(guó)的憲法實(shí)施和監(jiān)督將得到加強(qiáng)，合憲性審查將得到大力推進(jìn)，憲法也將成為一部活的憲法，憲法精神得以弘揚(yáng)。

法治建設(shè)的合憲性審查是非常重要的，如果我們能夠堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)推進(jìn)合憲性審查工作，我國(guó)將實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義制度下憲法實(shí)施方式建設(shè)的歷史性突破，中國(guó)應(yīng)堅(jiān)定地依靠現(xiàn)行憲法，從國(guó)家的基本情況和政治現(xiàn)實(shí)出發(fā)，建立以協(xié)調(diào)中央與地方政府、黨政互動(dòng)為主要內(nèi)容的人民代表大會(huì)合憲性審查制度。

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作者簡(jiǎn)介：朱竹青，女，漢族，學(xué)生，碩士研究生，海南大學(xué)，憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)