開放與整合：鄉村振興戰略下“治理有效”的實現路徑

李婷

摘 ? 要：自黨的十九大提出“鄉村振興”戰略，鄉村治理開始了新階段的探索與創新。從開放與整合的角度出發，基層政府在實現治理現代化的過程中扮演著雙重角色，既是鄉村振興戰略的執行者，也是農村社會的管理者。要實現農村社會的有效治理，基層政府需要在頂層設計的自上而下和具體落實的自下而上的“雙軌治理”中轉變為服務型政府，在整體推進美麗鄉村開放與特色發展之路上，回應民眾的利益訴求，將良法善治落到實處，引導多元主體參與農村社會治理。

關鍵詞：開放與整合;鄉村振興;治理有效

中圖分類號：D422 ? ? ? ? 文獻標識碼：B ? ? ? ? doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2020.06.017

文章編號：1009-6922（2020）06-89-07

在推進國家治理體系與治理能力現代化過程中，提升鄉村治理現代化水平成為關鍵一環。現代化的訴求具有開放性的追求，在整體性推進現代化這一過程中又具有穩定性的要求。時代的發展帶來不同階段的目標任務，黨的十九大報告順應時勢，提出了實施鄉村振興戰略。鄉村治理的首要任務是推動“產業興旺”，提升農業農村的經濟實力，而“治理有效”就需要在提升鄉村經濟實力的基礎上，使得政府的治理理念、治理模式、治理機制有所變革，從而提升政府的治理能力。在整體性治理理論中，以開放與整合的角度來看待鄉村振興戰略的實施，推動農村社會加速發展，構建起更具開放性和整合性的政府是必然要經歷的過程。

一、鄉村“治理有效”的實現：基層政府的雙重角色及其意蘊

加強鄉村社會建設和社會治理是一項重大而艱巨的任務，“治理有效”是關鍵，是農民生活幸福感、參與感的不斷提升的信號與標志。其中，政府的角色定位和職能優化對于實現鄉村治理有效、全面推進國家建設和治理現代化至關重要。

（一）“治理有效”中的政府角色與職能

鄉鎮政府作為中國基層治理的權力主體，對上（中央、省）而言，是執行者角色;對下（村）而言，是管理者角色。在中央和地方政府關系的處理上，正如費孝通所說的是“雙軌政治”。所謂的“雙軌”是指自上而下的中央集權體制的軌道和自下而上的基層組織自治軌道，體現的是國家與社會的二元結構。其中基層政府的角色定位是雙重的，扮演著承擔上級政策的執行者角色和實施本地區社會治理的管理者角色（見表1）。當基層政府擁有雙重角色，意味著其承擔的職能也是多重的：要落實自上而下的鄉村振興的目標指引、政策導向，作為實現這一確定性目標和公共政策的執行人，需要對上級政府負責，承擔著上級政策的執行職能;并且在自下而上的落實機制上，從實際利益獲得者的需求出發，作為回應村民需要的管理者，維護好村民的實際利益，承擔轄區內的治理、協調職能。

1.有效行政：中央與地方政府間的良性互動。鄉村振興需要挖掘鄉村發展的動力源，基層政府的作用極為關鍵，需要講求“效率”邏輯。基層政府作為中央政府與鄉村的連接者，發揮著對上承接且執行中央政府的宏觀政策的作用，將各類政策、會議精神落實到位。相對于民主管理來講，治理有效更加強調治理體制與結構的改革、完善和效率，是一種質的提升[1]。在權力場域內，上級是否自上而下地精準供給制度、政策，基層政府是否自下而上踏實推進、反饋、調適政策，都會影響到農村共建共享機制的順利實現。落實鄉村振興戰略需要基層政府在明確上級政府的指導精神的基礎上不斷推出具體的舉措。強調治理的科學性以促進效率提升，要求在鄉村治理現代化的進程中創新鄉村社會治理方式。一是在遵循中央的治理道路和政策指引下，更要求治理效率的提升，積極落實好各項投資建設的項目。要緊緊抓住鄉村社會治理機制建設，提升行政效率和效能。在2018年1月2日頒布的《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》中提出：“建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的現代鄉村社會治理體制，堅持自治、法治、德治相結合，確保鄉村社會充滿活力、和諧有序。”[2]基層政府在推進工作時，難免會遇到諸多矛盾和難題，需要充分調動農業農村社會各界的積極性，同時也需要推動法治化進程，提升自治水平和德治能力。二是鄉村治理新體系的建立需要立足于農村實際，使中央的政策指引與地方創新治理之間形成良性互動。不能僅限于政策思想的傳達上，更要落實各項社會治理事務和事關經濟發展的項目建設、產業發展等等。

2.服務型政府：優化職能與強化協同治理。“治理有效”凸顯善治理念，體現出基層政府的“治理”邏輯。從民眾的切實需求入手，提供高質量的公共服務，強化基層群眾的主動參與，收獲更多的治理建議，集眾人之智統籌解決民眾之想。新時代涌現出新問題，政府在施政過程中需要轉變角色和理念：不再是劃槳人，而是掌舵人，政府在其中是一種“元治理”角色，優化職能成為關鍵。服務型政府需要堅持德治、自治、法治三者的綜合治理方式，治理有效所體現出來的是多主體共同參與治理，并不僅僅依靠政府。其中自治是核心，法治是保障，德治是基礎，三者組合在一起才能夠實現善治[3]。此時的政府職能由管理轉向治理，意味著基層政府除了作為國家科層體制中的一級和上級政府的代理者，需要積極落實各類舉措以完成上級政府給定的任務[4]之外，還需要從更高層次追求良好的治理效果，充分調動社會力量和集體力量，共同建設美麗鄉村。這是一種“開放”的態度，不僅體現在參與建設的主體多元化發展，而且是治理理念的創新、開放和借鑒。尤其是在面臨著城鄉二元融合、鄉村發展速度遲緩等問題時，當鄉村自身發展能力已無法及時、有效處理這些問題時，引入多元主體協作參與治理就顯得格外重要和有效。如引入企業參與鄉村建設、設立鄉賢會以有效維護鄉村社會的安定團結等，促進了鄉村治理體系的進一步完善。農村建設不僅強調經濟建設，更要立足于村莊建設的全方位、多角度，提升廣大村民的幸福感和獲得感，實現政府“有所為、有所不為”。

（二）開放與整合：“治理有效”的雙重意蘊

從“治理有效”的方針來看，基層政府推動鄉村治理變革時不僅需要發揮好執行者和管理者雙重角色所賦予的職能，遵循雙重邏輯——“效率”邏輯和“治理”邏輯，更在為實現鄉村振興戰略過程中體現著開放與整合這一方式和意蘊。實現“治理有效”這一雙重意蘊體現在：鄉村治理體系應是開放的、整合的。開放的政府，意味著政府主體參與的多元化和主體參與平等性得到保障;而政府采取整合的方式則意味著整體性治理的推進，不僅僅關注外在的、可見的硬件資源的整合，更多的是關注到內在和潛在資源的開發和利用，讓廣大村民擁有更多的可利用的資源，為村民創業增收帶來新的動力源。

一方面，自上而下，從頂層設計開始。政府立足于農村現實問題，圍繞農村發展的重點難點展開規劃設計。政府的政策應當是適應當前農村形勢和變化的，是符合鄉村發展規律和文化背景的。政府著力推動當前的鄉村發展體制機制的創新改革，為實現治理有效，基層政府提升處理事務的效率，做好招商引資工作，拉動各方投資建設好鄉村產業基地，確保農民有創收增收的機會。同時把農村的可持續發展納入規劃和考核范疇，維護好生態文明，注重綠色協同發展。值得注意的是村莊的繁榮和發展需要回歸自身擁有的資源，建設好長久發展的產業機制，對各類資源進行開發和利用，并且要與周邊地區進行區位優勢的分析與比較，找準優勢，避免同質化競爭。

另一方面，自下而上，從基層協同的現狀入手。加強民眾與社會的相互協作，調動村民建設的熱情，提升自治的參與度。聆聽群眾的意見和需求，營造良好的社會治理氛圍，在村莊區域內構建起一種共同體意識，使得政府以開放與整合的思維方式進行的一切實際行動真正得到人們的內心認同。在雙重邏輯的要求下，政府工作重點放在協調、激發這兩項技能上。農村問題的解決需要整體性推進，系統解決經濟、政治參與、文化發展等各方面與村民息息相關的問題，維護好村民利益。協調各類資源項目的推進，推動實施各類適宜當地發展的產業項目，帶動產業鏈的生成與發展，同時也激發鄉村發展的后發優勢和村民干事創業的積極性。

二、村級“治理有效”的實然運行——以D村為例

江蘇省D村地處興化市西北部，位于蘇中里下河腹地，毗鄰世界“四大花海”之一的“千垛菜花風景區”生態濕地保護區域，具有得天獨厚的地域與資源優勢，生態布局獨特。2017年6月，江蘇省委省政府啟動全省特色田園鄉村建設工作，并由江蘇省住建廳牽頭主抓。興化市缸顧鄉D村被列入江蘇省特色田園鄉村先行試點和國家級田園綜合體項目。至2018年底，該村已展現出特色田園鄉村的“雛形”。D村與作為社會資本參與進來的萬科集團合作，走上了“政府+社會資本+村集體”的合作模式，積極促進城鄉互補、城鄉互融，以產業帶動村民致富，致力于走出一條社會資本參與特色田園鄉村建設的可持續之路。

（一）D村推進鄉村“治理有效”的實踐經驗

1.執行開放政策：引進社會資本，構建村莊多主體的營建模式。江蘇在“強富美高”新江蘇的目標指引下，出臺了《關于規范推進特色小鎮和特色小城鎮建設的實施意見》，以特色小鎮建設推進鄉村治理現代化變革，促進產業升級與創新，實現村民創收增收，以期進一步釋放城鄉融合發展和內需增長新空間，促進高質量發展。

開放狀態下的D村所擁有的最大亮點之一就是采取市場主體主導的營建模式，引入社會資本助力鄉村振興與建設，創新了發展方式，積極探索“政府平臺+社會資本+村集體”三方營建的“東羅模式”（見圖1），由南京萬科邊設計邊建設，后期主導運營。南京萬科已在興化注冊成立萬興公司，負責該村特色田園鄉村的運營和產業發展;D村占有一定股份參加分紅（以集體土地作股，如閑置土地使用權和房屋）;市級融資平臺文旅公司代表政府入股，其股本金初步確定為4500多萬元，占總股本的42%，并從2019年起采取預付方式，先保證D村村集體能夠受益，促使村民能夠獲得更多的資產性收益、勞動性收益和分紅。市級融資平臺（興華市文化旅游公司）同時引入“農家樂+品牌管理與運營”內置式民宿發展理念，建立“云垛民宿”，讓村民既可得到房租收益，又可參與民宿服務，實現穩定增收。

D村借助萬科集團豐富的資源平臺，立足于現有條件，推進農業供給側結構性改革，培育新的產業增長極，找準自身優勢推進“治理有效”。D村不斷致力于休閑農業觀光旅游的發展，比如特色民宿、民俗美食、農業觀光、互動體驗等項目發展成為關注的重點。立足于本村的特色農業“千垛果園”發展旅游采摘，打造特色品牌“八十八倉”;借助企業的專業人員與策劃營銷能力，不斷加強品牌營銷來提升產品附加值，形成興化大米、龍香芋、大麥青汁、興化大閘蟹等一批具有興化特色的農業地理標志品牌;利用“生態+”“互聯網+”等模式構建“接二連三”的綠色農業全產業鏈，“線上+線下”促進興化大閘蟹、桂花酒品牌營銷;打造菜籽油、脫水蔬菜等特色加工業，通過訂單式包銷生產、村集體合作社入股和村民就業創業等多種方式促進農民增收致富，吸引更多資源、技術等要素回流，提升自身“造血”功能，真正實現全面振興。

2.整合推進社會治理，煥發村莊“新”生機。“整合”意味著資源得到有效利用，不僅是有形的物質資源，也包括人們無形的情感支持。鄉村治理強調“自治、法治、德治”相結合，意味著鄉村現代化治理有效的實現，需要統籌各種鄉村發展力量，調動人們的主動參與性，在各項事業發展的過程中都能實現有效參與。興化市政府在推進江蘇省特色田園鄉村建設工作時，D村抓住機遇，立足于自身發展優勢，整體性推進村務治理，強化旅游產業發展，為美麗鄉村建設積累了一定的經驗。以整體性的思維看待農村發展，站在更高的角度去思考與規劃D村建設藍圖。在社會治理方面強調“自治、法治、德治”三治相結合，以調動村民們的積極性，讓人們了解“窮則思變，變則通，通則達”，理解政府推動特色小鎮建設的決心和信心。公共治理的主體多元化，意義在于調動大家在政治參與上的積極性。在鄉土社會中，費孝通的“差序格局”值得我們思考。在中國鄉村的現代化治理中一定要立足于本地發展的實際來調整社會治理力度，保障民眾意見能得到公正表達，大家有話可說、有會可開、有問題可爭論，而非是一言堂，或對村內事務毫不關心。

政府作為主導力量對村內資源進行整合，不僅是土地資源的集約化管理，更要注重環境資源的保護和開放。D村采取整合式的治理模式，切實改善農村社會生活。在改造之前，該村的民居房前屋后亂堆亂放的現象較為突出，村莊基礎設施普遍不足。因此，在特色田園鄉村試點建設時，首先做的就是空間整理工作，拆除破敗房屋、豬圈雞舍，對水面、破面、路面、立面和院子等“五面”進行集中整治;加強村莊內的基礎設施配套建設，完善道路交通、疏清河道、配建停車場、污水處理設施、公廁等基礎設施工程。積極引入投資辦廠的資金和技術，讓各方的社會資本入駐，營造良好的村莊宜居、旅游環境。政府助力環境發展所需的資金和技術支持，也是推動D村城鄉融合發展的有力舉措。在農村環境治理方面，縣鄉兩級政府更是優化自身的環境保護職責，加強環境監管能力建設，采取財政和村集體補貼、住戶付費、社會資本參與的投入運營機制，加強農村污水和垃圾處理等環保設施建設。強化環境監管，采取政府購買服務等多種扶持措施，投入350萬元對村莊河道進行全面疏浚，建成景觀河道、濱水景觀;進行居民污水排放管線鋪設、新型化糞池建設和提升公廁品質;完善農作物秸稈綜合利用制度，健全化肥農藥包裝物、農膜回收貯運加工網絡，試點垃圾分類，公廁保潔、垃圾清理采取公開招標等方式，進一步完善長效管護機制，做到了水陸環境包保到人。

3.綜合性推進黨建、鄉風建設工作，豐富村民文化生活。推動建立健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，加強黨對鄉村文化建設的領導，增強鄉村文化治理能力。從整體視角，整合優化鄉村治理層級、空間和權力結構，優化治理機制、治理資源和治理過程，協調好各方利益、協同各方治理主體。為促進鄉村各方面的協調發展，D村統籌推進農村經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設和黨的建設等多方面，成為千垛鎮的先行表率村，各項工作都走在全鎮前列，曾獲得中國“最美村鎮”等多項榮譽。在盡力保持水鄉農村“本色”的同時，積極促進人們享有發展成果、提升鄉村生活的質量和水平。政府鋪設了覆蓋全村的燃氣、污水管網等基礎工程，優化公共基礎設施，為人們享有現代化的生活助力;萬科集團負責修繕村史館、村民服務中心、文化大會堂、村民食堂等公共設施，新建濱水民宿等配套設施，建設了公共活動、娛樂場所;由政府推動成立了以鄉村能人為首的鄉賢理事會，及時召開座談會商討相關事宜，營造積極向上的文化氛圍，利于人們開放、合作參與的理念達成。在整合推進鄉風建設過程中，D村體現出一定的文化特色追求，多形式傳承特色文化活動、表演文化節目，陸續舉辦了“民俗節”“菜花節” “燃情東羅”啤酒節、農民豐收節等節慶活動。

（二）當前D村在鄉村治理過程中面臨的問題

特色田園鄉村項目在D村自啟動時起，就面臨著較多的問題，特別是資源不足以支持長久、持續性發展的可能。

1.規劃用地的約束使得試點建設受到一定程度的制約。該村擁有里下河地區高臺垛田的獨特地貌，村內及周圍的村莊建筑高度集聚，提升公共活動空間存在很大的限制，后續的村莊建設發展用地將面臨不足。

2.拓展產業鏈困難。一是農產品的產業鏈、加工鏈建設不完善。D村已將土地統一流轉，并在村內能人帶動下成立了多家農民專業合作經濟組織，但特色農產品銷量不高、農產品的品牌打造不夠、產業發展經營收益增幅不大、抵御市場風險的能力較弱，導致了整體提升該村農業產業鏈仍有較大的難度。二是鄉村旅游業的發展吸引力呈現“短周期”熱鬧現象。民宿經濟與農家樂的發展有時節性，淡季人員少，導致留村發展的人也較少。大部分打工人員只是短暫回流，在旅游旺季會回村幫忙一兩個月之后又繼續回城務工。這也反映出農村內部就業機會和創收空間有限，這對于農村的長期建設和發展是不利的。

3.鄉村整體性運營缺乏一套成熟完備的機制，在特色品牌產品的品質穩定性和可靠性控制上仍有缺陷。農民對于轉變傳統產業發展模式仍存在觀望和質疑心態，全面提檔升級農業產業任重道遠。引進社會運營資本難度大，更多還是依賴政府在其中的斡旋和主導支持，依靠村莊自發引資建設較為困難。同時，隨著村莊基礎設施的不斷完善，村莊在資金成本方面和人力技術方面的缺乏也暴露出來。在農業產業技術人才儲備上仍有較大缺口，導致維護壓力不斷加大。而對于以營利為導向的私人企業來說，就村莊的后續投入和長期維護是一種固定性支出，難以在短期內看到經濟效應，而這一長期性建設給繼續吸引其它企業參與項目落地將帶來難度。同時資本下鄉還處于不夠規范的階段，鄉村項目容易陷入“小企業不敢談，大企業難落地”的兩難境地。

三、促進治理有效的優化策略與建議

在分析D村的治理經驗時，要尋求其中的制度制定的背后邏輯和相對成熟的機制模式，從中探究出優化的策略和路徑選擇。

（一）因地制宜，多舉措整合助力農戶增收

要想實現有效的鄉村治理離不開經濟的發展與支撐，鄉村經濟發展必然涉及到“三農”問題的解決，尤其是農業增效難、農民增收難和農村發展難的問題。圍繞農民增收，增加經營性收入、財產性收入是重要途徑，這些收入的實現都需要發展各類產業。不同地區、不同村莊，其擁有的資源和地理優勢都不盡然相同，可發展的產業自然也不同，需要結合本地特色來發展具有競爭性的產業，并且要立足于區域整體性發展規劃，避免在同一區域內的同質化產業競爭。江蘇特色小鎮的建設成效突出都是因為挖掘鄉村特色旅游，進一步優化旅游資源的區域整合和協調。旅游業具有空間連續性，因而旅游景點只有連線成片才具有規模效應。要注重有效整合和規劃，形成大規模的旅游帶或旅游片，協調各分區功能。納入該旅游區域的單個小城鎮要各自承擔一定的且獨特的功能，有效避免同質化競爭，帶動多個小城鎮共同發展。同時，要推動農村發展多個產業，立足于農村農業發展主業是穩定增收的保障。要考慮到本地農業產業的規模化和技術性升級的可能，把農業產業的發展及其農產品的產業鏈做大做強，加強農業品牌建設，進而提升農業發展的附加值，這才能使得農村走上可持續發展之路，真正地依靠農業實現農民增收。發展相關產業還需要出臺鼓勵機制，創新各類保障機制。從要素整合的角度出發，對鄉村分散要素進行整合利用。加強法治化的營商環境，為社會資本、企業投資減少后顧之憂。有相應的機制保障和配套措施，鄉村治理有效才能得以真正落實。

（二）協同共管，調動農戶參與積極性

鄉村治理有效的實現離不開多元主體的協同共管，尤其要發揮出村民自治的力量，調動農戶政治參與的積極性。自治組織的治理效果與村民的民主參與程度息息相關。村民自治在快速變化的農村社會不斷呈現出新的趨勢和樣態，其健康理性發展離不開黨和政府的政策支持，需要國家力量的合理引導和有效推動。開放的政府是允許多主體參與的政府，社會組織的進入、社會資本的引入是鄉村建設的機制創新，但是這背后也存在一系列問題需要引起重視。社會資本需要政府政策的正確引導，需要制定相關的標準進行監督;同時也需要農戶的認同和配合。正如奧斯特羅姆夫婦提出的，以政府為代表的國家公權力量不是唯一的治理主體，社會、組織、鄉村居民都是治理中的重要構成力量，體現出治理主體的多元化，即“多中心治理”[5]。在我國，基層治理都是政府作為強勢力量注入到鄉村建設中來，在借助多中心治理實現治理有效時，不僅僅是指政府力量。不同治理主體之間應加強溝通協調，消除行政支配現象，更多的是要有村民自治、社會的參與。在D村我們可以看到通過引入社會資本參與建設能夠明顯增強鄉村發展活力。因此，有必要整合治理體系中存在的多種力量，制定合理的治理策略和機制來整合優化鄉村治理層級結構、空間結構、權力結構，協同好各方治理主體，平衡好各方利益，從而實現鄉村公共問題的合作共治。[6]

（三）振興扶智，與信息化時代接軌

人才隊伍的培育是鄉村振興的重點內容，能人領導能快速實現有效治理鄉村社會事務。黨的十九大報告提出要培養造就一支懂農業、愛農村、愛農民的“三農”工作隊伍。D村治理實踐證明：一個村莊內生秩序的健康和村級組織的良性運轉，必然離不開村莊精英的帶領。[7]鄉村治理強調鄉村政治精英的培養和選拔，形成有效的后備力量培養機制。在工作中，要真正關愛鄉村干部，多方面鼓勵干部們認真完成本職工作，在物質激勵、政治激勵和精神激勵中不斷提升鄉村干部對自身干部身份、工作責任的認同，找到自我的價值歸屬感。鄉村情況復雜，一些地方開展工作條件相對較差，鄉村人才流失嚴重，干部們的工作積極性也不高，需要各種獎勵機制的出臺和治理創新。制定相應的就業補貼政策，引導村民回流在村實現就業，不斷激發村民創業熱情，留住人才，真正為鄉村建設注入源源不斷的人才與智力支持。不斷實現農村技術的創新，了解外面發展的信息并加以借鑒，讓鄉村治理從內而外真正煥發活力，能夠持續性地發展與進步。

四、小結

隨著時代發展，鄉村情況復雜多變，政府實現有效治理面臨諸多挑戰。正如派伊在《政治發展面面觀》中提出轉型社會存在“六大危機”，即認同危機、合法性危機、貫徹危機、參與危機、整合危機和分配危機。[8]實然，這六大危機在現時的中國農村都有不同程度的表現，它可能動態地表現為各種具體的社會問題、矛盾和公共性事件，影響“治理有效”的實現。因此，鄉村治理有效的實現需要回歸當前語境下的基層社會的本身面貌，了解鄉村治理的內在束縛，堅持整合、協調的思路，以開放的姿態去創新與改革，不搞一刀切，找準鄉村在政治、經濟、文化等方面的發力點，有特色、有節奏地推進鄉村振興與發展。

參考文獻：

[1]張強，張懷超，劉占芳.鄉村振興：從衰落走向復興的戰略選擇[J].經濟理論，2018，32（1）：6-11.

[2]中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見[R/OL].（2018-02-04）[2020-05-24].https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1591480264751001104&wfr=spider&for=pc.

[3]鄧大才.走向善治之路：自治、法治與德治的選擇與組合——以鄉村治理體系為研究對象[J].社會科學研究，2018（4）：32-38.

[4]張錚，何琪.基層治理的三維模式——精準扶貧實踐的一個分析框架[J].中國行政管理，2020（5）：45-51.

[5]奧斯特羅姆.帕克斯，惠特克.公共服務的制度建構[M].宋全喜等，譯.上海：上海三聯書店，2000：11-12.

[6]廖業揚，李麗萍.整體性治理視域下的鄉村治理變革[J].吉首大學學報（社會科學版），2015，36（01）：60-65.

[7]屈博.論鄉村治理體系現代化[J].內蒙古師范大學學報（哲學社會科學版），2018，47（01）：16-18，23.

[8]魯恂·W·派伊.政治發展面面觀[M].任曉，王元，譯.天津：天津人民出版社，2009：80-84.

責任編輯：秦利民