農用地轉用補償及補償制度改革分析

俞鳳華

[摘 要] 農用地流轉是為了推進農業生產規?；洜I，實現農村土地生產力和農民勞動力的“雙解放”。但當前我國農用地流轉工作存在一些問題，需要革新農用地轉用補償制度，破解土地供需矛盾，促進經濟社會可持續發展。基于此，本文主要分析我國農用地轉用補償存在的主要問題，并對農用地流轉補償制度的改革進行探討。

[關鍵詞] 農用地;轉用補償;制度改革

[中圖分類號] F321.1 [文獻標識碼] A [文章編號] 1674-7909（2020）30-47-2

農用地流轉是實現農業規模經營的重要途徑。我國農地流轉市場發展迅速，而且在土地配置方面發揮了較為明顯的“公平性”作用。同時，土地流轉形式多樣，流轉范圍突破本村集體經濟組織的趨勢逐漸明顯，流轉土地的經營主體仍以農戶為主，流轉土地的非糧化經營問題逐步弱化，流轉規范性日益增強。為進一步提升流轉土地的使用效率，在鼓勵流轉、推動流轉的同時，更應規范流轉，加快農村土地產權制度等各項改革，創造利于土地流轉并提高流轉土地使用效率的政策環境。但是，當前我國農用地流轉工作存在一些問題，如部分農民對土地流轉后的就業、養老、醫療等保障有所擔憂，不愿主動放棄土地承包使用權等。因此，有必要加強研究農用地專用補償制度，為產業發展提供幫助[1]。

1 我國農用地轉用補償存在的主要問題

1.1 農用地轉用補償標準不合理

為公共利益建設所使用的土地，一般由政府直接征用后用以改善基礎設施條件和社會福利。而用于商業、旅游、房地產等目的的土地，主要以盈利為目的。正常情況下，這兩種農用地轉用的補償標準應存在較大差異。但是實際上，不管是出于個人和單位的非公共利益還是公共利益的土地征用，征地補償標準是相同的，征地范圍較為廣泛，因此補償標準就會顯得十分不合理，尤其是非公共利益的土地征用補償標準過低，影響了我國經濟社會發展[2]。

1.2 補償費用分配混亂

眾所周知，過去原本屬于集體經濟組織或者農民的土地轉變成為建設用地時，需要給予集體經濟組織及農民合理的經濟補償，然而補償給誰或者補償數額為多少均需要認真考慮。一般農用地的補償金獲得者是農用地所有者，但是實際上并非如此。一方面，我國農村集體經濟組織分為社隊、村兩個級別，也就是說農用地的使用主體也分為兩級，相關法律并未明確規定農用地使用者是社隊還是村;另一方面，我國農村實行家庭聯產承包責任制，如果過去為農用地改為建設用地，那么給予經濟補償時需要考慮土地承包人補償問題，這樣土地轉用補償就會涉及社隊、村及土地承包人，而我國的法律法規對這一問題沒有較為清晰的規定，因此補償費用分配時會出現混亂現象。在農用地轉用過程中，農民既沒有得到相應的補償，又失去了土地的經營權，因此無法保障農民的合法權益[3]。

2 我國農用地轉用補償制度改革措施

2.1 不斷提高征地補償標準

1998年，《中華人民共和國土地管理法》將土地補償費提高到該耕地被征用前3年平均年產值的6～10倍，將安置補助費提高到該耕地被征用前3年平均年產值的4～6倍，最高安置補助費提高到被征用前3年平均年產值的15倍，土地補償費和安置補助費的最高總和提高到30倍，而且國務院在特殊情況下，可以提高征用耕地的土地補償費和安置補助費的標準。而2019年，《中華人民共和國土地管理法》則將標準修改為區片綜合地價，并在原來的土地補償費、青苗補償費、附著物補償費和安置補助費的基礎上，增加了農村村民住宅補償和社會保障費，進一步保障了被征地農民的利益[4，5]。

2.2 不斷完善救助體系建設

對于失地農民的權益保護救助，應多途徑開展。首先，加強法律宣傳，在土地征收范圍內張貼征地相關知識的海報，設置律師咨詢的服務地點，發揮律師的社會作用。

其次，當失地農民在集體土地征收補償過程中利益受到損害時，可以由政府牽頭，建立由國土、司法、檢察、財政、審計、人社、民政和農業等多部門組成的土地征收案件處理工作組，為被征地農民提供完善的咨詢及投訴一條龍服務。之后可以將失地農民納入法律援助的范疇，在合法權益受到侵害時為失地農民提供相關法律咨詢和法律援助服務，減少維權成本，體現人文關懷[6]。

再次，應完善行政救助機制，在行政復議期間暫停土地征收程序，以免被征收人的權益受到永久損害。放寬失地農民申請行政復議的有效期限，考慮失地農民的法律知識不豐富，要給予充分的全力維護時間。

最后，完善土地征收方面的法律法規，建立民事訴訟與行政訴訟交融的協調機制，妥善處理政策與法律之間的關系，充分運用協調和解機制。即使被征地農民狀告政府的征地行為不屬于平等民事主體之間的糾紛，那么可以通過完善的行政訴訟程序，有效地保護與救濟因政府的征地行為或者征地補償安置的不合理或不合法而造成損失的農民。

2.3 不斷完善農村集體土地征收補償制度

首先，應建立土地征收全程性的公告制度。在《征收土地公告辦法》中，原國土資源部要求以書面形式公告征收土地方案和征地補償、安置方案，體現了對于公告制度的重視。在新修訂的《中華人民共和國土地管理法》中，增加征地批前公告程序，與原來的征地批后公告程序相結合，形成了體系性的公告程序，但是對于公告的結果與成效沒有做任何規定，單純的程序化執行如果沒有成效，那么其存在就沒有意義。以后的法律修改中應增加對于公告效果的細化規定，如要求全體被征地農民在公告文件上簽字，確保公告程序落在實處[7]。

其次，應建立被征地農民的全程參與機制。在我國的農村集體土地征收補償實踐中，對征收補償問題能起到實質影響的往往是政府土地管理部門與村委會的談判，一旦談判結果確定，實施過程很難更改。選派農民代表全程參與談判過程，既是對農民利益的維護，發揮失地農民的參與權、監督權，也是陽光政府建設的要求。這一舉措可以加深被征地農民對于政策的理解，便于征地工作的推進。

最后，應完善征收監督程序，保障農村集體土地征收補償公平公正。根據行政法中“法無授權即禁止”的原則，嚴格明確和限定征地部門的權力，可以建立相應的監督機構，對市、縣政府及其國土資源管理部門實施監督。同時，可以建立土地征收部門的終身責任制，強化領導人員、實施人員的責任感，增加犯罪成本，既防止腐敗現象的發生，又保護失地農民的權益[8]。

3 結語

向國家征用、向個人征用以及向其他單位征用為農用地的轉用的主要形式，轉用形式不同，補償標準也需根據具體情況進行科學合理的調整。只有建立健全土地管理制度，對現有的土地流轉補償進行合理改革，保證土地流轉補償的合理性和公平性，兼顧國家、個人和集體的利益，才能最大限度地確保農民利益不受損。農用地轉用補償問題既同耕地保護有關，也同國民經濟的快速發展有直接關系，尤其是在土地資源問題頻發的現況下，最關鍵的是科學、合理、有效地進行農用地轉用補償。鑒于此，國家相關部門需要以最快的速度改革農用地轉用補償制度的，并嚴格執行新的制度，從而充分確保農用地轉用及補償工作可以順利高效開展。

參考文獻

[1]王小映.論土地征收中的同地同價補償[J].新視野，2010（1）：24-26.

[2]穆向麗，鞏前文.農地征用補償的制度演進：自46個村觀察[J].改革，2010（1）：93-100.

[3]張勇.改革農村土地征收制度 完善增值收益分配機制[J].內蒙古師范大學學報（哲學社會科學版），2012（1）：89-92.

[4]張傳新，蔡方杰.農用地產能核算與耕地保護補償機制構建[J].中國國土資源經濟，2011（3）：43-46，56.

[5]王熒，陳豫浩，黃澤民.我國農地權益分配的機理研究[J].東南學術，2014（1）：27-37.

[6]詹水芳，齊峰.上海農村土地管理制度的改革創新[J].科學發展，2014（2）：105-112.

[7]姚艷，張雅婷，胡紅梅.城鄉一體化視角下的農村土地市場改革路徑設計[J].國土資源情報，2019（10）：46-50.

[8]賈艷杰，宋洋，侯巧蓮.農地征收補償與增值收益分配關系探討[J].天津師范大學學報（社會科學版），2018（6）：75-80.