農產品質量安全現場督導檢查規范研究

曾光榮 馬勇 徐穎 鐘攀 王艷 蔡培華

1.廣元市農業農村局，四川廣元

2.四川省農產品質量安全中心，四川成都

食品安全源頭在農產品，基礎在農業，關鍵監管防線在縣、鄉。當前，農產品質量安全監管體系雖已深入鄉鎮，但監管誰、管什么、怎么管等仍困擾基層人員，導致現場督導難成常態，生產經營主體責任難以落實。針對農產品質量安全現場督導檢查存在的問題，本文結合四川省農產品質量安全工作實踐，開展了課題研究，以彌補當前基層監管規范空白，為基層日常監管提供借鑒。該課題研究通過了四川省農村發展中心組織的科技成果評價。

1 研究背景

中國特色社會主義進入新時代，吃得安全、優質、營養、健康已經成為人民群眾對美好生活的新期待。但農產品質量安全，在“產”上，品種類別多、生產周期長，露天生產、環境影響大，且鮮活易腐；生產經營單位數量龐大、鏈條長，涉及產地環境、投入品、生產流通和屠宰加工，制約農產品質量安全因素眾多。在“管”上，涉及農產品質量安全的法律有19部，法規和規范性文件有59個，部門規章和規范性文件有201個，四川省地方性法規和規范性文件有41個，條款多、涉及面廣，基層人員未接受長期專業訓練，加之，管理人員少，但管理對象種類和數量又多，很難真正掌握執行。如廣元市平均每名鄉鎮管理人員要負責監管50多家生產經營單位。在“行為”上，鄉鎮監管人員多憑借自身經驗和業務知識開展督導，存在檢查尺度各異、檢查手段不同、關鍵項目缺失等問題，督導檢查的一致性、規范化和應用水平普遍較低。研制一套基層人員日常使用的檢查規范對于落實“最嚴格的監管”意義重大。

2 研究內容

督導檢查是基層一線監管人員為實現農產品質量安全工作目標，依據職能職責和有關要求，對轄區內涉農生產經營單位開展的一項日常性工作檢查，其檢查結果納入生產經營單位質量管理評價和監管人員年度工作目標考核。針對當前農產品質量安全監管點多、面廣、人手少，監管過程主觀、粗放、不規范，2017年以來，筆者團隊通過整理相關法律法規和規范性文件，分析不同生產經營類型常見的安全風險及根源，以解決好監管誰、管什么、怎么管等為導向，以規范檢查方法、檢查內容、檢查記錄、檢查程序為重點，建立了種植業生產基地、畜禽養殖場、水產養殖場、生豬屠宰廠（場）、農資（農藥、種子、肥料）經營、飼料經營、獸藥經營、農產品收儲運8類現場督導檢查規范，覆蓋了農產品質量安全的關鍵環節。

3 研究結果

通過實地調查、分析研究和現場驗證，筆者制定了8類生產經營環節、113條檢查條款，構建了基層日常督導檢查的操作手冊和行為規范。

3.1 規范檢查方法

檢查方法是檢查人員在開展現場督導檢查時所采取的實用性手段。檢查人員從“看”“問”“查”“留”“處”5個方面入手，對檢查對象開展針對性的督導檢查，可最大限度提升監管效率和效果。

1）“看”。檢查人員到達現場后，通過肉眼觀察和專業技能就能識別并快速查找的問題，如核實資質、生產經營環境、設施設備條件等。

2）“問”。詢問經營管理人員以掌握被檢查對象的總體情況，判斷其是否具備相應基本常識、關鍵控制點及采取的措施，以及加強管理的意見建議。

3）“查”。查閱生產記錄檔案、進銷臺賬、標簽標識和產品合格證明等資料，包括紙質和電子記錄，重點是除肉眼識別的問題外，是否存在需要進一步檢查才能發現的問題。

4）“留”。通過拍照、攝像、記錄記載等方式，保留檢查工作痕跡、固定相關證據。現場記錄需要雙方達成共識，簽字確認。

5）“處”。對發現的問題現場提出整改要求和措施；對涉嫌違法線索應立即上報縣級農業農村部門，鄉鎮還應報告同級人民政府；對檢查資料進行歸檔保存。

3.2 規范檢查內容

根據不同類別的農產品、生產經營主體和管理環節，影響和制約農產品質量安全的關鍵控制點不同，建立了現場督導檢查表8張，其中，關鍵檢查項113個，檢查要點173條，除看、問、查等條款內容不同外，保留和處理等條款基本一致。

日子平靜如水，三個月后，李叔和咋也沒想到，老梅這天出事了。一大早，幾個警察圍住老梅住的那棟樓。有人說，老梅死了，她被人毒死了。有人在她喝的湯藥里下了砒霜。她不是自殺。她家的東西被翻了個遍，值錢的東西被弄走了。

1）種植業生產14條。重點是基地及周邊環境，農業投入品購置使用，生產記錄檔案，農藥安全間隔期，產品檢測，包裝、質量標識和質量追溯等。

2）畜禽養殖18條。重點是營業執照、動物防疫合格證等資質，養殖區域、設施和功能區劃分，環保審批，獸醫室和人員配置，獸藥和疫苗存放使用，人員健康證明，養殖檔案，獸藥休藥期，飼料及飼料添加劑，上市檢疫檢驗等。

3）水產養殖15條。重點是核準生產區域，苗種生產、經營許可證，產區環境，水源污染，進排水設施，漁藥和飼料，養殖檔案，休藥期，飼料加工等。

4）生豬屠宰廠（場）16條。重點是營業執照、動物防疫條件合格證、生豬定點屠宰許可證等資質，消毒池、人員消毒室、無害化處理設施，人員健康證明，屠宰記錄，“瘦肉精”檢驗，屠宰檢驗和產品修割，肉品品質檢驗和檢疫合格證明，檢驗合格章、動物檢疫驗訖印章等。

5）農資（農藥、種子、肥料）經營14條。重點是營業執照、經營許可證等資質，經營場所和倉儲設施，分類分柜擺放、標識，銷售人員素質，高毒、限用農藥專柜實名購買，違規違法產品，購銷記錄，電子銷售記錄等。

6）飼料經營10條。重點是營業執照、經營備案等資質，經營場所和倉儲設施，進貨查驗流程，商品備案，違規違法產品，購銷記錄，產品追溯，拆裝散賣大包裝飼料等。

7）獸藥經營16條。重點是獸藥經營許可證、營業執照等資質，經營場所面積、設施設備，經營、診療、生活區域設置，倉庫和設施、設備，獸藥擺放，人員素質，拆零銷售，處方藥，違規違法產品，購銷記錄，電子記錄設備等。

3.3 規范檢查記錄

檢查記錄既是開展檢查工作的痕跡證明，也是日后還原檢查現場情景、提交執法檢查的重要依據，更是用于統計分析當地農產品質量安全現狀的基礎性資料。

1）規范填寫情況匯總表，包括檢查對象名稱、地址、證照編號、負責人姓名和電話、檢查時間、檢查情況、檢查結論、整改意見及期限等相關內容，詳細記錄現場督導檢查的基本情況。

2）情況匯總表需雙方簽字確認，一式兩份，一份存檔、一份交檢查對象。落實專人按月收集匯總相關資料，整理歸檔并妥善保存。

3）發現涉嫌違法證據要第一時間上報縣級農業農村部門，鄉鎮檢查組還應向鄉鎮政府報告。

3.4 規范檢查程序

為讓現場督導檢查行為更加嚴謹，可分為準備、檢查、后續三個階段進行。

1）準備。縣級及以上檢查要依據檢查計劃開展“雙隨機”，隨機抽取檢查對象，隨機選派檢查人員。鄉鎮依據不同檢查對象、關鍵時節和年度計劃等，定期或不定期地開展督導檢查，嚴格執行規范確定的方法、內容和程序。

2）檢查。按照計劃，對8類對象依據不同的檢查條款開展檢查。對發現的問題和不合格情況進行分析，并與檢查對象溝通，以準確掌握現場檢查的總體情況，明確檢查結論，并認真填寫匯總表。若發現有涉嫌違法的，要立即固定證據上報，做好報告記錄，協助做好后續執法監督工作。

3）后續。匯總檢查資料，并妥善保存。對發現有問題、不合格的對象，在限定整改時間到期時，要進行復查，并做好復查記錄。檢查人員執行回避，不得參加相關問題整改的復查工作。對反復出現問題、經行政執法檢查接受過處罰的生產經營單位，要列為重點對象，增加檢查頻次；行為嚴重的可列入“黑名單”，并加大執法監督力度。

4 應用效果

規范中所有條款均是分析研判當前主要農產品質量安全風險及隱患產生的關鍵環節，依據相關的法律法規以及規范性文件制定，條條有法可依、有規可循、有跡可查，并針對不同的檢查對象分類獨立成章，檢查記錄統一格式制定，檢查結果判定能夠實現獨立、客觀、公正。有利于分解落實屬地責任，筑牢質量安全前沿防線。建立農產品質量安全督導檢查規范，正是分解細化屬地監管責任，使各級監管人員在質量安全問題上不能推責、不敢諉過的有效方式；有利于明確基層監管事權，規范日常監管行為。將法律法規、規章和標準細化成現場督導檢查規范和檢查表，在操作實踐中，針對同一類檢查對象，不同檢查人員得出相同或相近的檢查結論概率在90%以上，能實現檢查工作的一致性；有利于提高整體監管效能，增強快速反應能力。現場督導檢查規范可幫助基層科學劃分監管網格，固定關鍵風險隱患，對于快速發現規律性、趨勢性和苗頭性問題作用重大。