走進土地改革的春天
——寫在新《土地管理法》實施之際

張振鵬 張作義

土地制度是國家重要的基礎性制度，新一輪《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）修正案，是自1986年頒布的《土地管理法》實施以來，進行的第4次修正，是在中國特色社會主義進入新時代和“兩個一百年”奮斗目標歷史交匯期的關鍵時點上完成的，是我國土地管理法治建設的又一重要里程碑，標志著我國土地管理事業進入一個新的發展階段，具有劃時代的意義。一是匯聚了農村土地制度改革的成果。新《土地管理法》是貫徹落實習近平生態文明思想的重要體現，將2014年審議通過《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度改革試點工作的意見》以來，經過充分實踐、實施效果較好的做法上升為法律在全國推行，實現了立法決策與改革決策的協調推進，順應了時代要求，回應了群眾期盼。二是為實現城鄉融合、生態綠色發展提供動力和保障。新《土地管理法》針對土地管理存在的突出問題，進一步完善宏觀調控機制，健全微觀管理措施，從根本上保護農民的土地物權，賦予農村集體經營性建設用地與國有建設用地同等權能，為新時代實施鄉村振興戰略增添動力和活力。堅決落實最嚴格耕地保護制度和節約集約用地制度，加強耕地數量、質量、生態“三位一體”保護，將“基本農田”全面上升為“永久基本農田”并實行特殊保護。構建國土空間開發保護新格局，解決規劃重疊沖突、職責交叉重復、地方規劃朝令夕改等問題奠定了法律基礎。為強化土地治理能力，完善土地治理體系提供了強有力的法治保障。

2020年，新《土地管理法》及相關配套法規政策都開始實施了。土地新政貫徹推進情況如何？基層一線自然資源部門工作人員感觸頗深。

一、破障礙——建立集體經營性建設用地入市制度

新《土地管理法》破除了原法禁止農村集體經濟組織以外的單位或個人直接使用集體建設用地的規定，刪除了第43條關于“任何單位和個人進行建設，需要使用土地，必須使用國有土地”的規定，明確了集體經營性建設用地入市的條件、程序和權能，規定規劃確定為工業、商業等經營性用途，經依法登記的集體經營性建設用地，經本集體經濟組織三分之二以上成員或者村民代表同意的，可以通過出讓、出租等方式交由集體經濟組織以外的單位或者個人使用。消除了集體經營性建設用地入市的法律障礙，改變了原來只有將集體建設用地征收為國有土地后，該宗土地才可以出讓的現狀，結束了多年來集體建設用地不能與國有建設用地同權同價、同等入市的二元體制，為城鄉融合發展掃清了制度性障礙，使集體建設用地的價值進一步顯化，提高農村土地資源配置效率，保護農民的土地財產權益。

二、護權益——改革和完善土地征收制度

隨著改革的深入推進，經濟社會的全面發展，尤其是近些年工業化、城鎮化的快速推進，各地征地規模不斷擴大，因征地引發的社會矛盾日益凸顯。新《土地管理法》增加第45條，采用列舉的方式，將憲法中“國家為了公共利益的需要可以對土地實行征收或者征用并給予補償”的規定進一步具體化，首次對土地征收的“公共利益”范圍進行明確界定，有利于縮小征地范圍，限制政府濫用征地權；健全完善了征地補償、保障機制，明確了征收補償的基本原則，切實保障被征地農民原有生活水平不降低，長遠生計有保障，同時以區片綜合地價取代原來的年產值倍數法，在原來的土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費的基礎上，增加了農村村民住宅補償費用和被征地農民社會保障費用的相關規定，從法律上為被征地農民構建更加完善的保障機制。完善了土地征收程序，建立啟動征地前的社會穩定風險評估，并將原來“告知、確認、聽證”三步程序調整為“調查、評估、公告、聽證、登記、協議”六步程序，從制度上為“先補償后搬遷”原則的實現提供了保障，切實保障老百姓合法財產權益。同時，明確規定征地補償安置方案要至少公告30天，進一步落實被征地的農村集體經濟組織和農民在整個征地過程的知情權、參與權和監督權，大力倡導和諧征地。提升永久基本農田保護力度。新《土地管理法》將基本農田提升為永久基本農田；在原有的確保耕地總量不減少的基礎上，增加了質量不降低的要求；明確禁止通過擅自調整縣級土地利用總體規劃、鄉（鎮）土地利用總體規劃等方式規避永久基本農田農用地轉用或土地征收的審批，增強了制度的剛性和約束力。

三、穩基礎——完善農村宅基地制度

農村宅基地是農民安身立命之本，是農村社會穩定的重要基礎。新《土地管理法》在堅持嚴格落實一戶一宅制度的基礎上，進一步健全宅基地權益保障方式，增加了保障農村村民實現戶有所居的規定。建立了宅基地自愿有償退出機制，明確國家允許進城落戶的農村村民自愿有償退出宅基地，地方政府不得違背農民意愿強迫農民退出宅基地或強制流轉宅基地，強迫農民搬入樓房。完善了宅基地管理體制，明確國務院農業農村主管部門負責全國農村宅基地改革和管理有關工作，賦予農業農村主管部門在宅基地監督管理和行政執法等方面相應職責。下放宅基地審批權限，農村村民住宅用地由鄉鎮人民政府審核批準。

新《土地管理法》的實施，不僅給地方政府領導提出了新要求，也給土地管理工作提出了新要求?；鶎右痪€當務之急是要加強學習，加強研究，加強培訓，做好土地管理基礎工作。

（一）強化農民對新《土地管理法》的認識，增強法律意識。新時代我國堅持依法治國的根本策略，法律的作用在人們的日常生活和工作得到了充分體現，大多數農民已經認識到法律是他們解決糾紛的工具之一，加強了法律知識的學習，也對國家法律和法治有了一定的信心和信任。但是從整體上來說，農民的法律意識和法律理念仍處于較低階段，未完全樹立起法律至上的理念，人與人之間的交往一般不是通過契約形式，而是出于信用和威望，并非嚴格按法律程序辦事，即使出現問題和糾紛，也很少會訴諸于法律。因此我們要把學習宣傳新《土地管理法》作為貫徹落實十九屆三中、四中全會精神的具體要求，與學習習近平總書記關于“三農”工作及土地管理工作的重要論述有機結合，運用群眾喜聞樂見的方式，大力開展農村普法宣傳和教育，不斷提高農民的法律意識，要重點宣傳《中華人民共和國憲法》中有關農村基本土地制度，財產制度的內容；《中華人民共和國土地管理法》中有關土地所有權制度，規劃制度，登記制度，一戶一宅的管理制度等；《中華人民共和國物權法》中有關不動產所有權、宅基地使用權、用益物權等相關規定，通過普法宣傳逐步清除部分農民頭腦中的宅基地私有觀念，明確在宅基地管理使用承包流轉中的權利和義務。

（二）全面加強農村土地管理，提高管理者的專業水平。一是要全面貫徹落實十九屆四中全會精神，深刻把握新《土地管理法》的重大意義，樹立長遠目標，提高規劃水平，統籌短期利益和長遠利益，遵循科學合理的原則，做好長遠規劃，加強土地資源管理，尤其是要加強生態建設，強化政府主導作用，改善當下土地的細碎化、分散化局面，為農業發展的系統化和現代化提供穩固基礎，使土地資源利用更加合理、更加有效。二是要加強對土地管理人員的業務培訓，確保其掌握專業知識，尤其是對新《土地管理法》的理解和掌握，增強技術操作能力，全面提高土地管理的綜合素質和專業水平，提高土地管理的工作質量。三是要加強對基層一線干部的法律法規培訓，尤其是要定期開展涉農相關法規政策的培訓，強化基層干部服務群眾的能力和意識，提升綜合治理水平。

（三）加強土地管理監督執法力度，切實提升綜合治理水平。一是利用互聯網大數據信息技術，構建土地監管系統，健全完善舉報獎懲機制，實現土地實際利用情況動態化監測和土地資源全方位管理，通過全面評估與科學化預測、應用預防預警、動態化監管、常態監測等手段，實現土地資源規劃利用的多目標性、多結構性和動態性。二是要全面加強對土地資源管理的執法懲處力度，各級黨委、政府要將黨委領導、政府部門、社會公眾等融入其中，構建上下聯動的土地管理工作格局，完善早發現、早制止、嚴查處“兩早一嚴”工作機制，強化對土地和耕地的定期巡查，對違規違法行為進行嚴肅處理，及時有效地協調解決存在的問題。三是要嚴格按照審批流程和管理程序，加大監察和審查力度，對農村出現的空閑房屋、閑置土地等應該積極調查原因，了解具體情況，推動建立農村宅基地統計調查制度，組織開展宅基地和農房利用現狀調查，全面摸清宅基地規模、布局和利用情況。建立宅基地基礎信息數據庫和管理信息系統，指導轉讓、再利用，避免土地資源利用不合理現象的發生。