破解村民居民融合發展難題
——崇明區明南佳苑小區的做法與經驗啟示

萬春利 葉 斌 劉冬青

崇明區港西鎮靜南村是上海市15 個宅基地置換試點村之一，2005 年靜南村1097 戶村民入住明南佳苑小區，之后陸續有700 多戶居民通過購買商品房入住該小區。小區既有離田的村民，又有購買商品房入住的居民，因此形成了村民居民混居型社區。村民居民因身份、文化背景、生活習慣等差異造成的利益矛盾問題成為該小區面臨的主要問題，因此，如何使“村民居民融合發展”成為社區治理的重要課題。在鎮黨委和政府的大力支持下，村兩委班子共同整合治理資源、創建治理機制、搭建治理平臺，村民的生產生活方式不斷調整，村民居民的互動關系不斷融洽，社區成員的凝聚力不斷提升，村民居民對社區的認同感、歸屬感不斷增強，在基層社會治理中取得了顯著成效，形成了可資借鑒的經驗和啟示。

一、崇明區明南佳苑小區村民居民融合發展的主要難題

（一）農家庭院生活方式與居民小區規范化管理之間的矛盾

2005 年靜南村通過宅基地置換實現了村民由分散式居住向集中居住的轉變，但受長期的農家庭院生活方式影響，經常出現毀綠種菜、圈地養殖、私搭濫建、亂堆雜物等現象。有的人在樓道和地下車庫堆放自家閑置物品；有的人將部分公共空間焊門上鎖供自家使用；有的人將大吊車、卡車、農用車停放在小區，大型車輛嚴重損壞了小區基礎設施，發動時的噪音和刺鼻的柴油味干擾了居民的正常生活。這些現象既不符合小區物業管理要求，也使得商品房居民怨言頗多，社區物業管理在很長一段時期無法實現規范化運行。

（二）村民自給自足生產方式與城市生活和就業方式之間的矛盾

一方面，村民在宅基地置換前戶戶都有自己的菜園，基本不需要購買蔬菜，只需購買肉制品。村民上樓之后，蔬菜無法自給自足，同時水、電、燃氣等消費支出也有一定增加，導致生活成本有所上升。另一方面，宅基地置換前，農民主要從事傳統農業生產，文化水平相對偏低。隨著置換上樓，多數農民無法繼續從事農業生產，但又缺乏城市就業的一技之長，實現新的就業相對困難，從而產生了焦慮感和不安定感。

（三）村民享有的利益及村委會職能無法涵蓋小區商品房居民的矛盾

因村民入住明南佳苑小區時身份并無改變，部分小區運行經費也由村集體承擔。因此，在小區設施更新及維修資金投入時，村民不同意動用村集體資金，認為商品房居民非本村村民，無權使用和享受村集體資源。對于小區體育活動室、文化活動室、用于操辦婚喪嫁娶的公益禮堂等公共設施，多數村民也認為商品房居民無權使用。因未成立業主委員會，商品房居民也無法依規動用房屋維修基金進行房屋相關設施的維修。700 多戶商品房居民與村民“混搭”，使小區成員相互融合與接納存在較大難度。

（四）村民的身份認同和身份轉換的滯后性與小區合作共治發展之間的矛盾

村民長期生活在農村，對本鄉本土具有根深蒂固的認同。宅基地置換上樓之后，村民不僅要面對居住方式的改變，還要面對生活習慣、職業生涯的變化，從而帶來一定心理壓力。入住小區之初一些村民經常講的一句話就是“不習慣”，尤其是老年人的適應過程相對更加緩慢。在身份認同上，部分村民仍然認為自己是某村的人，而不是某社區的人，對社區認同感、歸屬感相對缺乏，不愿參加社區自治活動，使社區合作共治進展相對緩慢。

二、崇明區明南佳苑小區的主要做法及經驗

（一）“雙軌制”管理模式實現社區管理全覆蓋

為解決村民居民融合發展難題，2014 年靜南村黨支部書記鈕菊香創造性地提出了“雙軌制”管理，在保留村民小組的基礎上，把小區劃分為7 個片區，實行村民小組和片區、樓組共同管理的“雙軌模式”，即31 個村民小組長負責有關村務，7 個片區組長、105 個樓組長承擔社區管理相關工作。通過6 年的磨合、運行和完善，“雙軌制”管理模式有效地解決了群眾的利益訴求和多樣化需要，實現了社區管理和服務的全覆蓋。

（二）“四位一體”工作機制保障社區運行更順暢

針對不同利益訴求導致村民居民相互掣肘問題，靜南村建立了村黨總支、社區工作站、物業公司和業主委員會“四位一體”工作機制。為解決村委會無法覆蓋居民事務，小區又不符合成立居委會管理居民的難題，明南佳苑小區申請設立了社區工作站。由區民政局給予一定資助，主要負責社區公共管理，與村委會實行兩塊牌子，一套人馬。明南佳苑小區還通過選舉成立了業主委員會，負責意見收集、監督管理及重要事件的表決，逐漸形成了動用小區維修基金等由業主委員會表決監督，動用村委會集體資金由村民委員會集體表決的運行機制。

（三）“四站一中心”服務平臺促進社區居民一家親

為了促進村民居民對社區治理的廣泛參與，小區成立了“四站一中心”服務平臺,即“明南一家親”黨建工作站、綜治工作站、便民服務站、志愿者工作站和明南佳苑文化生活服務中心。“明南一家親”以互聯網平臺為重要載體，以黨員聯系服務群眾為主要內容，實現了駐區單位和村黨支部一家親、村民居民一家親、黨員群眾一家親,成為密切鄰里關系的橋梁，增強了村民居民的凝聚力和認同感。針對村民就業問題，黨建工作站主動與物業公司協商，優先安排村民入司工作、就近就業。志愿者工作站將小區里的退休老黨員、機關干部、教師、醫務工作者、律師等共計200 多位居民吸納到志愿服務活動中，針對村民居民反映最突出的居家養老、文體活動等訴求開展社區志愿服務，使社區群眾的幸福感和凝聚力不斷增強。

（四）“四治協同”治理體系強化居民的主體意識

為增強村民居民參與社區事務的積極性和主動性，明南佳苑小區形成了“四治協同”治理體系，即社區事務自治、社區管理共治、社區文明德治、社區秩序法治。充分發揮群眾的主體作用和首創精神，以“自己的家園自己管，自己的家園自己愛”為價值導向開展自我管理和自我服務，如社區群眾看到有人做好事會主動匯報，看到有人破壞環境會積極勸阻或上報。同時聯合附近的稅務局、幼兒園、超市等開展“契約管理”，共同解決群眾停車問題。社區還建立了崇明區首個新時代文明實踐站，堅持開展“靜南好人”的評選等。通過促進村民居民廣泛參與實現社區共治，提升了社區居民的幸福感和獲得感。

（五）片區服務網格化放大社區骨干的工作效能

為了實現社區治理的有效延伸，明南佳苑小區將22 萬平方米的小區、85 幢樓劃分成7 個片區，每個片區設2 個片區長，每幢樓設1 個樓組長。片區長由村黨支部親自物色，嚴格把好“選人關”，選擇在群眾中威信高、能力強、熱心公益的人擔任。每個片區還設包片干部，包片干部由村兩委班子成員擔任，負責聯系各個片區。形成片區服務網絡后，具體的社區服務和管理依托片區進行，很多問題如私搭濫建、亂堆雜物等依托片區長、樓組長就可以解決，大幅提升了社區治理的效率和反應速度。

三、崇明區明南佳苑小區社區治理的啟示

（一）強化社區黨組織建設，發揮黨建引領作用

一是選好一個帶頭人。明南佳苑小區的經驗表明，在村民居民混居型社區或農民集中居住小區開展社區治理，需要把政治素質好、工作本領高、服務意識強、具備農村基層工作經驗的精兵強將配備到黨組織書記崗位，以充分發揮“領頭雁”作用，帶好班子、帶強隊伍。二是深化區域化黨建。區域化黨建能夠有效整合社區的黨組織資源，使基層各類組織相互協同，增強區域性黨組織的輻射帶動作用，提升社區治理能級。明南佳苑小區通過不斷整合村、社區、企業等不同領域的黨組織資源，發揮基層各類組織協同作用，實現了區域內黨建工作與社會治理的有機結合。

（二）創新社區治理機制，增強治理合力

社區治理是不同主體廣泛參與的過程，通過創新社會治理機制，能有效激發各類社會組織的活力，形成社區治理的強大推力。明南佳苑小區在社區治理中，通過創新社區治理機制，使村黨總支、社區工作站、物業公司和業主委員會協調一致，增強社區治理合力。借鑒明南佳苑小區的治理經驗，對于農民相對集中居住小區，應在其初始階段就成立社區工作站、業主委員會，解決管理主體缺位問題。在農民入住小區前由物業公司先期介入開展工作，垃圾集中投放點應預先選址和建設，避免先亂后治。在治理小區亂停車、亂堆雜物等方面講究工作方法，借鑒明南佳苑小區對駐區單位停車位進行綜合利用、設立雜物集中存放點等好的做法，疏堵結合，標本兼治。

（三）搭建科技支撐平臺，實現服務群眾智能化

當前，社會治理要素日趨增多，如社區不同群體利益訴求日益多樣化，社區治理和社區服務日益精細化。其中，信息科技正發揮著不可或缺的作用。明南佳苑小區通過“明南一家親”互聯網平臺和“智慧健康家園”新媒體平臺，構建了網絡服務群眾的常態化載體，探索和嘗試服務社區群眾的新模式。黨的十九屆四中全會提出加強和創新社會治理體系，其中一個很重要的方面就是要強化科技的支撐作用。在社區治理中，要充分運用互聯網+、大數據等科技手段和理念，依托5G 網絡覆蓋成果，實現智慧管理、智慧服務。

（四）打造專業化隊伍，不斷提升服務效能

專業化社區人才隊伍和志愿者隊伍是社區治理的重要支撐，也是新時代做好社區工作的根本保障，明南佳苑小區的社區管理、為老服務、法律服務、消費者維權等無不依托于各類專業人才。在農民集中居住小區的治理過程中，應在招聘專業人才充實進入社區工作的基礎上，把更多的社區基層工作者納入相關培訓，增強其專業化水平和履職能力。此外，還要培育和孵化各類社區服務組織，吸納和動員社區居民和各方面力量共同開展社區服務。

（五）推進社區協商民主，更好地匯民意、解難題

社區是社會治理的基礎平臺，已日益成為各種政策的落實點、各種利益的交匯點、各類組織的落腳點、各種矛盾的集聚點，是創新社會治理的重要突破口。人民日益增長的美好生活需要，不僅包括薪金收入和生活條件的不斷提升，還包括對民主法治、公平正義等價值需求的增長。明南佳苑小區以村委會、業委會為依托，以“民事、民議、民決”為導向，逐漸探索形成了“協商民主、議治共融”的新局面。對于農民集中居住小區而言，應盡早建立社區協商民主載體，不斷推進協商民主，更好地匯聚民意和解決群眾實際難題，不斷營造安定有序、和諧幸福的人居環境。