從規劃土地管理視角對上海鄉村振興的若干思考
——以松江區為例

■黃 婧

黨的十九大報告提出，實施鄉村振興戰略，按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化。鄉村振興不是鄉村的單邊戰略，而是和城市融合實施，鄉村振興承擔著城市功能互補的責任。在長三角一體化發展這一國家戰略發展進程中，上海是這一城市群的中心城市，面向未來，將建設卓越的全球城市，全球的科技創新中心，建設科創、人文、生態之城。形成“主城區-新城-新市鎮-鄉村”的市域城鄉體系，要進一步優化城鄉空間體系，促進城鄉間在空間布局、產業經濟、公共服務、生態保護、基礎設施建設等方面的協調發展。上海郊區幅員遼闊，廣袤的農田、林地與生態空間，為建設卓越全球城市發展奠定強大的生態基礎，也是實施鄉村振興戰略的主陣地。這需要統籌城鄉要素，關注農村土地減量化和鄉村經濟的協調發展，不斷改善農村農民的生活環境和生活品質，全面完成農業農村現代化。本文結合松江區建設實例從規劃和土地管理視角提出以下思考與建議。

一、上海鄉村發展的現狀特征

上海完善城鎮功能布局，城鄉差距日益縮小，加大對農村地區的政策、資金傾斜力度，積極推進“三農”改革實踐，在經濟社會發展取得顯著成效的同時，現代農業發展穩步推進，農民生活水平不斷提高，農村環境面貌持續改善，有效促進了城鄉統籌協調發展。近年來，上海大力推進“五違四必”區域生態環境綜合整治，進一步改變城鄉接合部環境面貌，改變“城中村”“工夾居”的現狀，突出農村污染源頭治理，以“河長制”“納管制”與“網格制”三制并舉，啟動中小河道整治攻堅戰，農村生態環境極大提升，推進產城深度融合示范區和城市生態修復的實踐區建設取得顯著成效。通過調查顯示存在以下特點：

（一）農村宅基地分布較散

自1991年起，上海市先后啟動農民新村建設，對分散布局的自然村進行歸并，在鎮域內集中布置新建農村居民點。2005年，本市提出構建“1966”城鎮規劃體系，明確要建設600個左右中心村的目標，農民逐步由分散狀態向中心村集中居住。2010年，市政府出臺了《關于本市實行城鄉建設用地增減掛鉤政策推進農民宅基地置換試點的若干意見》，2014年出臺了《關于進一步完善本市宅基地置換政策的意見》，啟動了新一輪宅基地置換試點工作，農民開始進城集中居住。10多年來，農村宅基地由分散布局逐步歸并，為城鄉空間的可持續發展、生態空間和基本農田的連片貫通發揮重要的作用。截至2016年，上海市郊區鄉村地區總用地面積約4047平方公里，其中農村居民點用地514平方公里（其中宅基地415平方公里）。全市行政村共1585個，自然村共約3.3萬個，其中10戶以下自然村約1.5萬個，30戶以下自然村約2.6萬個。

（二）郊區農民收入滯長

根據調查數據顯示，近年來上海郊區農民收入增長放緩。2000年，上海郊區農民人均純收入增長明顯高于臨近的江蘇、浙江兩省農民。2005年，上海農民生產生活質量和收入高于蘇浙兩地農民。但到2016年，上海城鎮人均可支配收入57692元，農民人均可支配收入25520元，已落后于周邊昆山、嘉興兩市農民可支配收入10多個百分點。

二、鄉村在規劃和土地管理上存在的困境

（一）建設用地負增長，涉農鎮村發展受限

上海陸域面積6340.5平方公里，全市建設用地總量約3100平方公里，建設用地占比接近國際標準極限，面臨著人口持續增長和資源環境緊約束的壓力。按照《上海市城市總體規劃（2017-2035年）》的布局，全市規劃保留（保護）村0.88萬個，撤并村2.42萬個，自然村約減量70%。松江區用地總面積604.64平方公里，按照區2035總規的要求，規劃建設用地由現狀291平方公里減量到286平方公里，建設用地將壓縮5平方公里；全區規劃保留（保護）行政村52個，撤并行政村34個，自然村由1601減少到441；全區農民宅基地減量為13.6平方公里，工業倉儲減量為21.5平方公里。可見，鄉村地區是未來土地集約高效利用的重點區域。

松江區涉農城鎮規劃建設用地除葉榭鎮因布局市級大型居住社區外，均減量2-3平方公里，約30%的建設用地現狀需要減量。這些城鎮城市開發邊界面積均較小，占規劃建設用地比為20%到42%。在現行國土空間規劃“由上而下”傳導式要求下，鎮級規劃需要符合區級規劃的分鎮指引。在涉農城鎮規劃建設用地減量30%要求下，鎮級總規需要再取舍減量地塊。一方面要發展產業經濟，對鎮區的198地塊進行甄別，另一方面需要安置減量的農村宅基地，并做好農民動遷安置方案，還需要平衡城鎮各類公共設施布局。但受限于建設用地的壓縮和開發邊界較小，未來空間發展困難重重。

（二）大量農村宅基地減量，農民動遷安置壓力較大

按照松江2035總規的要求，松江區規劃拆舊農村居民點共計1212.53公頃，拆舊戶數共計29442戶。松江區村莊撤并比在空間上大致呈現北高南低、東高西低的特征。撤并比最高和最低的分別為車墩鎮（86%）和洞涇鎮（4%）。

2017年-2019年松江區減量化驗收752.87公頃，其中工業447.89公頃，占比約59%；宅基地239.36公頃，占比為31.8%。可見，土地減量基本為農村宅基地和低效工業用地。

從對于農民安置的方式上看，歷年來松江區采用了三種模式：第一種為動遷安置模式。以市政動遷的方式完成，該種模式下，農民集中居住主要涉及工業區開發、道路、重大基礎設施紅線內的區域，對應的是重大市政設施建設的需要，相關費用納入市政工程成本，由全社會分擔，農民不需要出資、身份轉變為市民并享受“城保”待遇。第二種為宅基地置換后農民進鎮集中居住，即在城鎮集中建設區范圍內建造農民安置房。有關鎮利用復墾形成的建設用地指標，選擇相應地塊進行商業開發，以所獲土地出讓收入作為主要收入來源。第三種為易地集中建房模式，集中規劃村莊用地用于農民安置。從農民的選擇意愿上看，根據問卷調查的數據顯示，大部分農民選擇進鎮動遷安置，換取180-220平方米等面積的多套國有土地產權房。

從實施操作層面看，涉農地區受限于建設用地負增長和城市發展空間，難以對農民集中進鎮安置方式進行資金平衡。簡單的宅基地置換政策，在操作上存在較大困難。就松江區涉農鎮來看，平均每戶宅基地占地約為220平方米，以戶均安置200平方米計算，每戶安置成本約200萬元。而按照近期宅基地減量化補貼測算，市、區每畝分別補40萬元和160萬元，以及市、區各補貼每戶30萬元農民安置房建設成本，扣除該土地的出讓金返還部分資金，尚難以平衡農民進鎮安置的資金成本。

（三）保護保留村建設多部門牽頭并進，實施效果欠佳

從目前建設進程看，村莊改造項目由農業管理部門牽頭推進，農村生活污水處理設施項目由水務管理部門牽頭推進，村級道路和危橋改造由交通管理部門牽頭推進。據調查，村莊改造項目2萬-3萬元1戶的實施標準，難以滿足實際建設需求。個別鎮、村拿到補貼資金后所能開展的建設內容比較有限，停留在建筑墻體白化等表面工作任務上。如松江區新浜鎮南陽村共504戶，是2007年第一批新農村建設的示范村，目前每年實際到位管護資金約10萬元，難以滿足村莊改造后的正常管護需求。按照2020年計劃，還需開展1.1萬多戶村莊改造，項目管護資金的缺口較大。農村生活污水處理設施升級、道路和危橋改造、高標準農田建設等項目的后續養護、管護也存在較大的資金壓力。松江區現有村內道路747.5公里，急需安排專項資金用于管護與維護。

（四）生態保護與經濟活力欠協同發展

鄉村地區布局大量耕地和生態廊道，松江區地處黃浦江上游，水源地保護區面積較大，沿線各鎮承擔生態保護任務占鎮域總面積的一半以上，最高的生態用地占鎮域面積達到84%（含開發邊界內Ⅳ類生態空間）。按照最新的黃浦江水源地管控要求，二級管控區內在2018年前要完成370家、占地3927畝的工業企業的調整關閉。據測算，完成生態保護任務需約35億元直接費用，而每年市級生態轉移支付僅為4億-5億元，生態補償相關機制難以支撐涉農地區的經濟與社會發展，對沿線涉農城鎮的財政收支帶來較大影響。

在上海建設用地減量化的大背景和區域環境等相關整治下，鄉村原有的“農家樂”文旅項目紛紛遭到拆除，村民就業機會一次次喪失，生態產業項目難以盤活，振興步履艱難，經濟效益與生態保護未能良好的協同發展。

（五）建設用地減量化，農村經濟收入和鄉村活力受損

松江區涉農鎮村集體經濟組織收入，在土地減量化背景下逐步損失。就石湖蕩鎮來說，2015年-2017年拆除企業72家，地塊面積510畝，建筑面積為10萬平方米，鎮村級集體經濟組織涉及年租金為748萬元，協議補償價格約為1.13億元。其中村級企業57家，鎮級企業15家，村級年租金損失517.38萬元。松江區浦南四鎮在區域規劃中定位為生態農業發展區，現存的工業用地定位為198工業，按照上海市198工業用地發展的指導意見要逐步減量拆除。以泖港鎮為例，近兩年共完成集建區外建設用地減量化企業150家，完成建設用地減量化733畝。農村集體建設用地上的集體資產清拆，對農村集體資產收益和小城鎮人口就業和經濟收入產生較大影響。該趨勢造成一方面鎮村經濟缺乏支撐，就業機會減少，涉農鄉鎮逐步失去發展動力、活力與吸引力；另一方面，村莊布局受限，人口流出現象明顯，鄉村空心化趨勢顯現。建設用地減量化造成集體經濟缺乏發展空間,產業發展滯后,存在“一產只能種、二產不能動、三產空對空”的現象,經濟相對困難，村民難以致富。

三、思考與建議

（一）提升鄉村地區規劃與管理水平，重塑鄉村吸引力

加強規劃引領，堅持高標準、高起點，健全鄉村地區規劃體系。在國土空間規劃體系下，按照上海到2035年總規的部署，鄉村地區在區總規編制引導下，開展新市鎮總體規劃，全面落實完善上位規劃要求，并開展郊野單元規劃、村莊布點規劃、保護村選點規劃等工作。要力求在新一輪鄉村振興發展背景下遵循鄉村自身發展規律，聚焦生態環境保護，土地整治和規劃布局，注重承載傳統鄉村歷史文脈的保護村、保留村的規劃，保護鄉村空間肌理、歷史環境、生活方式，規劃布局上要更加注重培育鄉村產業，改善公共服務，重塑鄉村吸引力。

按照國土空間規劃傳導性要求，涉農鎮規劃用地規模受限，建議在區級國土空間層面預留一部分鄉村振興指標，用于經區級認定的優質項目，通過郊野單元規劃或專項規劃予以落點，保障重點項目設施。

（二）加大對農民集中居住區、保護與保留村投入，改善鄉村居住品質

對于涉農鎮空間規劃用地受限，農民宅基地減量任務較大，建議農民安置區跳出本鎮安置的模式，在市級層面予以政策支持，區級層面綜合統籌安置。應充分尊重農民意愿，可選擇安置在本行政區的大型居住社區內，或研究出臺貨幣化安置的方式，減少對涉農鄉鎮的資金和空間壓力。當前保護保留村建設在“保基本、廣覆蓋”的基礎上，建議加大對于鄉村公共服務設施的財政投入，繼續完善公共服務和社會保障，通過精細化的管理和精準化的投入，將有限的資金用到一些具有特色和潛力的鎮、村項目上來。加大純農地區的財政轉移支付力度，擴大市級轉移支付范圍。鄉村具有優越的生態環境。理應建設成令人向往的居住空間和創業環境，在上海邁向卓越全球城市的進程中，郊區鎮村建設以歐美小鎮的環境質量為目標，已不再是遙不可及。

（三）集約節約利用土地，支持農村集體經濟多渠道增收

上海地區自古是資源豐厚的魚米之鄉。農耕文化傳承下，大量美麗的自然村落散布田園，小城鎮是承載城市與鄉村的重要地區。建議在統一規劃、分期實施的狀況下，利用存量空間和符合規劃的用地優化鎮村用地布局，支持適合鎮村經濟發展的相關產業，做好鄉村市政設施公共交通配置，打造一批“生態優、村莊美、產業特、農民富、集體強、鄉風好”的特色田園鄉村。

探索農村集體土地入市、存量建設用地租用等方式支持新興產業發展，深化農村集體產權制度改革，在建立健全農村集體產權規范管理和監督制度的基礎上，支持農村集體經濟組織參與產業園區建設，以土地使用激活產業興旺帶動農民共同致富。合理再利用清退在開發邊界外地塊的賠償資金，用于資產性投資或鄉村經濟發展，鼓勵和支持鎮集體資產公司積極參與工業用地、廠房的拍賣和收購，支持農村集體經濟多渠道增收。

（四）構建卓越全球城市的鄉村生態空間，支持生態產業發展

因地制宜，利用現有的村莊資源，打造充滿活力的鄉村生態空間。全面消除歷史遺留工業污染源，推進198工業建設用地減量化和二級水源保護區工業企業清拆。推動城鎮污水管網向周邊村莊延伸覆蓋，消除劣Ⅴ類水體，實現農村生活污水處理基本達到全覆蓋。注重鄉土氣息，水鄉韻味，保留鄉村原生態，留住鄉村文化。構建體現上海卓越全球城市的鄉村生態空間。增強生態緩沖區復墾用地的活化利用，利用土地減量化的復墾空間、閑置土地和生態廊道空間，組織開展植樹造林、濕地恢復，建設綠色生態村莊。讓復墾后的用地規劃設計成美麗的生態公園，提升上海森林覆蓋率和環境水平。

建議提高森林資源的開放利用水平，適度引入休閑游憩活動，豐富林地功能。規劃建設生態公園和郊野公園，構建濱水生態公園。按照景區標準打造農村生態環境，縮小城鄉差距，讓鄉村成為城市不可缺少的生態空間。適當發展鄉村生態旅游產業和新興業態，并探索允許城鄉資本流通和業態互補，生態保護和鄉村經濟適當協同發展，以促成鄉村產業振興發展。

實施鄉村振興戰略是新時期“三農”工作的重點。上海在長三角一體化發展和推進卓越全球城市建設進程中，在規劃和土地利用方面，需要統籌城鄉關系，構建卓越城市的生態空間，處理好可持續增長模式的城鄉土地利用，確保農民利益不受損。面向未來，需要提升鄉村地區規劃與管理水平，重塑鄉村吸引力。在國土空間規劃體系下，上海郊區在區級、鎮級國土空間規劃指引下，推進郊野單元規劃。在建設用地減量化背景下，遵循城市化發展進程，推進農民集中居住，實施保護村和保留村美麗鄉村建設。在提升城市繁榮繁華的同時，保障全域生態空間品質和農村生態產業發展，促進鄉村人居環境品質提升和產業繁榮。