推進“政社分設、政資分離”的若干思考

■ 朱火金

推進“政社分設、政資分離”，實施村民委員會與村經濟合作社分賬管理，是貫徹落實《上海市農村集體資產監督管理條例》、實施鄉村振興戰略的一項具體工作，也是加強農村集體“三資”監管、明晰農村集體產權、遏制基層腐敗的一項重要舉措，更是確保農村集體資產保值增值、發展壯大農村集體經濟的一項根本保障。金山區積極探索“政社分設、政資分離”，全面實現村民委員會與村經濟合作社分賬管理，確保農村集體經濟健康、有序發展。

一、推進“政社分設、政資分離”要明確的目的

在推進農村集體經濟組織產權制度改革進程中，破除體制機制弊端，成立村經濟合作社是改革的首要目標。發展壯大農村集體經濟，增加農民財產性收入，讓農村集體經濟組織全體成員共享改革紅利，才是深化農村改革的最終目的。要實現改革這一終極目標，必須推進“政社分設、政資分離”的分賬管理。其主要目的體現在：第一，要剝離原村民委員會代行農村集體經濟組織管理的職能，明晰農村集體資產歸屬，清晰產權，保障成員權益；其次，要充分發揮村民自治管理和村經濟合作社自主經營，讓它們各司其職，明確各自的工作職責和管理范圍；第三，要打破傳統的村、經“統購統銷、統收統分和統籌統管”的管理模式，更好地引入現代企業管理理念，發揮市場經濟作用；第四，要有效實現村經濟合作社獨立運行機制，引導村經濟合作社積極參與鄉村振興戰略，加快發展農村集體經濟；第五，要進一步加強農村集體“三資”監管，體現村經濟合作社自主經營、獨立運行、自我管理、服務成員的宗旨。

明確“政社分設、政資分離”和“村、經”分賬管理的目的，才能進一步加強基層治理體制，規范村經濟合作社獨立運行，促進農村集體資產保值增值，才能喚醒沉睡“資金”，提高“資金”使用效率，才能盤活集體存量“資產”，提升“資產”利用率，才能整合未開發土地“資源”，加快“資源”開發利用。最終，實現村民委員會正常運轉和村經濟合作社快速發展，切實提高農民收入。

二、推進“政社分設、政資分離”要處理的關系

為順利推進“政社分設、政資分離”和“村、經”分賬管理，確保各項分賬工作有序、規范開展，在推進過程中，要正確處理好五層關系：一是處理好“村民與成員”的關系。按照《中華人民共和國村民委員會組織法》和《上海市農村集體資產監督管理條例》，“村民”與“成員”是兩個完全不同身份的公民，雖然在遠郊農村或純農地區他們的身份存在交叉現象，但成員更注重成員資格，并依法享有農村集體資產及其經營管理的知情、表決、收益和監督等權利。二是處理好村干部“基本報酬與兼職報酬”的關系。根據工作需要并結合實際，在改革時大部分村委會兩委班子成員與村經濟合作社理事會成員存在交叉任職，他們的工作業績和績效考核獎勵，在年終結算分酬時應加以明確，并按相關規定正確處理好“基本報酬和兼職報酬”總量和比例。三是處理好“保障基本運轉經費與集體資金獨立運行”的關系。為保障村民委員會正常運轉和村經濟合作社獨立運行，在推進分賬管理工作時，要嚴格區分財政資金和農村集體資金的使用和管理，要加大財政投入，完善村民委員會基本運轉經費的保障機制，更要提高村經濟合作社資金使用效率，增強村級集體經濟活力。四是處理好“村級公益投入與成員公共福利”的關系。“村、經”分賬管理后，對村民共享的圖書室、健身點、醫務室、老年活動室等公益性設施設備投入以及維修維護與村經濟合作社全體成員享有的敬老助老、助學、生活補助、幫困以及慰問等公共福利要嚴格區分，合理確定各自的列支標準和范圍，規范民主程序。五是處理好“村級預算管理與集體經濟發展”的關系。一方面村民委員會年度收支要嚴格按照“村級組織預算管理辦法”執行，做到量入為出、收支平衡。另一方面，要進一步放活村經濟合作社生產經營管理的職權，靈活拓展生產經營模式，采取多種形式拓寬經營渠道進行各種生產經營活動，進一步提高村經濟合作社的經濟效益，保障村級經濟快速發展。

三、推進“政社分設、政資分離”要把握的關鍵

實施“政社分設、政資分離”以及“村、經”分賬管理，要明確村民委員會和村經濟合作社各自的核算范圍、項目、內容和經濟業務事項。掌握村民委員會“財政轉移支付、補助及從集體取得收入的類別，分清日常運行的“管理費用、公益性支出及日常維修維護”的項目。同時，要明確村經濟合作社“經營收入、發包收入、投資收益以及經營支出、支農支出、公共福利支出”等經濟業務的核算事項，正確區分“兩本賬”收支界限，特別是對資產總量少、集體經濟發展緩慢或經濟欠發達的純農地區，更應把握好“一個原則、兩個凡是、三個要素、四個事項”等關鍵點，確保“村、經”分賬核算清晰準確。一個原則：“宜粗不宜細”的原則。目前由于村民委員會兩委班子成員與村經濟合作社理事會成員存在相互交叉任職、合署辦公，對發生的辦公經費、辦公設施設備維修維護費、工資報酬、津貼等費用難以準確界定區分，各村應結合實際、因地制宜地區分村民委員會與村經濟合作社的日常管理費用和人員報酬經費。兩個凡是：凡是與村區域內行政管理、新農村建設和公益性服務等有關的收支列入“村民委員會”賬戶核算，凡是與生產經營管理活動有關的收支列入“村經濟合作社”賬戶核算。三個要素：一是村民委員會應采用“收付實現制”，按財務預算管理辦法進行會計核算；二是村經濟合作社應采用“權責發生制”，按生產經營活動獨立運行規則進行會計核算；三是發生的各類經濟業務及經濟事項要嚴格區分用途，在分析、判斷的前提下，準確計入對應單位和賬目。四個事項：一是對招商獎勵收支核算事項要相互配比；二是對公益性和公共福利的開支事項要按項目、內容、標準、范圍加以明確；三是對新農村建設與農業基礎設施建設的基建項目要嚴格區分；四是對固定資產的購置、處置要按資金來源和管理使用情況分別進行核算。

四、推進“政社分設、政資分離”存在的問題

近年來，“政社分設、政資分離”以及“村、經”分賬管理雖取得一定成效，但也存在一些問題和不足，需要引起足夠重視。一是行政管理部門對分賬管理意識不強，“村、經”分賬管理進展緩慢。從客觀上說，本次“村、經”分賬管理是農村改革的重要環節，情況復雜，分賬核算可能大大削弱原先“一把手”掌控經濟的特權，從而導致部分領導對分賬管理意識不強烈，有畏難情緒和抵觸心理。二是農村財會人員業務素質較低，“兩本賬”的財務收支界限難以界定。一方面，目前的村經濟合作社財會人員人才緊缺，部分農村經濟管理人員由村兩委成員兼職，專業知識缺乏。另一方面，農村財會人員待遇偏低，隊伍不穩定，影響村級財務分賬管理。三是執行會計制度不明，會計核算不規范。自改革后，村民委員會不再代行村集體經濟組織管理職能，但村民委員會會計核算應執行何種會計制度目前尚未明確，造成村民委員會會計核算不規范。

五、推進“政社分設、政資分離”要采取的措施

“政社分設、政資分離”以及“村、經”分賬管理工作，政策性強，涉及面廣，是一項農村改革的系統工程，需要各級業務主管部門自上而下的通力協作，才能穩步有序推進。為確保此項工作順利開展，針對推進中存在的問題和不足，應采取以下有效措施加以完善。首先，要提高“政社分設、政資分離”以及“村、經”分賬管理工作的認識，統一思想，增強意識。“村、經”分賬管理看起來是會計核算工作，實質上是全面實現小康社會的政治任務，各級業務主管部門要把“村、經”分賬管理工作，作為村級經濟謀發展、農村社會促穩定、農民增收有保障的重要工作來抓，切不可敷衍了事。其次，要強化區、鎮兩級業務指導。區、鎮農經部門要主動加強監督和檢查，提高“村、經”分賬管理工作質量，提升財會人員的業務能力和分賬管理水平。第三，要夯實基層財會人員隊伍建設。培養一支“愛三農、懂業務”的高素質農經財會人員隊伍，保持農經工作的連續性、財務賬目的連貫性以及財務核算的準確性。第四，要加強有效民主監督。根據村經濟合作社《章程》，強化民主管理和社務監督，切實發揮監事會的監督作用，正確行使監委會的監督權，激發他們的工作積極性，保障農村集體經濟組織成員的合法權益。第五，要完善制度建設。“村、經”分賬核算后，應進一步修訂和完善各項會計核算制度和財務管理制度，制定相關配套政策，加快推進“政社分設、政資分離”以及“村、經”分賬管理等各項工作。特別要明確村民委員會會計核算的會計制度和財務管理制度，保證農村基層單位會計核算有據可依、有章可循。

推進“政社分設、政資分離”以及“村、經”分賬管理，能進一步加強基層社會治理，強化民主管理、民主監督和村務公開，能激活農村資源要素、迸發廣大農民群眾的積極性和創造性，匯聚全社會支農助農興農力量，從而不斷發展壯大農村集體經濟，實現村經濟合作社增效和農民增收。據統計，金山區125個村經濟合作社自實施“政社分設、政資分離”以及“村、經”分賬管理以來，村經濟合作社總資產及凈收益呈逐年平穩增長態勢，2016-2019年村經濟合作社總資產分別為45.72億元、58.36億元、61.48億元和65.56億元，凈收益分別為0.97億元、1.42億元、1.35億元和1.83億元，村經濟合作社也已連續2年實現收益分配全覆蓋。2018年，全區125個村經濟合作社兌現成員年終收益分配4251.63萬元，惠及成員63萬人次，正逐步實現農村集體經濟組織產權制度改革的最終目的。