目前上海城鄉一體化發展的瓶頸與若干建議

■ 戴偉娟

無論是“城鄉統籌發展”還是“鄉村振興戰略”，最終都指向城鄉一體化發展目標。城鄉一體化是城鄉生產力差距逐步縮小，二元結構逐步破除、城鄉壁壘逐步打破的過程。城鄉一體化最終將體現在農業的現代化、農民生活方式的城市化、城市地區和農村地區公共服務的均等化等方面，反映為農業與非農業勞動生產率差距的縮小、城鄉居民收入差距和生活質量差距的縮小、公共服務提供和資源配置的城郊一體化上。

如把同為直轄市的北京，以及上海周邊的蘇州市和嘉興市，以及全國平均水平作為參照，來評價上海城鄉一體化發展水平，可以發現上海在教育資源配置和社會保障方面基本實現城鄉一體化，城鄉居民物質生活水平差距已不是很明顯，城區和郊區的投入和人均財力差距也已明顯縮小。上海城鄉一體化發展的短板特別體現在三個方面：城鄉經濟二元結構仍然顯著，與上海現代化大都市定位和農業現代化發展目標極不匹配；城郊醫療資源配置方面的差距顯著且在拉大，醫療資源配置數量偏低，且各區間明顯不平衡；城鄉居民精神生活豐富度差距仍然顯著，與北京和周邊的蘇州、嘉興相比差距明顯。

一、城鄉經濟二元結構仍處于欠發達國家水平

上海城鄉產業發展一體化水平由比較勞動生產率和二元對比系數來體現，反映了上海二元經濟結構顯著程度。按照國際經驗標準，二元經濟結構的發展中國家標準是二元對比系數達到0.31－0.45。

（一）城鄉經濟二元性特征顯著且呈增強趨勢

2018年，上海的二元對比系數和第一產業比較勞動生產率分別為0.10和0.11，說明上海第一產業比較勞動生產率是第二、三產業比較勞動生產率的10%，第一產業產值比重是在此部門就業的勞動力比重的11%。與國際標準相比，上海的經濟二元結構特征明顯，仍處于欠發達國家的水平，與非農產業相比，上海市第一產業發展非常滯后，勞動生產率偏低，與實現農業現代化目標的差距還非常大。兩個指標與上年持平，仍處于觀測年度中的最低水平。2011年以來，上海市的二元對比系數和第一產業比較勞動生產率總體上呈下降趨勢。

（二）農業勞動生產率仍然偏低且呈下降趨勢

為剔除上海、北京等大城市非農產業發達對二元對比系數影響，專門單獨考察第一產業勞動生產率狀況。同時考慮農業增加值和農業總產值兩個口徑。

從歷年數據來看，2000年以來上海的農業勞動生產率處于逐年上升的態勢，2011年達到歷史高位，按照農業增加值和農業總產值兩個口徑計算的農業勞動生產率分別達到人均3.35萬元和8.44萬元，2011年后呈現下降趨勢。2018年，上海市農業勞動生產率的農業增加值和農業總產值兩個口徑分別為人均2.56萬元和7.09萬元。與上年相比，農業人均增加值口徑的農業勞動生產率有所下降，農業總產值口徑的農業勞動生產率明顯提高。

綜上，上海農業產業發展的著眼點仍放在米袋子、菜籃子和農業示范點建設等方面，對全域農業勞動生產率的提高重視不足。而農業總產值口徑的勞動生產率與增加值口徑呈反方向變化，說明上海農業附加值不高，導致增加值的提高小于總產值增幅。

（三）與參照城市相比，上海城鄉經濟二元性顯著高于周邊

與參照城市相比，上海經濟二元性特征明顯，與北京相近，與蘇州分屬不同發展階段，與嘉興的差距也非常顯著。從橫向來看，與北京相比，上海的城鄉經濟二元對比系數接近，且均遠低于國際上發展中國家最低為0.31的標準；與周邊的蘇州和嘉興相比，上海的城鄉經濟一體化水平明顯落后。2018年，蘇州和嘉興的二元對比系數分別為0.37和0.30，蘇州城鄉產業一體化水平已經達到發展中國家水平（0.31－0.45），嘉興也接近發展中國家水平。與全國平均水平相比，上海的兩個指標均顯著低于全國平均水平，說明上海的城鄉經濟二元性比全國平均水平顯著。

從農業勞動生產率來看，2018年上海增加值口徑的農業勞動生產率遠低于蘇州，顯著低于嘉興，略低于北京，明顯低于全國平均水平。在所有參考城市中，上海總產值口徑的農業勞動生產率只比北京略高，低于其他參考城市，略高于全國平均水平。其中，蘇州市兩個口徑的農業勞動生產率均為最高，分別為9.86元/人和18.90元/人，其中增加值口徑是上海市的3.86倍，高出上海7.31元/人；嘉興增加值口徑的農業勞動生產率接近上海的1.68倍。與參照地區相比上海增加值口徑和總產值口徑的勞動生產率差更加顯著，與總產值相比，增加值偏低。

考慮到上海在現代農業發展方面取得了突出的成就，其農業科技進步貢獻率早在2015年就已達70%左右，2017年主要農作物機械化綜合水平達89.3%、灌溉面積占耕地面積的比重已經達到99.6%。在這樣強大的技術背景、機械化和設施化水平下，上海的農業勞動生產偏低，一方面，是滯留在農業的兼業人口較多，對兼業農民的非農轉移缺乏引導。另一方面，在資源配置方面缺乏全市布局統籌。尤其是在城郊醫療資源的配置、城郊教育娛樂文體設施的布局等方面，缺乏全市統籌和布局優化。

二、城鄉現代生活設施配置不均衡

城鄉一體化意味著城市居民和農村居民生活方式的一體化，城鄉之間生產要素自由雙向流動，居民在收入水準和生活質量方面沒有明顯的城鄉差距。城鄉（郊）居民收入水準和生活質量一體化狀況可以由城鄉居民收入差異倍數、城鄉恩格爾系數比、城鄉居民人均教育文化娛樂支出比、城鄉戶均彩色電視、家用空調、移動電話和家用汽車數量比等指標來綜合反映。從各項指標的情況來看，雖然城鄉居民收入水平差距還在兩倍以上，但近年來上海城鄉居民物質生活水平差距已不明顯，城鄉居民生活水平的差距主要體現在居民精神生活水平上。

（一）城鄉居民精神生活差距明顯

2017年，上海城鄉居民人均教育文化娛樂支出分別為5087元和1220元，城鄉比為4.17。從歷年變化來看，從2000年到2014年，除2005年外，反映上海市居民精神生活豐富度的城鄉居民人均教育文化娛樂支出比呈逐年拉大之勢，城鄉差距由2000年的2.2提高到2014年的4.61，2015年和2016年城鄉差距都有小幅縮小，2017年又有所拉大。總體來看，目前上海城鄉居民精神生活豐富度差距仍然較大，支出比仍在4倍以上，城鄉差距明顯。

（二）與參照地區相比，上海城鄉居民精神生活水平差距顯著

上海城鄉居民精神生活水平差距顯著高于全國平均水平和參照城市。從城鄉居民人均教育文化娛樂支出比來看，上海2017年的支出比為4.17，高于北京1.1個百分點，高于蘇州和嘉興約2個百分點，高于全國平均水平1.9個百分點。

總體來看，與北京、蘇州和嘉興相比，上海的城鄉居民精神生活水平差距都很顯著，說明上海郊區產業發展和生活設施發展水平惠及農村居民的程度有待加強。

三、城郊醫療教育資源配置差距和不平衡明顯

上海的城區和郊區按照兩個口徑進行分析（考慮到浦東新區難以劃分出郊區和城區，因此不考慮浦東新區），其中，“中心城郊比”指上海7個中心城區和8個郊區的比，“拓展城郊比”指包括寶山和閔行兩個拓展區的9個城區和6個郊區的比。

城鄉（郊）公共服務一體化水平由反映城區和郊區地方政府財力差距的人均地方財政收入比、城郊資本投入差距的人均固定資產投入比、城郊教育資源差距的小學生生均專職教師數比、城郊醫療資源差距的人均醫生數比、城鄉社會保障差距的最低生活保障標準比等指標反映。綜合來看，上海城鄉一體化發展在公共服務一體化方面的短板在于醫療資源配置差距，以及醫療和教育資源在各區間的不平衡。

（一）醫療資源配置城鄉差距在高位徘徊

本報告由城郊人均醫生數來反映醫療資源配置的城鄉差距，近年來城鄉差距仍然較大。從2000年到2010年，上海的人均醫生數的中心城郊比由1.92上升到2.85。隨后小幅下降后又有拉大，2018年的中心城郊差距達到3.15，比上年提高了1.06，拓展城郊比由2.04提高到2.19，城郊差距有所拉大，且仍處于高位。

上海醫療資源配置的城鄉差距主要表現為中心城區與郊區的差距。拓展城郊比小于中心城郊比，一方面說明拓展城郊差距較小，但同時也說明寶山區和閔行區的醫療資源配置與原中心城區差距很大，未因為中心城區拓展區的定位而在醫療資源配置方面發生實質性改變。

從中心城區和郊區的情況來看，上海中心城區和郊區的醫療資源占有差距仍在拉大。2018年，中心城區和郊區的萬人醫生數量分別為61人和19人，中心城區的人均教育資源是郊區的3.2倍多，2018年中心城區萬人醫生數量提高了9人，郊區與上年持平，城郊差距繼續拉大。

從各區情況來看，中心城7個區人均醫療資源高于全市平均水平的有6個，只有普陀區略低于全市平均水平。8個郊區沒有一個區達到全市醫療資源配置平均水平。人均醫療資源最豐富的仍是黃浦區和徐匯區，其中黃浦區人均醫療資源數量繼續大幅增長，2018年增長率達到21%,兩區萬人醫生數分別為132人和79人。人均醫療資源最低的是松江區，其次是青浦區、寶山區、閔行區，均低于20人，遠低于全市平均水平，且全年無增長，與上年持平。作為中心城區拓展區的寶山和閔行擁有的人均醫療資源仍僅高于松江和青浦，遠低于中心城區。

（二）教育資源城郊配置一體化水平較高，但各區不平衡非常明顯

從各區間教育資源配置情況來看，不平衡特征仍然明顯。上海中心城區仍然占用了更多的教育資源。中心城7個區中仍只有徐匯區的生均教育資源低于全市平均水平，2個拓展區中寶山區高于全市平均水平，閔行區低于全市平均水平。6個郊區生均教育資源高于全市平均水平的仍有4個，分別為崇明區、金山區、青浦區和奉賢區，嘉定和松江由于人口導入等原因生均教育資源不足。教育資源配置最高的4個區崇明區、黃浦區、虹口區和青浦區的百名小學生生均專任教師數分別為11.18，8.64，8.72和8.62。其中松江等區教育資源配置增長較快，黃浦區、虹口區和崇明區的教育資源人均配置數量有所增長。生均教育資源占用最低的是嘉定、徐匯、閔行和松江，百名小學生生均專任教師數均不超過7，分別為6.10，6.17，6.63和6.65。與上年相比，除徐匯區、金山區和奉賢區外，其他各區的人均教育資源配置數量均有所上升。

（三）與參考城市相比，上海郊區醫療和教育資源配置不平衡

從醫療資源配置的城郊差距情況來看，上海與其他參考城市的醫療資源配置差距仍然較大，與蘇州的差距尤其明顯。2018年，上海、北京、蘇州和嘉興的城郊人均醫生數比分別為2.19（拓展城郊比）、1.95、1.09和1.66，蘇州市區和郊縣的醫療資源人均配置水平相當。如果不把寶山和閔行作為城區，上海城郊醫療資源配置差距更大，中心城區與郊區的比值為3.15。

從郊區資源的配置數量來看，與參照城市相比，上海郊區配置的教育資源數量較多，城郊相對比較均衡，但醫療資源配置水平偏低，配置數量遠遠低于參照城市的郊區和縣市，萬人擁有醫生數分別比北京郊區、蘇州縣市和嘉興縣市分別低11人，9人，9人。上海郊區與周邊縣市在人才吸引力方面的差距可見一斑。

四、促進上海城鄉一體化發展的若干建議

為了促進上海城鄉一體化發展水平的提升，以及農業現代化的早日實現，與上海現代化大都市的發展定位相匹配，上海要“拉長板，補短板”，在保持和鞏固城鄉一體化發展成果的同時，聚焦短板，分類施策，大力提升上海城鄉一體化發展水平。

（一）多管齊下引導轉移兼業農民，提高農業勞動生產率

一是要把對涉農區的考核與第一產業勞動生產率的提升掛鉤。第一產業勞動生產率是衡量是否實現農業現代化的重要指標，是衡量二元經濟結構特征是否顯著的核心指標，應該引起足夠重視。二是實施“農業兼業減量行動”，引導各涉農區減少農業兼業人員數量。借鑒松江等地的成功經驗，要求每個涉農區建立農業從業人員動態臺賬，掌握農業從業人員兼業情況，并出臺措施，引導兼業人員分流為非農就業者或家庭農場經營者，減少農業兼業人員數量。如根據2018年第一產業增加值計算，如要提高上海的農業勞動生產率到全國平均水平、嘉興水平或者蘇州水平，上海的農業從業人員需要分別減少8.2萬、16.5萬和30.2萬人，說明在目前的技術條件下，上海滯留農業的從業人員數量多，農業兼業化程度很高，如要達到率先實現農業現代化的目標，上海轉移農業兼業人員刻不容緩。三是結合目前集中居住政策，采取“上樓農戶退還承包地、平移農戶經營家庭農場”模式，在率先探索農民身份退出的同時，為促進農業的規模化和專業化經營創造有利條件。

（二）加大全市統籌力度，促進公共資源的區域均衡布局

城鄉一體化不應是被平均的一體化，而是各個郊區、各戶農民都能真切感受到的一體化。下一階段，應聚焦教育資源和醫療資源配置的過多區域和過少區域，努力實現公共資源在區域間平衡配置。如在教育資源配置方面，應在不影響教學秩序的前提下，控制資源集中區域新增速度，鼓勵資源稀缺區域提高新增速度，還可通過建立分校或代管郊區學校等方式，根據自愿原則，鼓勵黃浦、虹口和崇明這三個教師資源過度集中區域的專任教師向其他教師資源稀缺的區域如嘉定、松江、徐匯、浦東和閔行等區分散。根據測算，如按照每百名小學生擁有7.1名專任教師的全市平均標準，崇明、虹口和黃浦區專任教師人數分別多出631、368和321人，而浦東、楊浦、閔行、嘉定、松江等區小學專任教師的缺口為1143、409、442、488和277人。在醫療資源配置方面，如按照蘇州市和嘉興縣市的人均醫生數配置標準（2018年萬人醫生數均為29人），浦東、閔行、松江和寶山的缺口均超過4000人，分別為6136、4756、4745和4543人，不含寶山和閔行的其他郊區共有缺口16107人，算上寶山和閔行，上海郊區總缺口為25407人。

（三）“三措”齊施，加強全市統籌布局引導

一是要繼續加大對郊區的投入，促進各區均衡發展。雖然從平均水平來看，上海城區和郊區的地方人均財力差距縮小明顯，但各區間很不平衡，部分郊區人均財力弱，發展后勁不足。應在繼續加大對郊區的投資的同時，平衡項目布局，促進各區均衡發展。二是要促進市區優質教育資源和醫療資源向郊區轉移。鼓勵義務教育階段的名校通過開分校、托代管等方式，有效提升郊區學校教育質量。鼓勵各類專業性醫院在郊區開設分院，通過購房優惠等政策吸引年輕優秀教師和醫生扎根郊區。三是要促進文體娛樂教育培訓設施合理布局。在郊區人口集中區域和優先發展區域補點，滿足當地居民提升精神文化需求的現實需要。如上三個舉措需要同時實施，對郊區的投入是提升郊區現代城市功能的必要條件，郊區的繁榮和現代城市功能的提升是吸引優秀教育和醫療人才扎根的前提，只有郊區對優秀人才有吸引力了，郊區才能真正實現繁榮。