關于青海省農村集體產權制度改革情況的督查報告

根據《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于印發〈2019年中央和國家機關督查檢查考核計劃〉的通知》要求，按照中央農辦、農業農村部統一部署，2019年11月12日至14日，由農業農村部、稅務總局、天津市農業農村委組成的第三督查組，赴青海省開展農村集體產權制度改革督查。期間，督查組實地調研澤庫縣、湟源縣和海東市平安區三個縣區，走訪了6個鄉鎮7個村，并采取隨機抽查的方式到湟源縣城關鎮國光村訪談了部分農戶。督查組與三個縣區的黨委政府負責同志，有關部門、鄉鎮負責同志，以及村干部、農民群眾進行了座談交流。

一、主要做法

青海省各級黨委、政府高度重視農村集體產權制度改革，認真貫徹中央精神，思路清晰，措施到位，既完成了規定動作，也創新了自選動作，取得明顯成效。總體來看，主要有四個方面。

（一）領導高度重視，組織領導到位。青海省委、省政府把產權制度改革作為全省重點改革任務之一，堅持高位謀劃、全力推動，省委、省政府主要負責同志多次作出重要批示，先后召開高規格推動會議、健全配套政策。省級層面，組建由省委常委、副省長任組長，省委辦公廳、省政府辦公廳、省委組織部、農業農村廳等18個部門負責同志為成員的領導小組。各市州、縣、鄉都相應成立了領導小組，組成了工作班子，形成了“省級組織協調、市州督查指導、縣鄉主體責任、村組具體實施”和市州、縣（市、區）、鄉鎮、村社“四級書記”抓改革的工作機制，實現了四級改革領導機構全覆蓋。督查組所到的湟源縣由縣委書記、縣長任組長，縣委、縣政府分管領導為副組長，建立了“雙組長主抓、多部門協作、縣鄉村聯動”的工作推進機制。這些措施都有力強化了對此項工作的組織領導，確保了改革任務落實、落地。

（二）試點梯次推開，任務推進到位。青海省堅持試點先行、壓茬推進，全省先后有3個市縣分別列為全國第一批、第二批、第三批試點單位，省里還分梯次安排了7個省級試點單位，下發了《全省深化農牧區集體產權制度改革工作推進方案》，提出近期、中期、遠期三個階段性目標，明確了各個階段的主要任務、時間節點、主要措施。各市州結合各自實際以點帶面、穩步推進。西寧市制定《農村集體資產管理制度》《農村集體經濟組織成員登記備案辦法（試行）》等制度，完善了農村集體資產管理長效機制。海東市、澤庫縣和湟源縣按照“試點村、試點鄉引路，整建制梯次跟進”的方式推進改革，有力確保了改革試點工作穩慎、有序推進。

（三）政策設計全面，宣傳培訓到位。一是政策完善。青海省省級層面出臺了農牧區集體產權制度改革實施方案、工作考核評估方案、檔案管理辦法、清產核資實施方案、登記賦碼指導辦法、集體經濟“破零”工程方案等10余個文件，對全省改革進行整體設計謀劃。澤庫縣先后出臺《農牧區集體資產清產核資工作實施方案》等20多項規章制度，各鄉鎮和村也相應制定了一系列辦法制度，使每一項改革工作規范有序推進。二是宣傳到位。青海省充分利用廣播、電視、網絡及《青海日報》《農民日報》等媒體，采取發放宣傳資料、《致農牧民朋友的一封信》、制作宣傳光盤、宣傳專欄、組織開展“記者改革行”等多種形式強化政策宣傳。西寧市結合“兩講三促”百日活動、“萬名干部下基層”等活動進行宣傳；澤庫縣結合微信平臺等新媒體加大改革宣傳力度；湟源縣采取圖文并茂的形式，制作農村集體資產類別宣傳畫、農村集體產權制度改革流程圖、農村集體產權制度改革八十問等，讓改革“更接地氣”。三是強化培訓。青海省采取“走出去”“請進來”相結合的方式，先后在省內、山東、貴州等地舉辦培訓，分層次、多形式培訓業務人員2.96萬人次，確保全省工作推進步調一致、標準統一、程序嚴謹。澤庫縣共舉辦縣鄉村三級培訓班296次，培訓業務人員和農牧民11525人次，并組織改革領導小組成員單位、鄉鎮負責人和部分村干部赴貴州省六盤水學習農村“三變”改革經驗。湟源縣召開產權制度改革專項動員會及培訓30次，培訓2624人。

（四）部門協同配合，保障措施到位。制定下發了《全省深化農牧區集體產權制度改革工作任務清單》，進一步細化各部門任務分工，形成工作合力，推行了省、市（州）、縣聯點包片工作責任制度和“月匯報、季督查、年通報”制度，完善了省、市州、縣、鄉四級聯絡員機制。省農牧區集體資產清產核資領導小組先后3次組織人員赴各縣開展督查，省委改革辦、省農業農村廳聯合對全省農牧區集體產權改革開展專項督查。澤庫縣實行了分鄉包干督查指導責任制，編制了《農牧區集體產權制度改革工作問題督查要點》，詳細列明了責任單位、督查內容、整改措施和整改期限，有力確保了改革各項任務高質量完成。省、市州、縣、鄉共抽調368名業務人員集中辦公，一些地方還采取政府購買服務、選聘大學生、招錄政府雇員等方式，解決力量薄弱、無人干事問題。從2017年啟動產權制度改革工作以來，青海省、市、縣三級共安排改革工作經費7149.73萬元，有力保障了改革的順利推進。

二、亮點舉措

青海省在推進集體產權制度改革過程中，從草原牧區實際出發、從“三農”工作全局謀劃、與群眾實踐緊密結合，取得了良好成效。

（一）注重從草原牧區實際出發，推動生態畜牧業合作社轉型為股份經濟合作社。督查組走訪的澤庫縣拉格日村和吉龍村，在改革過程中將此前組建的生態畜牧業合作社轉型為村集體股份經濟合作社，進一步明晰了資產權屬關系，探索出“資源變資產、資產變資金、資金變股金、牧業變產業、牧民變股東、社員變職員”的“六變”改革模式，總結形成“以草地和牲畜折價入股、牛羊分群飼養、草地劃區輪牧、社員分工分業、牛羊統一銷售、用工按勞取酬及收益按股分配”的“澤庫經驗”，為廣大牧區推進集體產權制度改革樹立了榜樣。

（二）注重從“三農”工作全局謀劃，統籌推動農村基層相關工作。青海省堅持“三農”工作一盤棋的理念，統籌謀劃、協同推進集體產權制度改革、土地承包經營權確權登記頒證、基層組織建設、集體經濟“破零”工程、現代草地生態畜牧業發展等工作。有長期游牧傳統的牧民定居下來，在村黨支部帶領下發展生態有機畜牧業、開展股份合作，生態極度脆弱的高原草地按照劃區輪牧、以草定畜的可持續發展模式，實現生產、生活、生態“三生”共贏。平安區桑昂村為了增強基層組織力量，在村民中召集一些威信高、口碑好的老黨員、老隊長、老教師、老軍人、老干部，分別擔任黨風政風監督員、矛盾糾紛調解員、決策參與員、便民服務代辦員的“四員”工作，組成“五老四員”基層治理模式，在群眾與政府間搭建橋梁，在基層黨建中發揮“潤滑劑”作用。

（三）注重與群眾實踐緊密結合，充分發揮基層干部群眾主觀能動性。青海的改革試點注重與群眾實踐緊密結合、注重基層干部群眾的探索創新。比如，平安區通過引導48個村級集體經濟組織入股“平安驛·袁家村”項目，結合平安古驛文化打造以生態、文化、旅游、休閑、養生度假為一體的平安驛“袁家村·河湟印象”綜合服務展示區，創新集體經濟抱團發展模式；西寧市城西區蘇家河灣村以改革為契機經過4個月的討論協商，解決了28名嫁入婦女及其子女21年未解決的集體經濟組織成員身份問題；拉格日村采取的“A+B+C+N”股權設置辦法，就是村里的老百姓共同商量合計出來的，縣鄉兩級再加以提煉概括，形成“澤庫經驗”的重要內容。這些舉措和方法來自于老百姓、用之于老百姓，群眾自然會關心、支持和擁護。過去很多同志認為，農村集體產權制度改革是經濟發達村的“專利”，中西部的農區、牧區沒有必要、沒有條件搞改革。但是青海的實踐特別是澤庫的實踐證明，農區、牧區的改革不僅有必要、有條件，而且可以有自己的特色，發揮更好的效能。

三、問題和建議

督查發現，青海省在推進農村集體產權制度改革方面還存在需要改進完善的地方，建議青海省在既有成功經驗和亮點做法的基礎上，著力做好以下四個方面工作。

（一）進一步提升清產核資數據質量。督查發現，個別地方在清產核資表格填報中還存在相關數據不夠完整、部門間銜接不夠緊密的問題。比如，澤庫縣和日鎮吉龍村在資源性資產匯總表中未體現宅基地、集體經營性建設用地等資源性資產數據。而這些都是后期行使集體土地所有權，推動宅基地制度改革、集體經營性建設用地入市等工作的重要基礎。從生態畜牧專業合作社合并移交過來的資產還沒有詳細具體地體現在清產核資報表上，僅在資產負債表合并報表中體現了一個總數，不利于掌握村級集體資產的全貌。湟源縣城關鎮國光村股份經濟合作社章程中體現的集體資產總額與清產核資報表數據不一致，數據間鉤稽關系存在偏差。另據基層同志反映，西寧市一些地方印制的農村集體土地所有權證上，所有權人填列的是“××村民委員會”，且多數權證保存在鄉鎮政府，未發放到村集體經濟組織。建議青海省進一步強化有關部門的協調配合，加強數據共享，盡快將最新的集體土地權屬和利用信息應用到集體資源性資產清查核實中，補充完善相關數據；省市縣三級要進一步加強工作指導，針對存在的問題提出整改措施，完善清產核資各項數據，確保數據質量符合有關要求；要積極推動有關部門，依據法律法規規定將村組集體土地所有權證發放到真正的所有權行使主體。

（二）進一步探索完善村集體經濟組織管理人員激勵機制。在澤庫縣拉格日村的走訪中，督查組了解到，當地集體經濟之所以能發展迅速，與集體帶頭人是緊密相關的。在改革過程中，股份經濟合作社已經建立了相應的績效工資、管理人員股權等機制。但是，集體經濟組織帶頭人在集體經濟發展中獲得的收入遠遠不及其他收入，從長遠看，這種情況不可持續，也不足以吸引和留住急需的人才。建議青海省借鑒發達地區經驗，進一步完善村集體經濟組織管理人員的激勵機制，通過個人績效與村集體經濟組織發展相掛鉤等方式探索出合理、長效的帶頭人激勵機制，為村集體經濟高質量、穩定、可持續發展提供堅實的人才保障。

（三）積極爭取黨委、政府支持，切實加強農經隊伍和人才體系建設。農村集體產權制度改革是一項系統性工程，涉及面廣，政策性強，具體工作一直是由各級農經隊伍推進。但是，督查組了解到，機構改革后，基層農經體系受到很大沖擊。各市（州）、縣、村都普遍反映基層農經隊伍建設與農村改革總體任務不匹配，任務重、壓力大。在這種情況下，很多地方委托會計師事務所協助開展清產核資，雖然完成了工作，但也存在基層干部群眾參與度不高等問題，影響長期工作效果。建議積極爭取各級黨委、政府支持，著力加強基層農經隊伍建設，確保有機構管事、有專人干事。要加大集體經濟組織的人才體系建設，通過業務培訓、典型帶動、名師帶徒等方式，提升經營管理人員整體水平，同時鼓勵大學生等人才返鄉就業，加快培育一支有文化、懂技術、善經營、會管理的新型職業農民隊伍。

（四）進一步加大探索創新力度。督查組所走訪的澤庫縣和湟源縣在集體產權制度改革中都積極探索，有所創新，無論是澤庫縣拉格日村的生態畜牧業專業合作社與村集體股份經濟合作社融合發展模式，還是湟源縣建立的“村集體+農戶”“村集體+領辦合作社”“村集體+民企”“村集體聯合體+農戶”多種發展模式，具有很好的示范作用。下一步要在這些試點基礎上，圍繞生態畜牧業合作社與村集體股份經濟合作社的整合、股權流轉交易、股權抵押擔保等方面，進一步探索創新，為廣大草原牧區推進農村改革，試辦法、趟路子，提供更多、更好的經驗。