基于SWOT分析的我國國有企業法律顧問履職策略研究

伍劍威

中國移動通信集團廣西有限公司法律事務部，廣西 南寧 530012

一、前言

企業法律顧問制度是指企業設置法律顧問機構或配備專職法律工作人員，專門負責處理企業涉及的法律事務和法律問題的制度。我國自1956年起對國有企業提出設立內部法律顧問的要求，開啟了國有企業推行法律顧問制度的歷程。1997年頒布了《企業法律顧問管理辦法》，首次以部門規章的形式明確了企業法律顧問制度。2004年，國務院國資委在國家重點企業推動開展企業法律顧問制度試點工作，全面界定企業法律顧問的工作內容。2015年，中央企業法治工作會議明確提出要進一步完善企業法律顧問制度，把健全法律顧問制度作為法治央企建設的重要保障。國務院國資委下發了《關于全面推進法治央企建設的意見》，對包括企業法律顧問履職等在內的企業法治工作進行了全面部署。

經過多年的探索與實踐，我國國有企業法律顧問制度從提出、試點到全面推進，實施架構初步建立并逐步完善。同時要看到，當前我國國有企業法律顧問制度推進力度仍顯不足，在實施過程中仍然存在諸多問題，尤其是對標國際一流企業，在法治工作的體系建設和價值發揮等方面還存在較大差距。因此，對國有企業法律顧問履職體系進行研究具有較大的理論與實踐意義。

二、我國國有企業法律顧問履職的SWOT分析

SWOT分析是指對研究對象內外部競爭環境和競爭條件的態勢分析，通過列舉與研究對象緊密相關的內部優勢（S）與劣勢（W），外部機會（O）與威脅（T），并將其按矩陣形式排列，利用系統分析的思路把各種要素互相匹配并進一步深入剖析，從而得出相應的結論，提出決策建議的分析方法。基于SWOT分析對國有企業法律顧問履職策略進行研究，可以對國有企業法律顧問制度實施所面臨的現狀進行較為準確、全面及系統的分析，據此制定較為科學的實施策略建議。

（一）國有企業法律顧問履職的優勢（S）

1.企業法律顧問制度實施取得顯著成效

目前，我國大部分國有企業已初步建立了企業法律顧問制度，設立了專門的法律事務機構，配備了總法律顧問及專職企業法律顧問人員。《國資委關于2019年法治建設工作情況的報告》顯示，截至2019年年底，中央企業已全部設立法律事務機構，其中一級獨立部門的有79戶；中央企業及其重要子企業建立總法律顧問制度的達到1190家，央企系統法治工作隊伍達到2.7萬人。國有企業法律顧問制度的建立實施，適應了我國法治經濟與社會發展的需要，特別是適應了我國企業與國際接軌、參與國際競爭的需要，有利于企業高質量可持續發展。

2.企業領導干部依法決策水平不斷提升

經過多年的企業法律顧問制度實施探索，國有企業持續強化“關鍵少數”重要作用的發揮，落實主要負責人的第一責任、總法律顧問的直接責任、領導班子其他成員的分管領域法治建設責任。近年來，國有企業各級領導干部逐步形成將法治建設納入全局工作、在法治軌道上推動各項工作的工作模式，領導干部運用法治思維和法治方式開展工作，企業依法決策、依法經營管理意識得到較大提升。

3.依法治企文化初步形成

自1985年開始，我國啟動了全民普法工作。針對企業法治宣教，國資委持續開展了多個五年普法行動，2020年是“七五”普法總結驗收及“八五”普法啟動年。經過多年的法治宣傳教育，國有企業全員法治觀念不斷增強，普通員工在日常工作中的法律風險防范意識明顯增強，企業合規運營的“第一道防線”不斷筑牢，合規文化與企業價值追求目標不斷融合，企業法治氛圍與法治意識已得到較大提升。

（二）國有企業法律顧問履職的劣勢（W）

1.企業法務管理核心價值不高

我國國有企業法治建設已推進了較長時間，企業基礎法務管理已較為完備，基礎法務管理工作在試點運行初期對規范企業運營起到了重要作用，但隨著法治建設的深入推進與現代企業的不斷打造，法務管理核心能力的缺失將無法為企業高質量發展發揮更高層次的作用。尤其是對標世界一流企業，我國國有企業法務工作對企業運營管理所發揮的核心價值不高。當前企業法務工作更多停留在如合同管理、資質證照、委托授權、訴訟案件等事務性、操作性與傳統性工作層面，在履職內容、層級、目標等各方面還較為初級，未能從公司治理體系和治理能力現代化的高度挖掘與鍛造法治工作的核心價值。

2.法治工作與企業管理的全流程嵌入程度不夠

當前，部分國有企業法務管理與日常運營還存在“兩張皮”現象，法務工作在企業運營管理中經常被認為是企業法律顧問個體或法律專業范圍內的事情，和市場營銷、業務生產及職能管理等其他部門的協作聯動不足，非法律專業部門的法律意識、風險意識等相對不足，法治管理嵌入企業運營全流程與全方位的局面尚未形成，法治工作未能較好地融入企業中心工作，未建立上下聯動、橫向協同、專業合作的企業法治建設整體格局。

3.企業法律顧問團隊整體實力較弱

企業法治建設歸根結底是為企業可持續發展服務的，因此，企業法務工作具有技術性與管理性兼備的特殊性。但實踐中，既具有企業運營管理經驗又擁有法律專業能力的綜合性企業法務人員較為缺乏，企業法務團隊整體實力的現實情況與國際一流企業相去甚遠。同時，多數企業的人才培養計劃中并未將企業法律顧問培養納入人力資源提升范疇，法律顧問人員發展規劃以及相應的崗位評審、人員評價、職級評定與薪酬匹配等培養體系相對缺乏。

4.企業法律顧問工作權威性不足

《國有企業法律顧問管理辦法》明確規定總法律顧問對企業法定代表人或總經理負責，這在一定程度上提高了企業總法律顧問的地位與履職層級，但同時也導致企業總法律顧問無法實現對企業第一責任人監督管理的獨立性。同時，在實際工作中，企業總法律顧問僅具有有限的企業管理“參與決策權”，很難發揮應有的權威性作用，相應地，企業法務機構地位較為弱勢，無法深度參與企業的運營與管理決策。

（三）國有企業法律顧問履職的機遇（O）

1.依法治國為企業法治建設提供了指引

黨的十九屆四中全會將堅持全面依法治國列為我國國家制度和國家治理體系的顯著優勢之一，并就“堅持和完善中國特色社會主義法治體系，提高黨依法治國、依法執政能力”做出重要部署。2020年，中央全面依法治國委員會第三次會議提出要在黨中央集中統一領導下，從立法、執法、司法、守法各環節發力，全面提高依法防控、依法治理能力。全面依法治國為國有企業深化建設企業法律顧問制度、進一步強化依法治企責任、健全公司法治治理體系、提升法治治理能力、推進更高水平的企業法治建設，指明了前進方向，提供了根本遵循。

2.新技術發展為智慧法務提供了可能

當前，我國人工智能、云計算、大數據、物聯網等新技術日趨成熟，移動信息化發展進入全新階段，這些都為智慧法務的構建與發展提供了技術途徑和實施基礎。2015年，國務院在《促進大數據發展行動綱要》中明確提出，要建立用數據說話、決策、管理與創新的管理機制，實現基于數據的科學決策。近年來，部分國有企業也利用信息化手段在企業合同管理、訴訟管理等基礎管理上開展了積極探索，這些都為基于大數據、人工智能等現代信息技術的智慧法務探索發展提供了前提與基礎。

（四）國有企業法律顧問履職的威脅（T）

1.復雜的國際競爭帶來新挑戰

近年來，我國國有企業越來越多地參與國際競爭，由于沒有全面了解掌握國際規則與當地法律法規而陷入被動局面、甚至遭受重大損失的事件屢有發生，暴露出國有企業涉外法律風險管理方面的短板。不同國家在政治、經濟、安全、法律、文化與歷史習慣等方面各具特點，因此，在相關風險識別、規避、控制及應對等方面對企業法律顧問履職提出了更高的要求。

2.外部政策變化帶來法律顧問履職不確定性

一是從法務團隊建設來看。如2014年國務院在《關于取消和調整一批行政審批項目等事項的決定》（國發〔2014〕27號）中取消企業法律顧問職業資格考試，這在一定程度上增加了企業在職人員成為企業法律專業執業人員的難度。二是從法律顧問機構建設來看，2015年國資委《關于印發<關于全面推進法治央企建設的意見>的通知》，從法治建設的高度推動企業法律顧問履職機制、模式等各方面的轉型變革。2019年國務院國資委《關于中央企業開展“總部機關化”問題專項整改工作的通知》（國資黨委〔2019〕161號），相關工作要求將對企業法治工作產生變革影響。

3.激烈的市場環境變化帶來的影響

當前，技術進步、跨行業競爭、創新發展等導致企業面臨的市場競爭不斷加劇，企業法治管理需要及時發現企業發展的不確定因素并提出預警分析及應對策略。如：企業創新常常會涉及現階段法律法規的空白領域；企業的業務或服務拓展同時意味著企業生產經營在法律邊界內的發展空間拓展，而由于缺乏前瞻性的法律政策研究和行業預判，企業法治工作常常不能充分滿足新環境下企業創新發展的現實需要。同時，近年來國家監管政策頻出，國有企業法治管理需要及時跟進，更好地運用法律知識預判并解決企業發展中出現的問題。

三、我國國有企業法律顧問履職的SWOT矩陣與分析結果

（一）構建SWOT矩陣

將前文調查分析的國有企業法律顧問制度實施所面臨的諸多因素根據輕重緩急與影響程度等標準，構造SWOT矩陣。在此過程中，通過邀請國有企業法律顧問人員、外部法律專家等進行打分，對四種因素進行組合排序，完成環境因素分析和SWOT矩陣的構造，見表1。

表1 我國國有企業法律顧問履職情況的SWOT分析表

（二）制定完善策略

在SWOT分析結果的基礎上，以發揮優勢、克服弱點、利用機會、化解威脅為總體思路，系統分析總體情況，將各種環境因素相互匹配、加以組合，為國有企業總法律顧問履職體系的完善提供戰略選擇。

根據專家打分結果得出戰略選擇排序為：SO戰略、WO戰略、ST戰略及WT戰略。

（三）策略建議

1.優先發展SO增長型戰略：系統打造國有企業法律顧問履職體系

（1）加強頂層設計，建立企業法律顧問一體化履職體系。一是以統籌兼顧、把握重點、整體謀劃為原則，從企業法治工作基本格局出發，把企業法律顧問履職制度作為公司治理的重要制度之一，從全局和戰略的高度扎實有序推進法治建設，建立權責明確、分工合理的組織架構，建設層次分明、功能齊全、流程清晰的制度體系，進一步規范與優化國有企業治理結構與機制。二是推動依法治企全面嵌入企業決策運營各個環節，確保貫穿各業務流程、各管理層級與各工作崗位，從專項業務向全面覆蓋、全員參與的全局性、戰略性工作升級，同時突出重點領域依法治理、依法合規經營、依法規范管理的法治建設，在堅持全面覆蓋的同時突出工作重點。

（2）緊抓“關鍵少數”，強化第一責任人履職。一是要牢牢抓住領導干部這個“關鍵少數”，大力提升領導干部的法治思維和依法辦事能力，強化領導干部的法治意識、底線意識、合規意識，自覺運用法治思維想問題、做決策，運用法治方式推動發展、防范風險、化解矛盾、應對挑戰，不斷開創企業法治工作新格局。二是探索開展法治工作履職清單式管理，明確責任主體、內容與工作要求，發揮依法治企重要組織者、推動者和實踐者的職責，把法治建設納入企業全局工作統籌謀劃，確保將主要負責人履行法治建設職責情況列入年度工作內容，形成責任清晰、任務明確、逐層落實的法治工作格局。

（3）強化協同合作，建立法治管理整體協同工作機制。一是要切實加強對企業法治建設的組織領導，明確企業主要負責人、總法律顧問、法律事務機構、其他部門在推進法治建設中的責任，堅持依法治理、依法經營、依法管理共同推進，堅持法治體系、法治能力、法治文化一體化建設，推動公司治理體系和治理能力現代化。二是要轉變思路，堅持權責明確，強化協同配合，有效整合資源，增強工作合力，形成上下聯動、橫向協同的法治建設大格局，切實實現法治管理從法律部門單兵作戰向企業各部門協同推進轉變，促進運營管理與法治工作的深度融合。

（4）探索智慧法務，提升企業法治工作價值效率。一是要主動順應新技術發展背景下法律管理的更高要求，持續推動云計算、大數據、人工智能等現代信息技術手段與企業法治工作的融合，有序推進法務管理向“標準化、智能化”方向轉型發展，構建涵蓋法治決策、法治管理、法務服務等全流程的智慧法務新格局。二是根據“先易后難”“以點帶面”的原則，以“制度流程標準化、法務管理信息化”為核心，加強資源整合、流程再造、機制創新和法制保障，在合同、訴訟、普法、合規、知識產權等領域逐步推行智慧法務管理，提升法律事務效率、風險管控能力與法治建設能力。

2.輔助發展WO彌補型戰略+ST防御型戰略

（1）對標國際，推動國有企業法治管理轉型升級。一是要立足國際，重新詮釋企業法治工作。新時期國有企業法治工作應增強責任感和緊迫感，進一步提高法治工作層次和站位，從公司治理體系與治理能力現代化的高度進行自我完善、自我革新與自我提高，探索構建一流的現代化公司法治體系。二是要著眼于企業發展的全局與大局，推動企業法治工作全面升級，要基于專業性與基礎性盡快實現向綜合性、全局性、戰略性升級，不斷拓寬法務服務領域與層級，提升法治工作核心價值。

（2）提升法務工作層級，確保法律顧問履職權威。一是要提升法務工作履職高度與層級，關注大勢，拓展視野，轉換思路，借鑒國際一流企業法治工作目標、原則、工作模式與最佳實踐，圍繞企業高質量發展，推動法治工作與企業中心工作、法律管理與企業經營管理的深度融合。二是要確保法律顧問履職的權威性，要從最基礎的法律服務拓展到企業戰略規劃、重大并購和公司架構調整等重要領域，深度參與、全面支撐重點領域業務發展與重大項目開展，確保總法律顧問成為企業重大決策的直接參與者、制定者，服務公司戰略落地。

（3）建立人才培養體系。一是要將企業法務團隊建設與提升工作納入企業整體人才培養計劃，整合內外部資源，打造專家型與綜合型相結合的公司法務團隊，進一步加強國有企業法律人員隊伍建設。二是加強基層法治教育，在全員普法的基礎上，提升普法宣教的針對性與有效性，通過述職、考核、培訓、交流等多項手段，強化基層企業法治隊伍建設，進一步筑牢一線合規管理防線。

（4）探索法治創新管理。一是要重視創新發展作為法治工作持續進步的動力與加速器作用，要敢于擔當、敢于破局，妥善處理風險與效率之間的關系，實現從傳統法治思維向具有新時代特點的新思維轉變，不斷豐富法治體系與內容建設。二是法務工作要關注行業動態，緊跟政策與環境變化，及時應對新技術、新業態、新模式的新挑戰，提升法務管理的綜合分析研判能力，持續提升法律服務質量，不斷增強法律服務的科學性、針對性及有效性，有前瞻性地對運營與變革中涉及的法律問題把好關，實現法律服務的價值增值，為企業合規運營及參與國際競爭保駕護航。