黑龍江省農業生產托管服務的實踐與思考

□ 許開峰 （黑龍江省農業農村廳）

一、總體情況

2017年以來，省農業農村廳認真貫徹落實農業部辦公廳《關于大力推進農業生產托管的指導意見》（農辦經〔2017〕19號）文件精神，通過組織宣傳發動、實施項目撬動、開展試點示范等舉措全力推進，農業生產托管服務已從不被認知到廣為接受，并呈現出服務主體多元增長、規模快速提升、作物種類延伸擴展、內容不斷豐富和對象以小農戶為主的良好發展勢頭。形成了以綏化市蘭西縣、哈爾濱市巴彥縣、齊齊哈爾市龍江縣等地為代表的農業生產托管服務成熟經驗，探索出了農業生產托管服務的“龍江路徑”。

全省農業生產托管服務呈現出以下特點：

（一）服務主體呈現多元增長。截止目前，全省農業生產社會化服務組織發展到近4萬個，服務主體也由過去以農民合作社、種養大戶（家庭農場）為主向村集體經濟組織、涉農企業、專業服務公司等多元發展。據統計，合作社、種養大戶（家庭農場）、村集體經濟組織、涉農企業、專業服務公司分別占托管服務主體的36.1 %、44.7%、5.2 %、13.3 %、0.7 %。

（二）服務規模快速提升。近兩年，利用爭取實施國家農業生產社會化服務項目，先后在2018年、2019年確定了19個、24個縣（市、區）開展了試點工作，重點推廣了農業生產托管服務，兩年完成托管項目服務面積450多萬畝。通過這些試點的示范帶動，目前，托管服務面積達到8000多萬畝次，適度規模經營面積達到1.3億畝。

（三）服務作物種類延伸擴展。目前，各類服務主體在主要針對玉米、水稻等糧食作物開展托管服務的同時，正逐步探索對風險比較高的經濟作物、特色產業開展托管服務。如海林市廣源糧貿有限公司和德剛家庭農場兩家服務組織，今年在該市山市鎮的奇峰、勝利、二洼3個村，開展板蘭根、黃芪、防風等中藥村規模化種植托管服務面積5200畝，托管后可節省種植機械成本每畝77元。

（四）服務內容不斷豐富。各地結合自身優勢，充分考慮不同地區、不同產業農戶和新型農業經營主體的農業作業環節需求，探索和完善了單環節托管、多環節托管、關鍵環節綜合托管和全程托管等多種模式。如蘭西縣探索建立了“生產托管+農村金融+農業保險+糧食銀行”的農業生產全程托管服務模式，今年,該縣全程托管服務面積41.3萬畝，比上年增加23萬畝，增長55.5%。蘭西縣的農業生產托管模式在全國得到推廣，中農辦《農村要情》、中央電視臺、新華社、人民日報等等國家主流媒體都做了深度報道。龍江縣超越合作社采取“管理+科技+保險”生產托管模式，今年全程托管51.5萬畝，分別比2018年、2019年增長了 214 %、22.6%。巴彥縣劉輝巨農種植專業合作社采取“保底+分紅”模式，今年全程托管面積10.7萬畝，比去年增長68.2%，并且輻射周邊9個鄉鎮，作業范圍跨區拓展到了望奎、慶安和海倫等縣（市）。

（五）服務對象以小農戶為主。在推進農業生產托管服務過程中，各地以突出小農戶為重點服務對象，圍繞“耕、種、防、收”四個環節，著力解決小農戶的規模化生產難題。據統計，2019年全省托管服務小農戶數為62.6萬戶，占全省農戶總數的23.5%，小農戶托管服務面積占托管總面積的近70%。同時，服務主體帶動小農戶增產增效作用明顯，以玉米全程托管服務為例，比小農戶自種畝均增產200斤、增效140元。

二、托管服務模式

一是全產業鏈托管服務模式。托管服務組織與農戶通過簽訂協議等形式，由服務組織實行供、耕、種、防、收、銷全程化管理，生產環節所需種子、農藥、化肥、農膜等生產資料由服務組織承擔，土地產出收益歸農戶所有，服務組織按照約定向農戶收取種子、化肥、農藥等農資費用和服務環節用工以及機械作業等服務費用，俗稱“保姆式托管”。這種模式能夠讓農戶做到“三省”，即省心、省力、省錢，服務組織能夠充分發揮自身優勢，節省成本、提高效率。

二是菜單式多環節托管服務模式。托管服務組織制定各式多環節套餐或單個項目的服務內容及標準等，由農戶根據自有的農業生產工具和機械、勞動能力等情況，按照生產實際需要，自愿選擇托管服務的環節或項目，由托管服務組織為其提供服務。這種模式農戶可選擇余地大，易推廣、好復制，但是農戶與服務組織利益聯結穩定性相對較差。

三是土地股份合作分紅模式。農戶在保持土地承包經營權不變的前提下，由村級組織協調，通過“土地入股+保底分紅”利益聯結方式，將承包土地入股托管服務組織，托管服務組織為農戶提供全產業鏈托管服務，待收益后按照股份比例給農戶派發紅利。和前兩種托管模式相比，股份合作托管體現了托管服務組織和農戶雙方利益共享、風險共擔，利益聯結更緊密、分配方式更合理。

四是專業化托管服務模式。服務組織利用自身資金、技術、人員等有利資源，專業從事農業生產某個環節或階段的服務，農戶根據生產需要，委托服務組織開展單一性、專業化的服務，主要是植保防治、農資供應、秸稈收貯、烘干銷售等類型的專業服務組織。

五是農村股份經濟合作社。農村股份經濟合作社是指在農村雙層經營體制下，集體所有、合作經營、民主管理、服務社員的社區性農村集體經濟組織。村經濟合作社應當接受鄉鎮人民政府的監督，協助和配合村民委員會工作，為村級組織履職提供必要的經費，合理安排村公共事務和公益事業所需的資金。村民委員會應當尊重和支持村經濟合作社依法獨立進行經濟活動的自主權，保障村經濟合作社及其社員的合法權益。肇源縣全力推進農村產權制度改革工作，在古恰村的示范引領下，截至2019年末，肇源縣已組建村級股份經濟合作社133個，占比達到98.5%。依托村級股份經濟合作社，積極建設種植、養殖等產業項目，發展壯大村集體經濟，僅農村土地承包經營確權后新增耕地收費一項，就已增加村集體收益1312萬元。

三、工作成效

農業生產托管服務本質是農業生產服務的社會化，優化了資源配置，有效破解了種植戶長期面臨的“小生產”經營困局，取得了經濟、社會、產業、生態等方面的良好效果。

（一）從農民收益看，通過實施規模化經營，促進了降本增效，推動了增收致富。

以巴彥縣劉輝巨農種植專業合作社為例。一是實現了農業增效。合作社通過集中連片的全程托管服務，進行標準化生產、機械化作業和規模化、科學化管理，提高了單位面積產量和農產品品質，全程托管作物產量明顯高于同等地塊未托管產量。以合作社種植玉米為例，畝均比農戶種植增產120斤左右。2019年，合作社全程托管玉米2.7萬畝，增產324萬斤，在保障糧食穩定方面起到了積極作用。二是促進了農民增收。巨農合作社通過集中采購農業生產資料，降低了農業物化成本。在農資采購上，合作社集中采購種子價格為每畝32元，農戶采購價為每畝60元；肥料合作社采購價為2100元，農戶采購價要達到2800元，按合作社一年需要采購5000噸化肥計算，就可節省350萬元。據統計，按照全程托管新模式，合作社每畝純利潤可達100元。2019年，巨農合作社3.4萬畝全托管土地和5萬畝半托管土地，共實現利潤490萬元。在合作社取得效益的同時，農民也得到了實惠。以全程托管的玉米為例，2019年農民實現畝收入595元，按土地流轉每畝350元計算，畝增加收入245元，2.7萬畝土地可為農戶增收660萬元。

（二）從產業發展看，通過購買社會化服務，解放了農民群眾，推動了現代農業發展。

以蘭西縣開展農業生產托管服務為例。一是有利于鞏固農村基本經營制度。農業生產托管服務不改變土地經營權、收益權歸屬，適合小農戶靈活就業、彈性作業情況，可實現農民“離鄉不丟地，不種有收益”。二是有利于解決“誰來種地”“如何種地”問題。當前農村“空心化”、人口“老齡化”等問題日益突出，生產托管服務代替農民下地干活，可有效破解農村勞動力不足帶來的困境。三是助力了脫貧攻堅工作。合作社依托自身經營、技術、產業、市場等優勢，針對貧困戶普遍缺少勞動力的情況，與貧困戶簽訂生產托管幫扶協議，讓沒有勞動能力的貧困群眾也能夠向土地要產量、要收益。同時，對建檔立卡貧困戶和確有困難的貧困戶，合作社全額或部分墊付托管費，對建檔立卡的貧困群眾無條件錄用進入合作社打工，視身體狀況分配工作，帶動貧困戶走上增收脫貧致富之路，實現了“托管服務+脫貧攻堅”的有效結合。蘭西縣把發展農業生產托管服務與打贏脫貧攻堅戰相結合，引導107戶貧困戶將土地托管出去，戶均增收4650元，解決了“因病致殘”“因無勞動能力致貧”問題。四是有利于推動小生產向現代農業轉型。打破“一家一戶”小生產格局，實現統一采購生資、集中連片耕作、植保集約高效，提高了農業生產規模化、組織化、專業化、機械化、科技化水平。蘭西縣通過發展生產托管服務帶動土地規模經營面積18萬畝。

（三）從生態效益看，通過先進農業技術，保護了生態環境，推動了綠色有機種植。

一方面，利用大型機械打破犁底層，推廣免耕、復套種等技術，采取還田或肥料化方式提高秸稈利用率，有效保護了寒地黑土。另一方面，開展測土配方施肥，利用無人機、高架車等設備噴灑農藥，減少了化肥農藥投入量，降低了農業面源污染，提高了糧食質量，推動了綠色有機食品產業發展。

與土地流轉、土地租賃、帶地入社等其他規模經營方式相比，農業生產托管服務具有明顯優勢：一是保障了農民的土地經營權、收益權。形象地講，托管服務是“雇人干活”，農民沒有“賣地”，依然對土地說了算，對服務享有監督權，收益也屬于農民。二是拓展了農民增收空間。蘭西縣降低了成本“地板”，抬升了效益“天花板”，農民賺得更多。而且農民從土地中解放出來，或發展特色經濟，或到鄰近鄉鎮、縣城務工。有的農民將土地托管后，在房前屋后種小菜園，年增收8000多元。三是分散了生產經營風險。和自種一樣，自然災害、價格波動等風險依然由農民承擔。托管服務質量風險由政府監管。托管服務組織承擔合同違約風險，倒逼其提升服務質量。

（四）從發展成果看，通過土地托管，加快了縣域農業轉型步伐。

以巴彥縣劉輝巨農種植專業合作社為例，土地托管實現了從家庭生產到規模經營的轉變，促進了農業產業化；托管后土地成方連片，機械化效率顯著提高。據測算，農機耕種效率比以前提高50%～60%，收割效率比以前提高40%左右。同時，土地托管推廣良種化、精量播種、配方施肥、科學除草、科學防治病蟲害，農業科技落到了實處，加快了農業轉型和農業現代化步伐。

四、存在問題

一是區域發展不均衡。一些試點地區政府及部門對農業生產托管服務認知程度高，工作抓的牢、抓的實、抓的細，成效明顯。一些非試點地區由于重視不夠、宣傳不到位等原因，基層干部對托管服務研究不深、不透，廣大農戶對托管服務政策不了解，有“托管后經營管理不好怎么辦？”“收成達不到預期怎么辦？”“作物質量如何保障？”等顧慮，托管服務普及度不高。

二是服務主體能力不足。據調研了解，全省農業生產社會化服務主體普遍存在自身服務能力不足、管理水平不高等問題，服務規模和質量參差不齊。特別是一些農民合作社自身機械力量不足、不配套，如蘭西縣瑞豐玉米種植專業合作社，自有農機具僅有 20余臺套，需要整合其它農戶各類農機具180余臺套，才能滿足托管1 5 多萬畝玉米的耕種防收等服務需求。

三是服務領域不寬。目前，農業社會化服務多集中在玉米、水稻等大宗糧食作物的“產中”環節，比如深松整地、機械播種、統防統治、機械收割等。對于農業生產的“產前、產后”服務不夠，如育秧、倉儲、烘干、農產品初加工、冷鏈物流等服務還比較薄弱。同時，對經濟作物、特色產業的托管服務也是剛剛零星起步，面還不是很大。

四是服務不夠規范。一些地方農業生產托管服務中，沒有形成統一的合同文本、制度規范和服務標準等。省、市、縣三級社會化服務組織名錄庫、服務價格市場體系沒有建立起來，還存在服務主體檔案資料不完善、財務會計管理不規范等問題。

五、思考與建議

土地“托管式”服務，是2014年的中央1號文件首次提出，連續多年對這項工作作出部署。今年黑龍江省委1號文件中又提出：“大力推廣代耕代種、土地托管等服務模式，提高糧食生產整體水平”，為我省農業生產托管服務提出了明確的發展方向。農業生產托管服務作為新的農業生產社會化服務和規模經營方式，有利于解決“誰來種地”問題，有利于轉變農業生產方式，有利于提高農業生產效益、促進農民增收，應加以總結宣傳推廣，使之在現代化農業建設中發揮更大的作用。

（一）強化因地制宜。根據勞動力狀況、生產需求、服務組織的能力等因素，科學研究確定適合本地區支持推廣的托管服務形式。對家庭經營意愿較強的地區，可從推廣單環節托管、多環節托管入手，逐步改變農戶生產方式。對農村勞動力轉移程度較高的地區，可重點推廣全程托管等形式。堅持典型引領，搞好宣傳發動，尊重農民意愿，不搞行政命令、一刀切。

（二）強化主體培育。按照主體多元、形式多樣、服務專業、競爭充分的原則，指導各地加快培育各類服務主體。綜合采用政府購買服務、以獎代補等方式，加大對農村集體經濟組織、農民合作社、龍頭企業、專業服務公司的支持力度，推動設施農業用地、農機購置補貼、金融保險等政策落實，保障服務主體的發展需求。

（三）強化規范發展。推進省、市、縣三級社會化服務組織名錄庫建設，對于納入名錄管理、服務能力強、服務效果好的服務主體，協調予以重點扶持。加強服務價格指導，引導服務組織合理確定各作業服務環節價格。推廣標準合同樣本，加強合同簽訂指導與管理，切實保護農民利益。

（四）強化項目實施。按照國家有關要求，繼續做好農業生產托管項目管理，充分發揮財政資金的撬動作用。重點支持服務主體開展耕、種、防、收等環節的生產托管服務，重點服務小農戶，發展服務規模經營，解決農業生產普遍存在的關鍵環節、薄弱領域問題。

（五）強化領域延伸。加強引導，推動托管服務逐步由糧食作物向果蔬、中草藥、食用菌等特色經濟作物拓展；從產中作業環節向產前、產后等環節，以及金融保險等配套服務延伸，開展全產業鏈托管服務。

（六）強化政策支持。加大對農業生產托管服務項目的財政支持，擴大補貼面積，加大補助力度。加強托管服務組織與農業院校、農技推廣部門對接，建立農技人員包保服務體系，發揮農業科技特派員作用，強化對托管服務的科技支撐。支持托管服務組織采購更新農機具、增加倉儲用地，提高服務能力。鼓勵和支持商業銀行、農村信用社等金融金融機構加大信貸支持，幫助托管服務組織解決發展資金不足問題。鼓勵創新農業保險方式，為生產托管服務和農民收益上一把“安全鎖”。

（七）強化要素整合。堅持市場化導向，引入農資、農機、科技、金融、糧食收儲等要素，完善從種到收的托管服務鏈條。鼓勵合作社、農業企業化等新型經營主體發揮自身優勢，探索開展多樣化的生產托管服務，為農民提供更多選擇。結合發展壯大村集體經濟工作，倡導“村社合一”模式，依托村集體經濟組織開展生產托管服務，更加廣泛地把農民納入進來、帶動起來。