（2019 年度農業農村部系統財務能力建設征文二等獎）政府購買服務背景下公益二類事業單位財務管理的優化

彭 爽

一、 政府購買服務下公益二類事業單位進行財務管理的重要性

政府購買服務是指政府通過公開招標、定向委托、邀請等形式，將原本由自己承擔的公共服務交由社會組織、企事業單位履行，以提高公共服務供給質量和財政資金的使用效益，改善社會治理結構，滿足公眾的多元化、個性化需求。

推進政府購買服務，是深化“放管服”改革的重要舉措。在政府購買服務背景下，公益二類事業單位須同具備條件的社會力量，共同競爭政府直接提供的一部分公共服務事項以及政府履職所需服務事項，面臨著走向買方市場不得不應對的挑戰。另外，公益二類事業單位還面臨著從獲得穩定的財政供給到獲得少量的政府財政補助或定項補助，主要經費須通過市場競爭、自立謀生的挑戰。財政部、中央編辦《關于做好事業單位政府購買服務改革工作的意見》指出，積極推進采用競爭擇優方式向事業單位購買服務，逐步減少向公益二類事業單位直接委托的購買服務事項。目前從總體上看，相比社會組織，事業單位無論在專業化水平，人才儲備，還是物質和技術基礎，都具有一定優勢。這既是公益二類事業單位的發展機遇，同時又是其改革和發展面臨的挑戰。由此可見，公益二類事業單位要想生存發展就必須為社會不斷提供新產品和周到服務，除了技術要素、團隊效率和契約精神，更為重要的是核算能力要創新，管理制度要健全，管理方式要靈活，績效評價體系要規范，還要得到社會廣泛認可。

二、政府購買服務下的財務管理存在的問題

（一）財務管理的目標不夠清晰

公益二類事業單位是面向全社會提供涉及人民群眾普遍需求和經濟社會發展需要的公益服務，可部分實現由市場配置資源的事業單位，其主要特征體現在提供公益服務和公共產品。事業單位除財政補助收入外，主要由事業收入、上級補助收入、經營收入和其他收入等資金來彌補經費缺口，單位的生存發展與單位的運營狀況息息相關。有的單位將財務管理目標設為多從上級部門爭取資金支持來維持預算收支平衡，這類以彈性預算為目標的財務管理不利于公益二類事業單位的長遠發展。事業單位除了具備經濟效益、社會效益和公益性屬性外，還有單位存在的宗旨和價值。在財務管理的目標上事業單位與行政單位和企業存在著本質的區別。公益二類事業單位的公益屬性決定了事業單位不應以營利為目的，但是并非不能有經營活動，這是經濟規律賦予的。由于財務管理的目標不夠清晰，定位不精準，理財意識、成本意識和績效評價意識相對缺乏，制度的針對性和可操作性也不是很強，因而不容易執行到位，效果受損也因此被社會詬病。

（二）預算管理的意識有待加強

公益二類事業單位，特別是經費自理事業單位，其經費來源不依靠財政，大多由自主經營取得，在預算管理的認識上潛意識的不重視。在預算編制前期，編制預算預留時間緊任務重，缺乏認真規劃和充分調研，風險估計不夠，預算編制剛性不足；在預算編制過程中，有的公益二類事業單位由于沒有完善的中長期戰略的規劃，專注于眼前的利益，資金組合不合理，籌融資成本偏高，內部資金在周轉使用過程中存在因沉淀、挪用和擠占等現象導致效率偏低的問題；在預算執行過程中，由于預算編制剛性不足，且未能及時反饋調整，前瞻性不足，在后期判斷預算實際支出的資金數量與預算編制支出可能性的大小比較時，就會暴露前期預算編制存在的一些弊端，且弊端在后期項目推進時逐步顯現，比如變更支出用途、專款不專用、挪用項目資金、資金沉淀突擊花錢等。預算編制的嚴肅性，不僅在于科學的考評制度以及獎懲機制，還在于內控機制的制約和監督機制的健全，能真實科學合理地體現各個預算責任實體的績效。

（三）項目資金管理有漏洞

政府購買服務下的財務管理重視對撥付資金用途的管理，承接單位對該撥付資金實行有效管理，為的是確保撥付資金的使用效益最大化。但目前政府購買服務的承接單位在項目實施過程中存在理解不到位，重資金撥付而輕資金用途的問題。項目資金管理有漏洞，體現在資金的使用超范圍、超標準、不精準，沒能做到專款專用等。不重視資金的時間成本，對項目資金管理中的財務分析尤其薄弱，財務人員缺乏參與事業單位管理決策的機會，對事業單位的業務狀況、存在問題和今后發展趨勢了解不夠深入，未能從多角度出發進行財務分析，管理粗放加劇了項目資金管理的漏洞。

（四）內部控制及監督體系不完善

在單位層面，有的公益二類事業單位存在著信息系統建設相對落后、不完善的問題；在業務層面存在著政府購買服務的透明度、資金監管及合同管理不夠完善的問題。受到人員編制的影響，有的人員身兼數職，集管理與監督于一身，既當裁判員又當運動員，這對內部控制來說構成了安全隱患。加上個別工作人員學習主動性不強，內部控制相關理論沒有適時更新，內部控制很難執行到位。監督管理流于形式，抑制了監督對內部控制的促進作用。監督評價機制不完善，尤其是在一些內控信息化建設中，考核評價制度并沒有得到足夠的重視，兌現激勵與問責落實不夠。

三、政府購買服務下財務管理的優化措施

（一）明確財務管理目標

將事業單位績效價值最大化作為財務管理目標。通過公眾參與、社會參與來進行評分，將社會和公眾的滿意度作為參考指標，但由于其不易衡量，可以繼續細化，比如財務指標優化率，公共產品和服務的社會認可度，社會公眾的公共利益及政府購買服務的社會效益如何，籌融資機制建立及成效、成本管理和資金時間價值是否合理，職工積極性和單位治理能力建設水平，技術革新和人員合理化建議，財務人員的管理能力水平及技能培訓等等。確立好財務管理目標，有了總抓手，之前為做好公益不計成本的要人要錢的行為就應該被約束，不能好大喜功，要有成本管理的意識和績效評價意識，用有限的錢辦合適的公益服務。又比如可以采取目標成本管理，把業務部門分為各個成本中心，通過對收支總額進行控制，變成本優勢為價格優勢，提高公益二類事業單位的服務綜合競爭力。

（二）加強綜合預算管理

首先，預算管理是一個人人有責，全員參與、部門匯總，全面覆蓋和全程跟蹤控制的綜合管理系統。通過利用該系統，可以更高效地服務于政府購買服務下財務管理的各個環節。

其次，促進業務財務一體化。應避免財務與業務脫節，鼓勵全員參與和進行過程控制。堅持民主集中制和“三重一大”決策機制結合原則，根據公益二類事業單位的業務特點，從實際出發，群策群力，確保重點部門、重要人員、重點項目、重要過程的實際需要，重點支持，動態控制。根據單位戰略安排，劃分責任中心，明確權力、責任和義務，分管領導階段性聽取匯報，決策層集中性督辦落實。

最后，雖然國家在政策資金上對公益二類事業單位給予支持，但同時公益二類事業單位也應樹立競爭意識與危機意識，不斷提高治理能力，分清輕重緩急、優化支出結構，將各種專項資金盡量細化到具體項目，提高精準性。在預算執行環節，細化預算管理，增強執行的剛性；預算執行末期，實行符合實際的預算績效考評制度以及預算安排與績效目標掛鉤的獎懲制度。

（三）全要素做好項目資金管理

作為政府購買服務承接主體，單位要嚴格按照財經法規的相關規定，確保資金使用效益最大化和社會效益最大化，即盡量以有限的資金達到為社會提供良好服務的效果。嚴格按合同規定的資金使用范圍，分門別類進行財務核算，嚴格核實業務票據的真實性和合法性，加大審核和稽查力度。項目資金管理落實到賬務處理上，還需要對業務性質和項目內容進行嚴格區分，核算明細子目要相互銜接。及時將承接單位的資金信息建立數據庫并與政府部門國庫的收付款進行核對，及時總結、分析相關資金使用情況和項目完工審核報告，為日后更好地開展政府購買服務提供數據支持和依據。

（四）完善內部控制制度，筑牢法紀底線

公益二類事業單位中公益服務項目和經營業務并存。其經濟成分較為復雜，然而經營性業務越多，風險越多，所以有必要完善并規范內部控制制度。

一是積極加強單位信息系統建設，加強大數據融合和系統軟件投入。通過對數據進行收集、整理、分析，將采購、報銷、資產、預算等業務盡可能多地轉化成信息流和有機體，通過大數據、云計算及專業人員對財務指標分析，及時發現問題并堵塞漏洞，大大提高內部控制制度的運行效率。二是健全內部控制評價監督體系。通過評價監督可以發現平時很難發現的在內部控制中存在的問題，發現其缺陷，加以彌補改進，對不相容崗位進行分設分管，定期組織專班對單位“三資”盤點清理，定期對政府購買服務項目資金開展自查和巡查，厘清職責兌現獎懲。三是提升人員內控意識，加強制度理論的學習，提高業務素質；加強黨性教育，提高服務意識。四是強化法紀教育促責任擔當，做到初心使命知行合一，通過參觀紅色教育基地，銘記初心；通過觀摩服刑改造基地，牢記使命。嚴守法紀紅線，增強風險防范能力。

四、政府購買服務背景下中國農村雜志社的財務管理思考

中國農村雜志社作為公益二類事業單位和三農媒體宣傳單位，做好三農新聞報道工作，承接政府購買服務是對其很好的補充。通過平衡政府購買服務的公益屬性、市場屬性，按照法律法規要求對服務合同科學管理、監督監管、信息公開，不斷提升內部管理水平，增強服務承接能力，切實履行好政府購買服務承接方應盡的義務，努力提供優質高效的公共服務和公共產品，多渠道積極拓寬融媒體傳播途徑和方式，以適應政府購買服務背景下財務管理的新要求。結合工作實際，中國農村雜志社在人員不足編制有限的情況下，可以在預算編制時間緊任務重時將其他部門具有一定能力的相關人員暫時抽派到預算編制工作組中，組建專班，集中各部門資源優勢，加強預算編制剛性，及時反饋調整，增強前瞻性。加強對項目資金管理的追蹤與財務分析，做到事前、事中以及事后動態掌控，及時糾偏，確保撥付資金的使用效益最大化。完善考核評價制度，優化資源配置，細化績效考核指標，兌現激勵與問責落實。提高業務素質，提高管理技能，提升服務質量。

五、結語

政府購買服務是政府完善社會治理結構，提高綜合治理能力，以實現對社會有效管理的的重要舉措，非常及時，意義深遠。財務管理工作理應適應新形勢，財務管理質量的好壞在很大程度上影響著社會公共服務的質量以及可持續發展狀況。本文將政府購買服務下財務管理存在的問題，從明確財務管理目標、加強綜合預算管理、全要素做好項目資金管理、完善內部控制制度，筑牢法紀底線等四個方面去完善。在全社會調結構轉方式惠民生的時代背景下，問題在變化，應對措施也會隨之變化。希望為政府購買服務背景下公益二類事業單位的財務管理提供一定的思路與借鑒，提升政府職能部門實現對社會事務的有效管理能力，更多地為人民群眾提供高效的公共服務和優質的社會產品。