清產核資后農村集體資金委托代理分析

韓慶霞 劉西侖 沈廷金

2017年底，根據中共中央國務院《關于穩步推進農村集體產權制度改革意見》部署，農業農村部、財政部、國土部等九卻委聯合印發《關于開展農村集體經濟組織清產核資工作通知》，正式集中啟動農村集體資產清產核資工作，至2019年底，全國各地已基本完成了該項工作任務，為穩步推進農村集體產權制度改革后續工作打下了良好基礎。在當前清產核資全面完成后的新形勢下，原來各地已普遍實行的農村集體資金委托代理機制(即鄉鎮代理制)，是否還要繼續執行，便又一次成為大家思考和議論的重要話題。本文擬結合當前工作實際，進行幾個方面的粗淺分析。

一、農村集體資金總體管理現狀

農村集體資金與各項集體財產、集體土地等自然資源，是農村集體經濟長期發展的財富積累和重要物質條件，作為貨幣形態的集體資金，在周轉使用和規范監督中是一種現實的購買力：一方面具有國家法定認可、支付流動性高、存在時間價值、使用保管方便、交易結算直接等突出的自身經濟學特征；另一方面，又存在保管安全風險高危、財務核算要求嚴格、人群關注影響因素復雜、崗位管理責任追究明確等現實具體的管理特點。我國歷來極為重視對農村集體資金的管理、指導與運營監督，在相關的法律、法規和政策制度中，都圍繞這些特征特點要求，把農村集體資金的管理機制、原則界限、審核審批流程、崗位職責權限等業務操作規范，作為重要問題或專題事項做出了明確規定。特別在農村實行改革開放后后，國務院于1988年及時制定公布了《現金管理暫行條例》，為全國農村集體資金的監督管理提供了統一的業務工作思路和基本操作規范，各地以該《條例》為主導依據，并緊緊結合農村改革推進的實際需要，不斷探索和分析研究，把集體資金管理工作的各環節、各方面和各層次，都逐漸完整地提高到無一疏漏的宗旨要求上來。一是中央機關提出基層鄉村財務管理的明確分工。2006年，中紀委、財政部、農業部、民政部印發《關于進一步規范鄉村財務管理工作通知》提出：財政部門主要負責規范鄉鎮財政財務管理工作，農業部門主要負責規范村級財務管理工作。根據資金是財務管理全部內容和核心的原理分析，這一分工規定，明確界定了對農村集體資金管理在實際操作層面中的監管與指導主體，為在各地已逐步實行的鄉鎮代理集體資金，提供了直接的法規依據；二是各級地方政府、機關和主管部門，在實地組織的各種各級指導監督、財政檢查審計、巡視巡察、立案偵察等工作安排中，都把集體資金的管理監督作為首要的目標領域，從中發現問題、分析原因、歸納特點、糾正錯誤。從而廣泛提高了全社會對集體資金重要性與嚴肅性的認識，進一步增加了保管使用的安全性；三是各個集體經濟組織(包括代行其管理職能的村委會，下同)通過建立內部管理制度、完善民主管理與財務公開、嚴格管理使用流程、規范日常收支審批以及申請委托代理等措施方法，認真落實國家及鄉鎮以上各級各部門在集體資金運營中的法律法規及政策制度要求，形成了自覺主動的資金管理氛圍。

二、農村集體資金委托代理機制優勢

自農村改革開放至目前的40多年來，各地農村集體資金管理，在經歷了不同時期的管理機制改革調整變化之后，正在不斷走向科學規范的軌道，逐步全面地建立執行起了經常化及制度化管理機制。其中，最為主要的管理機制就是建立實行農村財務會計委托代理制。2008年，農業部印發《關于進一步規范完善村集體經濟組織會計代理意見》，對各地方逐步探索實行的委托代理機制作用予以充分肯定，要求繼續加強和規范完善。2009年，又在印發的《關于進一步加強農村集體資金資產資源管理指導的意見》中，明確要求各級農業行政主管部門，要在進一步完善會計委托代理機制基礎上，規范建立和完善執行財務收入管理、財務收支審批、財務預算決算、資金管理崗位責任等各項資金管理制度。各級地方業務指導和監督管理部門，根據農業部的規范部署并結合自身實際，先后制定出臺了一系列關于實行農村財務會計委托代理的具體細則，把農村集體資金委托鄉鎮代理業務流程等規范要求，全面落實到各自的鄉村基層和集體經濟組織，形成了普遍態勢的集體資金管理機制。

綜合農業部及各省級以上政府或部門的政策要求分析，實行農村集體資金委托代理管理，能夠分別在集體經濟組織、基層政府和縣級以上主管部門三個層面，體現出不同的職責優勢。在村集體經濟組織層面，由于把整個資金管理納入了全鄉鎮的業務平臺，及時廣泛地與外部信息溝通交流，從而直接提升了整體工作的規范性、完善了財務制度的專項性、限制了當事行為的隨意性、提高了資金處置的合理性、增強了實際操作的法定性、培養了業務辦理的嚴格性、規避了管。理責任的風險性等一系列實際優勢；在鄉鎮基層政府層面，由于集體經濟組織通過民主程序決議，把集體資金委托鄉鎮代理，從而直接體現了基層政府的社會公信力優勢，因履行法定的指導、支持和幫助集體經濟組織工作職責，而直接完善了責任銜接優勢。因履行社會管轄管理職責，而直接掌握了集體資金整體規模、使用增值效益、周轉保管狀況、繳存支取狀態等特點信息數據的調度整理優勢。因實行業務集中指導監督，而直接持有了及時審核糾正不合法不合規使用集體資金、整改不規范不完善資金管理處置行為的隱患預控、有效推進資金使用交割、以及收支結算電算化的高效便捷等系列優勢；在縣級以上職能部門，包括業務行政主管部門和相關職能部門層面，主要是能夠縮短數據調度時間，降低行政及業務管理資源成本，保障集體資金管理信息質量，提高對鄉鎮管理工作業務指導效率，縮小統計匯總誤差，增強集體資金調研、審計、督促督導和檢查監督的針對性等一系列工作優勢。

三、農村集體資金委托代理工作組織

農村集體資金委托代理機制是所有資金管理工作的前提，在不同時期中，各地對農村經濟發展與改革的目標要求存在差異，決定了實行代理規范的內容與重點并不完全一致。所以，在這次中央安排統一推進的農村產權制度改革中，繼續實行農村集體資金委托代理機制，主要應當考慮分析其法規依據性、現實需要性和管理延續性。

（一）法律法規依據分析

對集體資金實行委托代理管理是農村財務委托代理的重要組成部分，中央提出了統一的法規性要求，如2004年中央兩辦印發的《關于健全和完善村務公開和民主管理制度意見》和2006年印發的《關于加強農村基層黨風廉政建設意見》，要求在尊重農民群眾意愿和民主權利的基礎上，推行村級(這里主要包括的就是村組集體經濟組織)會計委托代理。《山東省實施〈村民委員會組織法〉辦法》規定，經村民會議或者其授權的村民代表會議討論同意，村民委員會與鄉鎮人民政府農村經濟經營管理機構簽訂協議后，可以實行村級會計委托代理服務。各級地方政府根據中央要求在代理服務內容上也進行了貫徹細化，如2007年山東省政府辦公廳要求，各地鄉(鎮)經管站負責農村會計代理服務工作，主要代理村集體會計賬目、村集體資金和會計檔案，提供會計信息。因此，實行集體資金委托鄉鎮代理有法可依。從這次中共國務院《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》要求分析，農村集體經濟清產核資完成后，要明確農村集體資產所有權，通過實行服份合作制改革將其以服份或份額形式量化到本集體成員，成立新的集體經濟組織一一(服份)經濟合作社。根據2017全國人大《民法總則》規定，這類農村集體(服份)經濟合作社屬于具有特別法人資格的特殊經濟組織，其核心仍然是集體所有制形式下成員集體所有的集體經濟性質。因此，將繼續承擔目前農村集體資產管理的重要主體角色，在集體資產經營使用、開發集體資源、發展集體經濟、服務集體成員等方面將繼續發揮重要的功能作用。集體資金作為農村集體經濟財富的重要部分，是今后農村集體(服份)經濟合作社，發揮功能作用的直接對象和財務活動構成內容，因此，仍然應當執行原來的資金管理機制。

（二）現實需要分析

目前，全國大部分地方都根據中央要求在實行農村集體產權制度改革后，成立了具有特別法人資格的獨立性合作經濟組織(即集體經濟合作社)，獲得了法定的民事及社會地位，但相對于已能成熟承受市場風險的規模企業而言，這些農村集體經濟組織內部治理基礎還處于暫時薄弱狀態。一是廣大農民成員的文化水平相對較低，配合協調心態相對分散，市場認知能力和感知能力、經營能力還較為弱勢，相對缺乏推進或引領自身不斷發展提升的管理人才；二是在組織管理機構的搭建、章程的擬定、份額流轉等的服權管理、集體收益的分配等多環節，相對缺乏專業性的業務支撐力量；三是由農業生產經營自然再生產與經濟再生產交織性特點，所影響或者決定的發展風險高、波動性大，在市場經濟制度下的競爭優勢不能保證穩固，相對缺乏應對風險和保障平衡持續發展的成熟機制；四是農村經營地域分散，差異因素和發展條件參差不齊，人們的視野觀念、生產生活的期望目標以及預期承受心理等，都尚未形成一個完整協調的整體概念體系，相對缺乏系統性的規劃考慮。因此，在當前或今后一定歷史時期的運行中，要完全排除這些方面的約束影響，包括資金管理在內的各項實際工作都無不需要政府的指導、協調和監督，甚至在相當長的時期，仍然需要法律法規或政策制度來設定剛性規則。

（三）管理機制延續分析

中共中央部署推進農村集體產權制度改革的設計目標，是通過改革逐步構建歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的中國特色社會主義農村集體產權制度……發展新型集體經濟，并明確提出要嚴格按照產權歸屬明晰集體所有產權關系，不能打亂原集體所有的界限，所有涉及集體財產所有權性質、集體服權管理、集體成員身份確認、集體(服份)經濟合作社法人賦碼登記、以及集體經濟收益分配處理關系等，都不能超出原來的集體經濟組織界限。根據這些目標限定，從開展農村集體清產核資工作開始的農村集體產權制度改革，發生變化的只是原來不適應農村經濟發展的外延形式，而不是集體經濟組織成員集體所有的性質。集體資金委托鄉鎮代理是農村改革開放以來，最早由廣大農民群眾從農村集體經濟發展實踐中，自發探索的有效管理途徑，后來再逐步上升至國家和各省級法規制度層面的規范模式，經歷了由自發行動到認識統一、由探索總結到依法推進的順序漸進過程，是我國農村集體經濟在適應農村改革發展和歷史時期需要的自然選擇。因此，這一管理機制在當前仍需延續執行。

四、農村集體資金委托代理安全風險及防范分析

前面提到，農村集體資金具有高危性保管使用安全風險，在實行委托代理過程中，可能會因某些代理工作組織行為而引發具體的權利利益保護、資金繳存、申請審批、支取結算等安全保管與使用運營方面的風險。這類風險及其如何防范風險主要反映在以下幾個方面：

（一）民事權利風險及防范分析

農村集體資金是真實性集體資產，集體經濟組織對其享有法定的所有權、支配權、處置權等產權權利，《物權法》把其與其他資產資源一起，統一作為“農村集體財產權’’加以明確保護。鄉鎮政府和集體經濟組織是兩個完全獨立的法人主體，集體資金在納入鄉鎮委托代理后，直接涉及存放時間和空間的轉移變化、支取申請的程序變化、使用把關審批人的增多變化，以及業務辦理手續的流程規范變化等等。這些變化的節點越多，對集體資金原有權益的影響就會越大，如有任何操作失當，都會模糊這種法定的集體產權保護界限，從而引起實際性資金使用與保管安全風險的發生。如果根據中央和各地推進安排的委托代理業務中，委托是第一步，代理是第二步的先后順序分析，防范這種風險首要的工作就是簽訂和完善委托協議。當前，凡是已經實行了資金委托代理的集體經濟組織，大部分是在原來由村委會代行職能機制安排下，與鄉鎮(經管站或以其為依托成立的農村財務會計委托代理機構)簽訂委托協議為依據操作的，極少部分是基于對鄉鎮政府的自行信任為傳統習慣，而一直沒有簽訂具體的局面委托協議。這在目前各地清產核資之后，大都成立了新的集體經濟服份合作社的實際狀況來看，為切實規避今后繼續委托鄉鎮代理集體資金的民事風險，兩種情況都應予及時變更完善或調整補充，都要全部以集體經濟服份合作社的名義，在完整履行集體組織民主管理程序后，與鄉鎮重新簽訂“農村集體資金委托代理協議”。

（二）集體財產利益保護風險及防范分析

集體資金委托鄉鎮代理后，由于層級差異影響，鄉鎮政府具有“居高臨下”的優勢，在后期代理操作安排中，可能會出現鄉鎮擠占、挪用或臨時借調代理賬戶資金等，實際侵害集體經濟組織財產利益問題。另外，由于業務便利，承擔代理服務工作部門和經辦現金業務的有關人員，可能會發生保管不善、賬目混亂、公款私存、白條抵庫、超限額庫存等，違反國家現金管理制度和有關法律法規，而造成集體利益損失的問題。不僅破壞了委托代理資金的法定保護界限，而且易導致各項代理機制優勢的全面喪失，甚至會發生違法犯罪行為。防范這類風險主要應做好五個方面的工作：一是實行鄉鎮代理機構和集體經濟組織委托人雙印鑒銀行開戶；二是嚴格執行開戶銀行的存取款業務交割；庫存限額核定、現金使用范圍、電子銀行結算等銀行開戶資金管理制度；三是建立并嚴格執行集體資金業務經辦人、報賬人、審核人、出納員職責責任等貨幣資金內部控制制度；四是要明確確定資金領用申請人、使用審批人以及資金支取把關審批人的職責性質、權限范圍和責任界限；五是健全履行嚴肅的管理責任定性定責與業務審計檢查監督機制。

（三）集體管理人員認知偏差風險及防范分析

由于目前許多集體經濟組織經濟基礎較為薄弱，內部運轉經費比較緊張，集體管理人員難免存在抵觸委托代理的心理，從所謂“自身使用便利靈活”考慮，在某些地方、某些時期、某些項目交易及收支結算中，不配合鄉鎮整體資金代理工作的安排。在實際操作中易于私設“小金庫”、坐收坐支、公款私存、白條抵庫、不繳存代管等，導致集體資金管理發生監督不力、賬務混亂、乃至違背國家財務管理法規制度的問題。表面上看，這些情況好像是維護了集體利益，但從本質上分析，卻是影響著農村集體財務管理的整體布局，即鄉鎮在對農村集體經濟管理規劃部署中的長遠與眼前結合、局部與全局結合的綜合性農村管理戰略。防范這類風險的措施，主要是要具體明確委托代理的及時，睦和全面覆蓋性，把全部集體經濟事項涉及的資金收支納入完全的代理，把每一項業務交易涉及的資金全部納入代理，不留任何的時間、空間、交易項目和資金金額縫隙。

五、農村集體資金委托代理未來方向分析

各地在清產核資工作完成以后，對集體資金的規范管理面臨的問題更多更復雜，合理科學地處理安排這些現實問、題，會成為今后農村集體經濟組織運轉工作中常態化任務。在短期內堅持繼續執行農村集體資金委托代理基本機制，應當是繼續推進農村集體產權制度改革后續任務的有效思路。從目前中央機關的頂層設計、國家法規制度的規范、以及各地農村經濟發展的現實氛圍來看，也都依然認可并要求加強推進集體資金代理的繼續實行。在國家法律關系之外看來，這也是一種基于保障農村發展與國家綜合發展保持相對同步的匹配安排之舉，除此之外，尚沒有更為現實適用和更能產生整體有效結果的機制模式能夠代替。只有未來當農村集體經濟組織內部治理基礎堅實增強、自我管理能力充分提高、外部發展環境獲得全面徹底的優化改善、國家管理農業農村的法制體系建設進一步完善、基層政府執行能力與農民群眾認識配合能力完全協調平衡的一定歷史時期，這項機制才可能自行走向歷史的消亡。