歐盟含氟溫室氣體管控政策及對我國相關進出口管理的啟示

王 倩

（生態環境部 對外合作與交流中心，北京 100035）

2016年10月15日，《關于消耗臭氧層物質的蒙特利爾議定書》（簡稱《議定書》）締約方在盧旺達基加利召開的第28次締約方會議上簽訂了《基加利修正案》（簡稱《修正案》），就逐步減少氫氟碳化物（HFCs）排放達成協議。

《修正案》將受控溫室氣體HFCs納入《議定書》進行管控。HFCs并非消耗臭氧層物質（ODS），但屬于強效溫室氣體，是《京都議定書》的受控溫室氣體之一［1］。它具有高或非常高的全球變暖潛能值（GWP），GWP 為53～14 800。HFCs 的生產和消費是由于替代ODS而產生的［2］，主要用作制冷劑、發泡劑、滅火劑、氣霧劑等，其中空調行業的用量約占HFCs總用量的90%以上。HFCs的生產量和消費量正在迅速增長，這必將對全球氣候變暖產生顯著影響。

本文總結了《修正案》的核心要素，介紹了歐盟利用新修訂的《含氟溫室氣體法規》對HFCs類物質開展管理的主要措施和制度，分析了該法規執行以來的效果和過程中存在的問題。基于以上提出歐盟HFCs管控政策對我國相關進出口管理的啟示，為我國后期加入《修正案》后對HFCs類物質實施管理提供借鑒作用。

1 《修正案》的核心要素

《修正案》中明確了發達國家和發展中國家不同的HFCs限控義務，同時明確發達國家將為發展中國家履約提供必要的資金支持和技術援助，切實體現“共同但有區別的責任”的原則。《修正案》的主要內容包括受控物質清單、削減時間表、資金機制和技術轉讓、生效條款、豁免、與聯合國氣候變化框架公約及其京都議定書的關系等，其中HFCs削減時間表和資金機制為《修正案》的核心要素［3］。

發達國家和發展中國家將根據各自時間表削減HFCs。歐盟已經實施了針對HFCs的消減計劃，其基線水平是2011年至2013年HFCs平均值加上含氫氯氟烴（HCFCs）基線水平的15%，以CO2當量為單位計算，2019年削減基線水平的10%，2024年削減40%，2029年削減70%，2034年削減80%，2036年以后HFCs的生產和使用不超過基線水平的15%；我國作為第五條款國家，其基線水平為2020年至2022年HFCs平均值加上HCFCs基線水平的65%，以CO2當量為單位計算，2024年凍結HFCs的生產和消費，2029年削減基線水平的10%，2035年削減30%，2040年削減50%，2045年以后HFCs的生產和使用不超過基線水平的20%。

目前，零消耗臭氧潛能值（ODP）、低GWP的HFCs替代品和替代技術正在快速發展，包括不飽和氫氟碳化物（HFOs）、碳氫、CO2、氨、水等低碳替代技術以及中等GWP的過渡性HFCs均開始應用。隨著《修正案》的生效實施，相關技術將逐步在全球普及。各《議定書》締約方意識到及時修訂可燃的低GWP制冷劑國際標準的重要性，包括IEC 60335-2-40［4］，支持相關行動以推動低或零GWP技術的市場化進程。《議定書》將根據相關決定對替代品和替代技術進行定期審查。

2 歐盟的HFCs管理體系

歐盟是最早開始采取措施控制HFCs生產和使用的地區，在2006年即通過了《含氟溫室氣體法規》［5］和關于限制機動車空調中含氟溫室氣體使用的指令［6］，成為全球首個對《京都議定書》下受控含氟溫室氣體進行立法管控的地區。《含氟溫室氣體法規》對含氟溫室氣體的存儲、使用、回收銷毀、相關產品和設備的標記及處理、信息報送等進行了詳細規定。2013年12月，歐盟委員會通過了《含氟溫室氣體法規》修正案［7］，該修正案已于2015年1月1日起正式實施。根據新法案的要求，歐盟從2015年起實施含氟氣體生產和進口配額管理；2017年1月起，全部進口設備需授權配額，否則便不能進入歐盟市場［8］。不僅如此，歐盟還將逐年削減含氟氣體配額，2018年配額將削減37%，至2030年將削減79%，屆時投放的配額僅為基線水平的21%。

歐盟新《含氟溫室氣體法規》在舊版法規的基礎上加大了控制力度，擴大了減排領域，提高了市場準入標準，嚴格了數據監測和報告制度等，主要通過總量控制的配額制度逐步實現減排目標。新《含氟溫室氣體法規》的成功實施為歐盟未來在國際層面上實現HFCs的淘汰產生了積極的作用，其削減和淘汰的設計較《修正案》的進度更快。

2.1 減排進程

新《含氟溫室氣體法規》從2015年開始實施，貫穿至2030年及往后更久。其主要特點是以總量控制為基本目標，對HFCs的生產、使用和進口以配額形式進行分配，并且可進行市場交易。生產商和進口商實施HFCs年度配額限制，并根據減排計劃逐年降低配額，詳見表1。

表1 新《含氟溫室氣體法規》下HFCs減排進程

2.2 主要減排措施

為實現減排目標，歐盟采取了以下措施：1）限制歐盟境內重要含氟溫室氣體的總量以及逐步減少市場上含氟溫室氣體的額度，刺激產生更多的環境友好替代技術及替代品；2）禁止在部分新型設備中使用含氟溫室氣體，在冰箱、空調設備中使用低危害替代品；3）防止設備中含氟溫室氣體的泄露，要求在設備的使用周期內對設備進行檢測、維修和回收；4）控制副產物；5）在相關法規中明確從事含氟氣體替代技術的人員需進行專業技術培訓和資格認證；6）針對不同的使用領域分別頒布禁令；7）對含氟溫室氣體進行標簽管理；8）銷毀達到使用期限的設備。

2.3 配額制度

逐步削減進入市場的含氟溫室氣體是實現長期減排目標最有效和經濟的手段。為實現逐步削減，歐盟自2015年開始實施了以總量控制為目的的配額制度，對象是生產企業和進口商。配額總量的89%分配給現有市場主體，11%預留給新市場主體。新的市場主體為2009～2012年間，至少有一年或以上含氟溫室氣體市場投放量超過2 t的公司，并于2014年上報其參考值（3年平均實際投放量）和配額申請。參考值和配額需要管理者定期評估和計算，是動態的，以反映企業近年實際經營水平。為保持配額的靈活性，在歐盟范圍內配額是可交易的。

為科學管理HFCs配額，歐盟建立了中央電子注冊-信息和數據管理系統。該系統可以跟蹤配額核發情況、配額交易情況、配額豁免情況以及預充設備使用HFCs的情況。在歐盟境內，除年生產量或使用量低于100 tCO2當量的生產商或進口商不需要在該系統注冊外，所有涉及HFCs生產、使用的企業均需在該系統上注冊。

2.4 分行業管控制度

對于含氟溫室氣體生產、消費及使用的管控，新《含氟溫室氣體法規》對使用含氟溫室氣體的產品及設備采取分行業的禁用措施，并明確了不同產品禁止進入市場的時間表，涉及領域包括制冷、空調、熱泵、消防設備、泡沫、氣霧劑、鞋類及輪胎等，其中部分產品及設備已于新法規頒布前禁止。歐盟含氟溫室氣體的產品及設備禁止時間表見表2。

表2 歐盟含氟溫室氣體的產品及設備禁止時間表

除此之外，新《含氟溫室氣體法規》還規定使用含氟溫室氣體的設備必須定期進行檢漏，檢漏頻率根據所含氣體CO2當量的差別而定，介于半年至兩年不等。含有500 t CO2當量及以上的設備需強制安裝帶有報警器的檢漏系統。同時，設備運營商必須建立和維護內容完善的設備運行記錄，包括充入含氟溫室氣體量、氣體回收及循環利用記錄、檢漏記錄和報廢記錄等［9］。

2.5 HFCs報告制度

為使新法規成效可監控，歐盟建立了企業義務報告制度。報告的含氟溫室氣體包括法規附件I所列含氟溫室氣體和附件II其他較高GWP值的含氟溫室氣體。

以下類型的企業需在每年3月31日前報送上一年度的HFCs數據：1）生產、進出口超過2 t或100 tCO2當量；2）銷毀2 t或1 000 tCO2當量以上；3）原料用途使用超過1 000 tCO2當量；4）市場投放或進口超過500 tCO2當量的預充設備；5）HFCs配額授權企業，即預充設備進口商。

新法規還規定了兩類企業需要接受獨立的審計核查：1）投放市場超過10 ktCO2當量的HFCs企業；2）投放市場超過100 tCO2當量的預充設備（制冷設備、空調、熱泵設備）企業。核查結果要報送歐盟委員會以及歐盟環境部管理的商業數據庫。

2.6 替代技術評估與逐步淘汰制度

盡管采取了更為嚴格的管控措施，歐盟在頒布淘汰或禁令之前要依賴于替代技術可行性評估情況，主要考慮的原則如下：如果有合適的含氟溫室氣體替代技術，需在使用這些氣體的制冷、空調和消防等行業發布新設備進入市場的禁令；如尚無替代技術或目前的替代技術因技術和安全問題不可用或成本高昂，歐盟可容許其進入市場一段時間，而后根據技術進展再行評估；如果含氟氣體設備在其整個生命周期中的排放低于那些根據歐盟相關法規能耗封頂使用非含氟溫室氣體的設備，此種含氟設備應容許進入市場。

2.7 相關配套政策措施

歐盟新《含氟溫室氣體法規》的實施同時也涉及到其他法規的同步修訂或完善。如某些低GWP值替代制冷劑具有一定的可燃性，在執行法規的過程中，考慮到各國和地區建筑條例強制性要求使用非可燃性的制冷劑，因此需要提前考慮和調整相應的建筑條例。再如HFCs的回收再利用也是減排的關鍵措施，為實現真正的回收再利用，需要建設充足的基礎設施，相關廢品法規需要允許運輸已使用過的制冷劑等。

2.8 法規執行進展評估

歐盟委員會不斷評估市場上含氟溫室氣體總量的削減情況。2020年評估市場上HFCs的整體情況，2022年評估法規的執行情況，以適應技術的最新發展和履約情況，并確定采取進一步削減措施的可行性。

2.9 新《含氟溫室氣體法規》執行情況

2.9.1 存在的問題

各歐盟成員國的新法規執行情況差異較大。一些國家擁有詳細的刑事或民事法規，而另一些國家甚至還沒有完全實現2014年的法規要求。

貿易環節各相關方協調困難。新《含氟溫室氣體法規》規定，從2017年1月1日起，歐盟的設備進口商必須從配額持有人處獲得注充HFCs氣體的配額授權，才能合法地將設備投放市場。但是在實際貿易中，由于設備生產商不是申請配額的合法主體，因此若設備進口商想獲得配額授權，就不得不與氣體供應商取得聯系，確認配額事宜，而氣體供應商并不是設備進口商的直接供應商，所以經常發生溝通難、配額授權操作難的情況［10］。

HFCs供不應求，引發非法貿易。在新《含氟溫室氣體法規》下，僅有部分企業有少量配額。當市場制冷劑需求增多時導致價格急劇上漲，高價的制冷劑市場引發大量走私行為。

2.9.2 執行效果

刺激天然制冷劑等環境友好型替代品行業的發展。歐盟的新《含氟溫室氣體法規》對市場的影響逐步加大，由歐洲議會的《含氟溫室氣體法規重塑暖通空調與制冷行業》報告［11］指出：從事天然制冷劑生產的公司數量大幅增長；市場上出現了各式各樣環保、節能、安全的替代品。但是，由于每種類別的預充設備對熱力學和安全性的要求不同，需要結合適用性分別使用不同的替代方案。

加強企業貿易主體責任意識。由于相關部門每年都會整合氟氣體在歐盟市場的貿易情況，從而對有需求的企業實行配額的再分配，因此為了保證貿易的順利開展，企業必須按照法規的要求履行相應義務，及時制定貿易策略，避免由于配額或授權原因影響到企業的貿易地位。

3 我國HFCs的生產、使用及管控情況

3.1 HFCs的生產和使用情況

我國是當前全球最大的HFCs生產國和消費國，其中生產量超過全球總生產量的50%。

我國生產的HFCs包括：HFC-134a、HFC-125、HFC-32、HFC-143a、HFC-152a、HFC-245fa、HFC-236fa及HFC-227ea等。HFCs 生產企業主要分布在浙江、江蘇及山東等地。

我國的HFCs主要用作制冷劑、滅火劑、發泡劑和氣霧劑等，主要用于家用電器、工商制冷和空調、汽車空調、制冷維修、消防、泡沫和氣霧劑行業等。

3.2 HFCs的進出口情況

我國是HFCs的主要出口國之一，國內生產的HFCs以兩種形式大量出口，其中以化學品直接出口的約占我國HFCs生產量的60%（以GWP計算比例更高），而以產品中的化學品（如成品空調器中的制冷劑）出口的約占我國HFCs生產量的10%，即我國生產的HFCs約70%出口至其他國家并在進口國排放。

我國主要出口的HFCs物質為HFC-134a、HFC-125和HFC-32，約占總出口量的80%。其中HFC-134a大部分以單質形式出口，HFC-125和HFC-32大多以混合物形式（如R410A）出口。2017年出口到歐盟國家的數量約為68 kt，涉及英、法、德等26個歐盟國家。

按照《修正案》的要求，締約方應于2019年1月1日起建立HFCs進出口許可證管理制度，發展中國家可延長到2021年1月1日。我國尚未加入《修正案》，因此還未建立HFCs進出口許可證管理制度，也未能對《修正案》中的HFCs物質實行一對一編碼。海關總署目前對所有的HFCs物質在一個海關編碼下進行統一進出口管理，能夠較為準確地了解HFCs進出口總量，但無法區分每種單質或混合物的進出口數量。為能在批約后及時開展HFCs進出口管理工作，生態環境部會同海關總署、商務部等有關部門正在積極研究HFCs進出口管控的政策要求和制度措施。

由于中國HFCs出口量巨大，而歐美市場HFCs需求開始萎縮，如果不能有效控制新增HFCs產能，那么在2022年之后由于歐美減排政策將導致海外市場需求下降，出口銳減，屆時國內HFCs供大于求，HFCs價格惡性競爭，最終會加大替代減排的難度。

3.3 HFCs替代品行業的情況

我國現有可行HFCs替代技術有：汽車空調可采用HFO-1234yf等替代品，替代技術相對成熟［12］；房間空調可采用相對低GWP值的制冷劑甚至接近零GWP的替代品替代HFC-410A，主要問題是如何解決替代品的安全性；其他制冷和空調設備使用的HFCs制冷劑替代品選擇相對較多。總體來看，由于部分替代品具有可燃性或毒性，替代品使用相比HFCs的安全風險有所增加，將帶來替代過程中的額外成本［13］。為了進一步推動替代技術的推廣應用，我國的制冷和泡沫行業還針對不同替代品/技術的特性及其生產產品的特性，開展了多項技術/產品標準的修訂工作。依據HFCs淘汰時間表，我國計劃陸續將替代技術和替代品分別列入《產業結構調整指導目錄》的“淘汰類”和“鼓勵類”，促進產業結構調整。

3.4 我國《修正案》批約情況

《修正案》禁止締約方與非締約方之間進行貿易，也就是說，只有締約方之間才可以進行HFCs貿易。美國雖仍未加入《修正案》，但其使用重大新替代品政策計劃（SNAP）逐步限制HFCs的使用。

基于未來國際政治形勢的發展趨勢，中國及早批準加入《修正案》不僅符合我國總體應對氣候變化和國際關系戰略，也遵循十九大報告中關于“引導應對氣候變化國際合作，成為全球生態文明建設的重要參與者、貢獻者、引領者”和“積極參與全球環境治理，落實減排承諾”的思想。中國的及早加入也將積極推動減排過程中技術創新，促進環境友好技術和設備的研發應用，以進一步維護和引領HFCs替代品市場。

4 歐盟HFCs管控政策對我國的啟示

4.1 歐盟HFCs管控政策總結

歐盟對含氟氣體的管控主要通過配額管理，按GWP值分行業分產品逐步限制使用以及對生產、使用、進出口、回收、報廢等HFCs全生命周期進行管理。

首先，歐盟新《含氟溫室氣體法規》所規定的HFCs減排計劃比《修正案》的削減目標提前了很多，歐盟各國截至目前已先后完成了2015年、2020年等階段性的削減目標。各利益相關方均高度重視HFCs配額制度，能很好地執行含氟氣體相關報告和檢查規定。其次，歐盟配額制度為新市場主體設計了配額總量11%的份額，并每3年對市場主體進行重新核定參考值。同時，定期評估技術發展現狀和替代可行性，在以GWP值區分各個HFCs消費行業的基礎上，適時擴大不同行業控制措施的領域和范圍，在條件成熟時頒布禁令；再次，歐洲一體化并不代表各國在執行法規時采取同樣的步驟和要求。對于德國、法國、英國及一些北歐國家，其承擔了更多的減排義務，而一些經濟稍弱的東歐國家，則承擔了較少的減排義務，并可獲得歐盟的幫助和支持；最后，對HFCs全生命周期的管控，使得減排過程更為嚴謹合理，環環相扣。

4.2 對我國HFCs進出口管理的啟示

歐盟采取的措施只是眾多HFCs減排政策中的一種，HFCs減排的措施需要因地制宜，需要適應不同的市場環境和國家［14］。發達國家和發展中國家各具特點，所以需要根據市場規模、生產和進出口情況等不同因素因地制宜地制定HFCs管控措施。總結歐盟HFCs 的進出口管控經驗，值得中國借鑒的內容主要包括以下幾個方面：

4.2.1 HFCs進出口配額管理制度

建立和完善HFCs進出口配額許可證管理制度，對HFCs進出口數據實行動態登記，以滿足締約方數據報告要求。建議不僅將現行ODS進出口審批系統增加HFCs類物質進出口管理功能，后續也要與HFCs生產和消費管理系統接駁，以便在分行業分物質進行HFCs削減時做到進出口與其他各管控環節同步。此外，也能通過系統對接實時掌握企業生產配額交易等信息，據此審核判斷HFCs進出口貿易的真實合理性。

4.2.2 制定和完善政策法規

從歐盟對含氟溫室氣體的管控實踐可以看出，將HFCs 的進出口管控納入政策法規能讓管理具有法律依據和強制力。要逐步制定、修改與HFCs進出口管理有關的法規，規范企業的進出口行為；要借鑒歐盟含氟溫室氣體管理體系，在制定進出口管控政策前加強和各相關方如海關總署、各地方海關、商務部門、行業協會和企業的溝通合作，掌握行業基礎數據，為政策出臺做好充分準備，也讓各相關方了解政策目的，使其能更好地配合政策的執行；此外，還要依據國家針對環境保護的指導意見，會同相關部委研究和制定我國管控HFCs進出口的價格、稅收、貿易、獎勵、綠色采購等政策，爭取出臺進出口全環節管理辦法。

4.2.3 適時頒布HFCs進出口禁令

我國加入《修正案》后，需要在進出口環節對不同國家和不同行業的HFCs采取差別化、精細化管理。要加強與歐盟及其他締約方國家的交流溝通，就HFCs進出口領域的信息數據進行交換。通過對國際上HFCs 進出口貿易實際發生情況的了解和我國不同淘汰階段生產、消費政策的把握，適時頒布HFCs進出口禁令，逐步禁止相關行業和用途、具有高排放率且易替代HFCs的進出口。

4.2.4 報告制度

我國當前HFCs進出口環節涉及企業數量600余家，其中前100家企業出口量占比超過半數。為建立精細化、可監控性管理，建議建立企業報告制度，對進出口量大的企業重點管控，強制性要求提交年度貿易報告；對量小的企業抽樣管控，適時提交報告。可要求企業根據進出口HFCs數量、品種或者用途上報，并于每年一季度結束前報送上一年度HFCs進出口數據。該報告制度能督促企業主動規范進出口貿易行為，且上報數據將作為海關年度清關數據、第三方核查機構核查HFCs進出口環節的參考依據。

5 結語

當前中國正在積極開展HFCs管控準備工作，以確保加入《修正案》后如期實現HFCs削減的各項履約目標。通過借鑒歐盟等國家率先實行HFCs管控的經驗，綜合運用政策法規、監管執法、技術和經濟等手段協調開展履約工作，建立完善HFCs管控的政策法規，制訂替代品技術標準和排放標準，推動工業界加大替代技術研發和創新力度，才能不斷加強我國履約長效機制建設，不斷提高履約監管能力，確保我國如期實現《修正案》的管控要求。