糧食安全目標下，耕地的隱憂與求治

餐飲浪費不僅意味著浪費了大量的糧食，更意味著消耗了生產糧食所投入的大量資源，這其中，耕地資源首當其沖。從這個角度而言，節約糧食就是保護耕地、善待耕地。當下，我國耕地保護面臨的嚴峻現實是什么？守住18億畝耕地紅線，防止耕地“非糧化”，哪些苗頭性傾向性問題需要格外關注？“倉廩實”的必答題又是什么？

11月15日，周六。

早晨6時30分，當大多數人還在睡夢中時，45歲的北京市朝陽區高安屯餐廚垃圾處理廠作業司機王永強已經開始了他一天的工作。他用抹布擦了擦車門和后視鏡，坐進駕駛室。

12時30分，23歲的北京某購物中心西北菜館員工趙輝拖著一個綠色垃圾桶，來到所在的街道垃圾中轉站。這是今天菜館處理的第一批餐廚垃圾。

王永強、趙輝都只是北京餐廚垃圾處理鏈條上的小小一環。他們每天奔波忙碌于兩點一線，幾乎沒有交集。但提起餐廚垃圾的變化，兩人都不約而同提到8月這個時間點。

“以往每天按固定線路要跑3趟，現在只用跑兩趟。”王永強覺得8月份以來工作輕省不少。

“過去，一天得倒掉兩桶或者一桶半垃圾，現在差不多能減半。”趙輝說。

在8月這個節點，有兩件事值得關注。

8月11日，習近平總書記對制止餐飲浪費行為作出重要指示。他指出，餐飲浪費現象，觸目驚心、令人痛心，提倡“厲行節約、反對浪費”。

在此之前的7月29日，自然資源部、農業農村部聯合下發了《關于農村亂占耕地建房“八不準”的通知》，堅決遏制新增違法違規占用耕地建房問題。

這兩件事都指向了同一個問題——中國的糧食安全。

“每一食，便念稼穡之艱難”——節約糧食亦是保護耕地

對于中國人而言，糧食不僅僅是大米、谷物、土豆等簡單的稱謂，更是自帶高光的特殊存在——它是文化，更是感情。

“每一食，便念稼穡之艱難。”糧食安全，承載著社會變遷的喜悅與哀愁，在不同的歷史階段被賦予不同的定義。

“小孩盼過年，大人望插田。”在曾經的艱苦歲月里，糧食安全就是能吃口飽飯。而物質生活極大豐富的今天，糧食安全不僅僅意味著吃得飽，更要吃得好。1996年，世界糧食峰會將“糧食安全”重新定義為：“足夠的、安全和營養的糧食，以滿足日常飲食需求和偏好，并保證積極和健康的生活。”

但正如硬幣的兩面，“舌尖上的浪費”也隨之而來。

成升魁是中國科學院地理科學與資源研究所的研究員，自2012年起，他帶領團隊對包括北京、上海、成都和拉薩等城市在內的366家餐飲業機構進行了調研，采集了8000余桌樣本。在他看來，餐飲浪費在過去相當長的時間里情況嚴重——保守測算，我國餐桌上的食物浪費率為11.7%。

而據中國農業科學院的一項調查研究報告，我國每年損失和浪費的糧食、肉類和水產品總量，折合成標準糧約為8228.5萬噸。

“為何要對糧食安全抱有危機意識？為何要反復敲響節約糧食、杜絕浪費的警鐘？這是因為目前我國糧食消費量的增長仍快于糧食產量的提高。”光盤行動發起人徐志軍說，再加上自然災害頻發、需求增長、資源約束、結構性矛盾等問題，我國糧食安全實際上長期處于“緊平衡”的狀態。

除此以外，敲響警鐘還因為餐飲浪費影響的不僅僅是糧食本身。

一粒米從種子到達餐桌，需要經過多少艱辛？

有人估算，從種植早稻到作物成熟一般需要90天~146天。這背后，承載著各類資源的消耗。

“餐飲浪費不僅意味著浪費了大量的糧食，更意味著浪費了生產糧食所投入的大量資源。這其中，耕地資源首當其沖。”中國農業大學土地科學與技術學院教授孔祥斌告訴記者。

與世界平均水平相比，我國耕地資源并不豐富，現有耕地中，中低等耕地比例高達70%，具有灌溉條件的耕地只占51.5%。

按照成升魁團隊的統計，如果每人每天能節約一粒米，就相當于每年節省一萬噸大米，相當于增加近萬畝稻田。從這個角度而言，節約糧食就是保護耕地。

徐志軍認為，耕地的利用率直接關系到“糧食鏈”的可持續性，而國家最根本的糧食安全有賴于此。從這個角度講，節約糧食就是善待耕地，更為在生態脆弱區和生態敏感區實施退耕還林、還草、還濕提供了可能。

對亂占耕地建房“零容忍”——0.04畝的“大動干戈”

0.04、0.08、0.12……

前段時間，自然資源部舉行新聞發布會，通報了近期發生的35個農村亂占耕地建房典型案例，其中的一些數字引人關注。

比如，2020年7月，馬某違法占用河南省林州市五龍鎮澤下村0.04畝耕地建設車庫。再比如，2020年9月，托某違法占用新疆伊犁州塔斯托別鄉塔斯托別村0.08畝耕地建設住房（地基），等等。

梳理下來，35個典型案例中有28個涉及的違法占用耕地面積均不足1畝，都是零點幾甚至零點零幾的數值。

或許有人會問，零點幾的事，有必要上升到部級層面發布通報嗎？中國國土勘測規劃院副總工程師鄒曉云告訴記者，在堅決遏制違法亂占耕地上，還真得這樣“大動干戈”。

這背后是我國耕地保護面臨的嚴峻現實。

2006年，第十屆全國人民代表大會第四次會議上通過的《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》明確提出，18億畝耕地是不可逾越的一道紅線。

在鄒曉云看來，這是一個約束性指標，不能松、松不得。這個“紅線”守不住，糧食安全就有風險。

但近年來，隨著我國工業化、城鎮化的快速推進，建設用地的需求逐年增大，各種違法違規占用耕地的現象也愈加凸顯，給18億畝耕地紅線造成了極大地沖擊。

亂占耕地建房是其中一個突出問題。

黨的十九大以來，各地各部門共同開展“大棚房”、違建別墅等專項整治，起到一定震懾作用。但是，農村亂占耕地建房現象并沒有完全止住。違法違規占用耕地建房問題正從局部地區向全國范圍、從普通房屋向樓房別墅、從農民自住向非法出售、從單家獨戶向有組織實施蔓延。

尤其是強占多占、非法出售等惡意占地建房行為，觸碰了耕地保護紅線，直接威脅國家糧食安全。這里面，有認識不到位的問題。許多地方對耕地保護的重要性雖有認知，但一到具體問題，總感到“我占一點，不礙大局”。

實際上，你占一點，我也占一點，加起來恐怕就不是一個小數目了。2019年耕地保護督察結果顯示，當年全國違法違規占用耕地114.26萬畝，其中占用永久基本農田14.34萬畝。

這里面也有執法不嚴的問題。個別地方擔心嚴格執法會妨礙當地產業發展和鄉村振興，對土地違法違規行為查處力度不夠，導致有些人認為“占比罰的好處多”，在利益驅動下鋌而走險。

此外，更有一些違法違規占用耕地的行為是在地方政府默許、推動下發生的，甚至本身就是某種政府行為。2018年的國家土地督察公告顯示，2017年江蘇、湖南、貴州等省243個挖田造湖、占地建水景等項目，違規占用、破壞耕地10.89萬畝。數字觸目驚心。

非農化、非糧化、非食物化——高度重視苗頭性傾向性問題

“倉廩實”的背后，離不開嚴格守護與嚴厲打擊。

今年7月3日，中共中央政治局常委、國務院副總理韓正在農村亂占耕地建房問題整治工作電視電話會議上強調，堅決遏制新增農村亂占耕地建房行為；

7月29日，自然資源部、農業農村部聯合下發了《關于農村亂占耕地建房“八不準”的通知》；

9月初，自然資源部印發《農村亂占耕地建房問題摸排工作方案》；

9月15日，國務院辦公廳印發《關于堅決制止耕地“非農化”行為的通知》；

11月17日，國務院辦公廳印發《關于防止耕地“非糧化”穩定糧食生產的意見》。

梳理其中的內容，不難發現，從“穩妥推進”到“明確摸清”“嚴肅追究”，再到“堅決制止”“牢牢守住”，措施越來越細化，措辭越來越嚴厲。這體現了黨和政府保護耕地，筑牢糧食安全屏障的堅定決心。在這個問題上，是沒有任何余地可留，沒有任何情面可講的。

而上述文件也讓另一個當前的突出問題浮出水面——耕地“非糧化”。

“從實地調查情況來看，一些地方把農業結構調整簡單理解為壓減糧食生產，再加上耕地撂荒等方面原因，我國耕地‘非糧化’現象呈現逐步擴大趨勢。結合統計數據，初步判斷目前我國耕地‘非糧化’率約為27%。”孔祥斌告訴記者。

他的調研數據顯示，我國耕地“非糧化”的現象呈現出明顯的地域差異性。其中，華南地區耕地“非糧化”率約為41%，西南地區這一數值更是高達46%。相比而言，東北地區的耕地“非糧化”率僅為7%。孔祥斌認為，這得益于當地得天獨厚的黑土地資源。而在南方不少地區這一情況則相反。

這其中，除了用于食物性生產的耕地“非糧化”，耕地“非食物化”更需要警惕。比如，一些經營主體在永久基本農田上種樹挖塘，一些工商資本大規模流轉耕地改種其他作物等等。

特別是個別地方打著“城鄉綠化”“自然保護地建設”“河流、濕地、湖泊治理”的名義，隨意擴大用地范圍，搞“張冠李戴”“魚目混珠”。

2017年~2019年，督察發現有1368個城市景觀公園、沿河沿湖綠化帶、湖泊濕地公園、城市綠化隔離帶等人造工程未辦理審批手續，涉及耕地18.67萬畝、永久基本農田5.79萬畝。

“上述苗頭性傾向性問題必須加以重視，及早遏制和處理，否則將嚴重影響國家糧食安全。”鄒曉云說。

“倉廩實”的背后——提升耕地質量是必答題

“不雨即旱、一雨即澇。”廣西來賓市地處桂中石漠化地區，境內多為喀斯特地貌，土地資源自然稟賦差。2012年以來，通過開展土地整治，來賓市新增耕地9.45萬畝，新增灌溉面積13.8萬畝，提高糧食產能1.85億斤。

“大豆搖鈴千里金。”黑龍江省建三江墾區地處“北大荒”腹地，這里地勢平坦、土質肥沃。但由于農業基礎設施薄弱，前些年糧食產能的提高受到很大制約。2007年，當地通過開展土地整治工作，墾區耕地存量由802萬畝增加到1100萬畝，其中80%以上是水田，糧食總產量由41億公斤提高到60億公斤。

從南疆到北國，類似的案例在960萬平方公里的中華大地上真實地上演著。

“守住18億畝耕地紅線，包括數量，也包括質量。”自然資源部國土整治中心副主任鄖文聚指出，對待耕地不能只看到18億畝這個數字，更要看到耕地的狀態、生產水平的高低以及生態環境狀況。只有保證了耕地健康，才能保證優質農產品的產出。

如何在同樣的耕地上收獲更多的糧食？在這方面，土地整治留下了濃墨重彩的一筆。

土地整治的概念，最早可以追溯到20世紀80年代的“土地規劃”，而后演變為“土地整理”“土地整理復墾開發”。2010年，“土地整治”概念被提出。2017年，這一概念演變為“土地綜合整治”。在鄒曉云看來，這體現了其內涵和外延的變化，更體現了國家層面治理理念的逐步升級。

今年的9月27日，自然資源部辦公廳印發《關于進一步做好全域土地綜合整治試點有關準備工作的通知》。至此，全域土地綜合整治的概念登上歷史舞臺。這是一個里程碑式的變化。

“在生態文明的大背景下確保糧食安全，要更加注重優勢產能空間與耕地保護的優化協同。”南京大學地理與海洋科學學院教授黃賢金認為。

“倉廩實”的背后，提升耕地質量是道必答題。黃賢金說，要將農業生產尤其是主要大宗農產品生產布局在耕地產能高的優勢地區，增強糧食安全的可靠性和耕地保護的有效性，也可以實現脆弱生態空間的休養生息，全域土地綜合整治的理念正體現了這一點。

“全域”“綜合”這4個字簡單地說，就是在同一空間上，改變鄉村耕地碎片化、空間布局無序化、土地資源利用低效化、生態質量退化等多維度問題。

目前，全域土地綜合整治試點推進工作已在廣西、浙江、四川、安徽、海南等地緊鑼密鼓地展開。

業內人士指出，下一階段地方的具體實踐至關重要。中央層面的指導方針是宏觀的、整體的，需要試點地方跳出原有思維局限，圍繞新使命，探索新路徑，在因地制宜的基礎上進一步細化目標任務。同時，嚴防重工程輕設計、重拆遷輕保護、重類型劃分輕功能提升等問題出現。這考驗著各地的決心和智慧。

當下，基層對開展全域土地綜合整治試點的熱情很高，但現實準備相對不足。接下來面臨的重大挑戰是在總結可推廣、可持續、可驗證的好經驗的基礎上，提供創新制度政策供給。

國以民為本，民以食為天。作為人口大國和農業大國，守好耕地紅線，我國糧食安全的根基才能穩固。耕地保護涉及問題點多面廣，需要各方共同努力，傾心保護每一寸耕地，使耕地數量、質量、生態“三位一體”的保護理念不斷深化并在實踐中取得實效。（i自然資源全媒體）