我國終身教育法治化問題與應對

摘要：我國高度重視終身教育事業，并提出建設學習型社會，目前尚在目標實現的關鍵時期，亟需學習、借鑒域外終身教育法治發達國家先進理念和成熟經驗為我所用，以推進法治中國建設、建成學習型社會。日本作為具有世界先進水平的終身教育大國，與我國地緣相近、經濟社會聯系緊密、屬于同源文化圈，在終身教育法治化領域具有值得我們學習、借鑒的理念與做法。從歷史維度出發，通過縱向考察和梳理日本終身教育發展的歷史進程，大致歷經萌芽、初創、完善等三個不同時期，在理念和制度層面積累了不少獨具特色的經驗值得借鑒。對此，我國應當結合自身實際，從終身教育法治理念形塑、綜合與專門相結合終身教育法制體系構建和法治舉措支持三個層面予以細化，綜合、立體、全面地推進我國終身教育事業法治化，盡快建成學習型社會。

關鍵詞：終身教育;教育理念;教育法制;學習型社會

中圖分類號：G434

文獻標識碼：A

一、我國終身教育法治化歷程考察與問題審視

終身教育是我國教育事業的必要和重要組成部分，實際上內涵著終身學習、全民教育、全民學習等內容，是教育發展史上教育理念和教育實踐的重大創見、重大突破，具有里程碑式的歷史意義和現實意義。我國同樣高度關注和重視終身教育工作，并在國內外形勢發展變化中緊緊抓住終身教育事業這一關鍵點，推動其服務于經濟社會文化建設向前發展。新中國成立70年以來，特別是在改革開放后的40余年，我國在終身教育領域逐步發展和不斷提高，黨和政府也在不斷深化對終身教育重要性的認識并作出長遠部署。總體而言，我國終身教育大致經歷了法治理論與實踐的探索期、異動期、創建期、深化期的曲折發展歷程，凸顯了從無到有、從封閉到開放、從引進模仿到獨立自主發展的本土化特征[1]。

縱覽我國終身教育發展實踐，仍然存在一些問題不容忽視：第一，開展終身教育時間較短，理論積淀不夠深厚，長遠目標和分階段具體目標尚需精細化。第二，從成人教育、精英教育理念轉向大眾教育、普遍教育、終身教育、終身學習的理念轉型尚未完全成熟實現，被動接受宣傳引導而受教育的消極性與終身教育要求的“我要學習”的主動性之間還存在差距。第三，終身教育的主導與開展主要基于臨時性、非連續性、非長遠性政策文件精神，終身教育立法缺乏統一陛、權威性、系統性、專門性，尚未實現法制體系化、系統化，更與終身教育法治化存在需要努力的空間。第四，尚未建立專門性、獨立性較強、集中統一的領導機構、設施、人員配備，物質基礎投入尚需加強。第五，基于經濟社會發展不平衡，終身教育在各級各地落實與實踐存在不統一不協調現象。第六，終身教育主要由政府主導，政府作為終身教育的推進主體擔負主要責任[2]，但非政府組織、公益組織、學校、社區、家庭、個人等民間力量重視不夠，相關教育學習資源統合性、學分轉換體系互通互認等學習評價體制機制尚需進一步完善。

考察學界相關研究，可以發現對于終身教育事業的關注和重視還是比較多的，但也存在一些不足：一是相關研究大多集中在終身教育開展的政策文件解讀宣講層面，且集中于教育角度和教育層面，未能從法制角度和法治層面切入研究。對于終身教育法制體系建設關注和研究并不多見，這與依法治國、建設社會主義法治國家的現實要求不符，且未能契合法治中國建設對于教育法制體系化、規范化、科學化的要求，難以實現教育現代化、法治化目標。二是相關研究較多涉及終身教育開展的技術操作與物質保障領域，對于終身教育理念挖掘不夠，對于終身教育法制化觸及較少，更多停留在技術層面，未能上升到更具普遍性和重要性的制度層面和理念層面。三是相關研究過多關注國內具體問題，對于國外、域外發展進程考察不夠，較為粗糙;對其經驗借鑒分析不足，且未能與時俱進。且對國外、域外終身教育發展研究過于關注英語系統視域下的美國和英國、澳大利亞等歐美地域，對于地域更加鄰近、文化更趨同源、聯系更為緊密、同屬東亞文化圈的日本之終身教育發展歷程與經驗借鑒關注不夠，尚需值得進一步加以拓展和加強，從而有所收獲和鏡鑒，并為我所用，進一步推進我國終身教育事業發展，實現學習型社會建設目標。全面依法治國，建設社會主義法治國家要求在全面深入開展終身教育工作中必須堅持法治化方向，將終身教育納入法治軌道運行。

二、日本終身教育法治化發展進程與特點

日本政府和國民高度重視教育事業，全國文盲率不足1%，是為數不多的世界上文盲數量極少的幾個國家之一。除了建構和完善正規的國民教育教學體系以外，日本政府大力發展和完善包括社會教育在內且不限于社會教育的終身教育、終身學習體系，使得二者互相配合、共同融合，從而推動日本教育事業的整體發展，促進國民教育水平和國民素質的全面提升。日本政府提出、宣揚、倡導并堅持貫徹“人是日本的財富，教育是國政的根本”這一口號和主張，為日本終身教育、終身學習的崛起與發展奠定了良好的思想氛圍基礎和社會環境支撐。相應地，建立和完善終身教育、終身學習體系成為日本的基本國策和基本的教育政策。結構完整、運作順暢的教育體系和運行體制機制，特別是發達、完善的終身教育法治化體系使得日本全民教育、全面學習的局面得以迅速形成和快速發展。放眼亞洲，從歷史角度考察，日本也是最先提出和積極倡導、踐行“構建學習化社會”，以實現“無論何時、無論何地、無論何人都可以自由進行學習”的教育愿景的國家，是值得參考、借鑒的良好樣本。日本的終身教育開始較早，理論積淀和文化氛圍濃厚，發展梯次性、漸進性明顯，經歷了一個較長的發展階段和逐漸更新終身教育理念、向國際社會教育發達國家學習、終身教育法制體系與時俱進的歷史進程。在這一歷史進程中，日本非常重視從終身教育理念更新、終身教育制度建設，在終身教育法制領域取得了一系列的較為成熟并具有自主特色的做法與經驗，非常值得我國加以關注和學習借鑒。

日本在走向近代化的歷史進程中經歷了痛苦的被迫開放國門、向西方學習的時期。特別是明治維新以來日本全國上下非常重視教育、科技和人才，教育對于國家發展、民族復興的長遠積極作用受到了日本政府和國民前所未有的關注、重視和強調，這直接促成了日本政府對于教育領域實行大刀闊斧改革的前奏和社會基調。圍繞著教育領域改革與創新發展，自明治維新始，日本政府先后開展和推進了大量的教育改革路線、方針、政策和貫徹落實行動計劃，從整體上看大致可以分為三個階段。其中，第一個階段是明治維新以后持續到第二次世界大戰（以下簡稱“二戰”）結束。第二個階段是二戰結束后至20世紀60年代前后。第三個階段是20世紀60年代后至今[3]。

（一）第一階段：被動向西方學習，教育理念革新引入為首

自明治維新開始的第一階段教育改革，主要通過引進和建立現代西方社會主導的近代學校教育制度和正規化的國民教育體系特別是近代教學科目與內容改良得以實現，目的在于富國強兵，提升日本綜合國力，力圖趕超西方發達資本主義列強，從而加入資本主義世界對其他弱小國家的侵略與殖民浪潮以獲取自身利益最大化。隨著二戰日本戰敗，日本國民上下陷入戰敗主義民族情緒中，在“戰后虛脫”和“價值真空”的精神狀態和社會氛圍下，日本作為盟國特別是美國的被占領國，不得不全面向西方特別是美國開始新一輪的學習和改造，轉而接受以美國為代表的現代教育制度及其教育法制體系，進而基本上全面繼承和全盤移植了美國近現代以民主法治、獨立自由為核心理念的教育氛圍、理念和制度框架，這促成了第二次的日本學校教育領域深刻改革，并且走上了現代化的教育改革發展道路。這一時期的教育改革歷史跨度較大，展現兩個特點：一是被動打開國門，向西方學習，教育改革因而是被迫的、被動的、消極的應對之舉，但這為后續日本教育進一步改革提供了基礎和前提。二是在被動改革中，首先重視的是教育理念的引入、接受和革新，而非急于進行具體制度體系層面的局部修補，展現出更高層面的長遠考慮。

（二）第二階段：從理念向制度體系轉變， “內發式”推進終身教育

在第二階段向國外學習的過程中，日本政府首先轉變態度和立場：從被動消極接收域外教育理念向積極主動借鑒國外先進法制轉變。其次，日本政府從理念的接受到內化，逐漸落實到制度層面，即著力從法制層面推進終身教育向縱深發展，并著手從教育基本法向具體教育法律規定，全面夯實終身教育法制基礎和法制保障。

日本政府著力發展社會教育，在教育法制建設方面取得了新的突破和進步。1947年，作為日本二戰后教育領域的根本法、基礎法的《教育基本法》得以通過、頒布。在這部教育基本法中，終身學習的理念第一次被立法明確提及始見雛形，即該法第11條規定的“要建立一個這樣的終身學習社會一一任何人都可以利用一切機會在任何場所學習，并且其所學成果能給自身帶來價值，貫穿其整個人生的學習社會。”同時，該法第12條進一步明確了政府在實現這樣的終身學習化社會建設中所扮演的角色和應當承擔的公共責任，即“國家應著力促進圖書館、博物館、公民館、學校等公共教育設施的建造和使用，為國民學習提供相應的場地和機會。”這部具有教育領域根本大法性質的教育基本法之出臺，改變了日本開展終身教育、終身學習無法可依、無規可循的狀態，同時從教育根本法層面出發，采用中央層面的統一立法，由上而下，為日本迅速發展終身教育事業、開展終身學習建設，培養具有過硬素質、文化和知識的國民進而轉化為強大的人力資源優勢提供了強有力的法律保障和支撐。

隨后，日本又于1949年制定了更為集中、主題指向更為明確的《社會教育法》，在立法層面由教育根本法、綜合法向教育專門法、具體法方向細化落實。該法是明確以終身教育、終身學習為主旋律和基調的主要法律規定，不僅在第4條、第5條重申了先前頒布的《教育基本法》的理念與原則性規定，而且進一步擴大了提供國民學習機會的場所范圍至圖書館、博物館、公民館、科學館、藝術館等公共教育設施和其他各類社會教育機構。同時，日本還制定了《文部省設置法》等其他相關法律規定，進一步明確了以各級政府為主體的終身教育、終身學習建設責任，使得日本開展社會教育具備明確的政府主管機構及其具體行動落實保障。

審視第二階段的教育改革，對于終身教育的影響可謂深遠而重要：一是從眾多教育領域中單獨強調終身教育領域，進行建章立制，體現出對終身教育的特別關注和高度重視，能夠使其成為一項獨立的、具有重要價值的教育領域。二是向國外學習的路徑和方法“脫虛向實”，由理念層面轉向制度層面，更加關注國外教育發達國家和地區的教育法制體系和具體規定，并吸收借鑒為我所用。三是在終身教育法制化方面循序漸進，先從教育根本法、基本法這一教育領域“小憲法”層面出發進行綜合性立法，進而推進、細化到終身教育部門開展針對性、專門性、具體性立法，以銜接和落實教育基本法、上位法規定，初步建立相關教育法制體系。從基礎立法、綜合立法向專門立法的轉變，使得綜合性教育法律規定輔之以專門性的《社會教育法》等共同織就終身教育法制體系網的雛形和前身。

（三）第三階段：健全終身教育法制體系，終身教育走向法治化

及至20世紀60年代中后期，特別是80年代以來，日本受到了來自國際社會的包括教育領域改革創新在內的經濟社會全球化浪潮發展趨勢的沖擊和影響，終身教育此時在國際社會交流中應運而生并迅速傳播和擴大，這促使日本下定決心結合自身情況和實際國情提出更具有適應性和國際引領性的教育改革方針和發展方向，并提出終身教育的教育改革方向與路線，同時在發展過程中逐漸完善，最終提出全面向終身學習體系過渡。具體可細分為三個時期：第一個時期為20世紀60年代至70年代，第二個時期為20世紀70年代后期至90年代，第三個時期為2000年以來。

在第一個時期，從國際上來看，特別是1965年法國學者保羅·朗格讓在聯合國教科文組織召開的第三次世界成人教育大會上以“終身教育”為主題所做的大會發言，終身教育的概念初現端倪，相關理論研究的浪潮波及到日本。，這次大會使得終身教育話題第一次被正式提出，迅速引起各國參會代表乃至全球教育理論界和實務界的關注與熱議。日本政府派出以波多野完治教授為首的會議代表團參加了這次大會，使得終身教育理念傳播到日本國內。1967年，波多野完治教授發表《社會教育的新方向》一文，倡導和宣揚“貫穿于人的一生的學習”這一頗具現代氣息和創新理念的教育理念，這進一步引發了日本教育學界對終身教育主題的關注、討論和深入研究，掀起了日本國內一波研究熱潮，進而波及到了政府層面和立法層面[4]。

結合先前兩次日本學校教育改革引發的教育制度僵化、教育內容呆板、教育方式與理念滯后、教育荒廢等遺留問題和陳舊積弊，日本政府逐漸關注和重視對學校教育改革向終身教育轉變的問題，其先后于1967、1968年專門成立中央教育審議會和社會教育審議會著重就終身教育議題展開深入研究和審議，并于197 1年分別發表兩份專業性較強的咨詢報告，即《關于全面擴充和改善學校教育的基本政策》和《關于為適應急速變化的社會構造的社會教育發展方向》。其中明確指出要以終身教育理念統領以往的學校教育和社會教育進行全面改革。這一時期的日本政府主要是對國外已經宣揚倡導的終身教育理念進行學習、引進，在很大程度上是對國外教育理論與教育理念的學習、移植、接受，尚未能夠結合日本國情實現消化吸收后的本土化。

在第二個時期，日本在學習和引進國外教育理念和研究成果的同時，著重探索和形成適合本國國情的終身教育理念與制度體系建構。在這一時期特別是80年代后期，日本在終身教育政策方面開始了從國際化向本土化方向轉變的終身教育、終身學習探索體制機制，并開始大力倡導以大學教育為主的成人教育，特別是采取“高等教育大眾化、普遍化”“大學開放”等措施，為日本大力推進終身教育、提高人口素質奠定了堅實的基礎。1984年，日本成立臨時教育審議會，通過在全國各地舉行公聽會、教育改革提案聽取會等各種方式、渠道、途徑，系統、全面、深入地了解、搜集包括教育界、產業界、社會公眾等在內的各方面對新一輪教育改革的意見和建議，同時經過系統整理和認真分析后，于隨后三年給出四份高質量的咨詢報告。這四份信息充分、數據全面、分析深刻、見解獨到、規范科學的咨詢報告為日本政府開展新一輪的教育改革特別是在終身教育領域改革提供了非常專業、有價值的參考。1988年，日本政府廢除“社會教育局”，正式建置“終身學習局”這一專業政府機構負責全國終身教育建設工作。從終身教育、終身學習的政府重視程度和主管機構設置來看，日本是目前世界上為數不多的專門為深入推進和執行終身教育、終身學習工作設置特定主管機構的國家之一。與此同時，對于終身教育工作的具體開展也更加專門化、細致化，并確保人、財、物的調配和充足保障，從而使得工作的持續性、專業化、規范化、機制化有了強有力的政府力量支持和保證。1990年6月29日，日本正式頒布終身學習方面的專門性法律《終身學習振興法》。該法是全世界第二部、亞洲地區第一部專門針對終身教育制定的法律，意義重大。根據該法規定，日本全國最高教育主管部門文部省于同年8月設立“終身教育審議會”，專門負責提供專業性的咨詢建議報告并根據社會形勢發展變化情況調整、促進終身教育工作的深入開展和推進。從人員組成結構上來看，相關成員來源廣泛、輻射面寬、專業知識結構完整，使得意見、建議的吸納具有廣泛性、普遍性和包容性。此外，該法對于地方有關終身教育、終身學習工作指導、推進的主管機構沒有強制性做“一刀切”規定，而是鼓勵地方各級政府及相關教育主管部門設立“地方終身學習審議會”，使得地方具有更大的自主性和靈活性，從而因地制宜開展終身教育、終身學習建設工作。這不僅明確了中央和地方在終身教育、終身學習方面的事權劃分，而且賦予了各自相應的義務和責任，使得中央和地方更加充分地發揮積極性、主動性和適應性，較好地平衡了中央和地方的權、責、利統一安排與靈活應對，是值得肯定和借鑒的做法。

進入第三個時期，由于日本經濟社會的發展和轉型，同時受制于“高齡少子化”即人口老齡化、少子化的人口結構等因素制約，日本勞動力資源在數量和質量方面需要新的提升，因而，終身教育隨之擴大內涵，并向更高層次的終身學習方向、階段發展。在這一時期，日本政府從聯合國教科文組織倡導的可持續發展教育切人，逐步在較為成熟、體系化的本國教育理念范疇基礎上進行貫徹、落實和進一步改革完善，同時積極向國外輸出和傳遞終身教育方面的先進理念、制度和經驗，成為后來居上的終身教育大國、強國，徹底實現了由內而外的“華麗轉身”[5]。日本政府著力徹底鏟除學歷社會的弊端并將其作為重要改革目標設定，同時提出要全面向終身學習體系過渡并建立和培植以此為主軸、包括學校教育、社會教育和家庭教育在內的綜合教育體系，同時進一步整備各項措施予以落實。2001年，日本政府在政府機構改革中合并文部省與科學技術廳，組建新的文部科學省，使得終身教育、終身學習建設的輻射面進一步擴大，并且密切了教育界和經濟產業界、科學技術界等的聯系，從而使得推進終身學習建設擁有了更為充分的政府支持和更為便利的條件。2002年，日本出臺《終身學習完善法》。從根本上看，該法繼續堅持《終身學習振興法》對終身教育、終身學習確立的基調、原則和方向，并從局部和細節上進行了更加精細的修訂和完善，從而進一步提升終身學習質量、效果和水平。

梳理這一階段日本終身教育發展進程，可以發現其具有以下特點和經驗值得借鑒：一是從一味被動輸入、向國外學習、引進，轉為消化吸收內化后的本土化向國際輸出先進、創新的終身教育理念與做法，從而引領世界終身教育發展方向。二是注重結合自身實際，形成自身特色，但仍不忘學習和借鑒國外先進理念與做法，保持與時俱進。三是重視終身教育理念與制度二者的相互補充和融合。首在終身教育理念的引進和學習，重在終身教育制度化、體系化、法制化，并逐漸從法制體系完善全面走向法治化，同時高度關注具體落實和切實執行，推進終身教育普遍化、全民學習的學習型社會建設釋放連鎖效應和教育紅利。四是在終身教育法制體系方面，著力發揮法制手段，依法開展和不斷推進終身教育建設，與此同時緊密跟蹤國際國內經濟社會發展變化，及時予以調整、修改和完善，使之確保能夠成為終身教育發展的法治保障。五是在構建和完善終身教育法制框架過程中，重視和強調政府的職責權屬和角色定位，始終堅持擺正政府的第一責任主體定位，不斷推進政府職責法定化、規范化、明確化。同時劃清中央和地方、政府與各部門特別是教育部門、學校、家庭、社會、公民個人之間的法律關系和權利義務邊界，從而確保終身教育開展始終在法治的軌道上運行。六是在終身教育法制體系內部，注意全面性、系統性與協調性、層次性，把握教育基本法、專門性法律與具體操作規定的有效銜接和實效性，由教育基本法層面的綜合性立法向專門性、針對性部門立法、地方立法拓展、延伸，使之形成上下聯動、運作高效、執行有力的法制系統，進而輔之以理念形塑與創新，從純粹的終身教育法制化走向更高層次的終身教育法治化。

綜上，日本終身教育發展歷程伴隨三個階段的教育領域改革重心不同而不斷推進和加強，大致經歷了從圍繞學校教育為核心、構建和完善西方國家盛行的國民正規教育體系，轉變為改變唯學歷至上、唯正規國民教育為重、以社會教育輔之的教育體系，再到重視包括學校教育、社會教育與家庭教育在內的終身教育之擴大、融合、統一，最終向終身學習體系過渡的不同歷史階段。前兩個階段的教育領域改革更加重視和強調學校教育領域改革，重在被動接受向國外學習和引進、模仿，第三個階段則真正意義上開啟了日本終身教育與終身學習領域的深刻變革，并實現了跨越、突破、創新、主動創造和向國外輸出、傳遞的質的轉變。總體而言，日本終身教育、終身學習改革經歷了從受到外力“逼迫”被動開展到積極主動自覺開展，從依附學校教育和正規國民教育體系、服務殖民擴張之功利目的設定到主動提升提高國民素質繼而提高人力資源、智力資源高質量供給以提升內在實力和綜合競爭力、實現服務于人的、貫穿于人的一生的、統攝學校教育、家庭教育和社會教育于一體的終身教育、終身學習體系轉變。從終身教育萌芽、啟蒙到政府由上而下全力、社會各界全面參與推進，再到科學化、規范化、法制化、成熟完善的終身學習體系、終身學習社會建設之階段性、漸進式、層次化、連續性推進延伸過程中，日本終身教育從法制化走向更高層次、更高水平的法治化，實現了日本邁人教育強國的目標并持續引領國際社會教育領域前沿。

三、日本終身教育法治歷程對我國的啟示與借鑒

日本在地理上作為我國一衣帶水的鄰邦，在文化與社會關系上與我國存在相近之處，其在終身教育、終身學習領域取得的顯著成就和積累的有益經驗值得我們關注、挖掘和借鑒[6]，在堅持一切從實際出發、一切從國情出發、以我為主的“中體西用”基本原則上，采取“洋為中用”“引進消化吸收再創新”的比較、鑒別、學習、創新方法，堅定不移推動終身教育、終身學習在中國落地生根、發展壯大，積極學習和充分借鑒日本在終身教育領域所積累的有益經驗和實踐做法為我們服務，這本身也是終身學習的一種表現方式，從而推動我國終身教育、終身學習向更高水平持續、深入發展。以促進我國終身教育事業的發展，促成我國早日步入學習型社會、實現偉大復興中國夢。結合前述日本終身教育、終身學習發展歷史考察和經驗總結，對比之下，我國仍然處于政策文件、政府官方主導終身教育、終身學習的初級階段，與終身教育向終身學習轉向、實現終身教育法治化的方向還有距離。積極開展終身教育法治化工作，大力推進學習型社會建設，還需要從理念、制度、技術三個層面出發，在法治理念、法治原則、法制體系建設、法治實踐和法治舉措等方面不斷加強和完善，全面推進我國終身教育、終身學習法治化建設。

（一）首在法治理念形塑：終身教育、全民教育、終身學習、全民學習

發展和推進終身教育向縱深方向、向更高水平發展，首先重在教育理念的轉型和形塑。從整體觀念層面出發，牢固樹立和堅持終身教育、全民教育、終身學習、全民學習的正確理念，用科學、現代、全面的理念指導終身教育政策的方向、終身教育法律法規的制定、終身教育實踐的開展與執行，明確、建立和完善科學化、規范化、中國化的、具有中國特色的終身教育理念。深刻轉變傳統的“教條式”終身教育理念，向終身學習理念過渡和全面提升、轉型，借鑒和學習教育發達國家的最新教育、學習理念，為我所需、為我所學、為我所用，秉持“中體西用”“西學東鑒”，實現“引進、消化、吸收、再創新”。當前，我國教育領域仍然存在傳統的灌輸型教育理念，仍然停留在被動“要我學”的外力強制輸入階段和形態，沒有真正實現和達到“我要學”的內在接受、積極主動階段和形態。

需要看到和明確指出的是，終身教育與終身學習既有聯系又有區別。前者僅僅著眼于建立各種場所設施等“硬環境”，以實施被動式的、接受型的“受教育”，弱化甚至忽視了受教育群體的主體地位，從而演變為教育一方的外力強制輸出和受教育一方的純粹接受與被動輸入。后者則重新發現和展示了作為學習主體地位的學習者，使得從教育接受一方變為主動的探索未知、學習提升的一方，進而實現跨越和突破時空環境、條件等客觀外在因素的限制，達到不分場合、時間、年齡、智力等開展的學習狀態。從發展方向和前途方面來看，終身教育被終身學習取代和拓展、延伸是大勢所趨，從終身教育向終身學習理念的轉變和深化，不僅是文字、稱謂的表面改變，更是內涵與外延的全面更新、深度延展，呈現的是終身教育作為繁榮國家的教育戰略向服務民眾終身學習需求的重心轉移[7]。開展和實現終身教育、終身學習事業建設，可以分為兩個階段、分兩步走，首先必須著力推動和實現終身教育的普及化、大眾化。終身教育具有終身性、全民性、廣泛性、靈活性等特征，必須在時空、內涵上建立一體化的綜合立體全景式教育體系、教育模式，即在時空上貫穿嬰幼兒、青少年、中老年即人的一生，在內涵上統合互相分離、相互脫節、“各自為政、畫地為牢”的家庭教育、學校教育、社會教育等各個教育領域，特別是要重視學前教育和特殊群體教育，如殘障人士教育、婦女教育、老年人教育。在此基礎上，向第二階段的終身學習形態轉變和發展，著力樹立、堅持、大力倡導和積極弘揚“人人可學、時時有學、處處能學”的理念，堅持和踐行活學活用“活到老，學到老”，滿足終身教育、終身學習的需求多樣化、層次多樣性，由強制性、被動性受教育向自愿性、積極主動性學習轉變，從而實現理念的轉型和“更新換代”，即達到基本人權高度的“保障作為人權的學習權”，實現個體發展與社會發展的統一。

仁二）重在教育法制體系建設與體制機制配套完善

發展終身教育，核心點和關鍵點在于終身教育法制化，必須推動終身教育從政策化向立法化方向加速發展[8]。要進一步建立健全終身教育法制體系建設，保障和落實終身教育始終在法治的軌道上發展，做到依法推行、依法保障、依法建設。在制度層面，必須強化頂層設計，著力推進、落實和完善終身教育、終身學習法制化，并逐步向法治化階段和形態過渡與轉型。在具體內容上，要著力推進和實現終身教育、終身學習關系法治化，終身教育、終身學習行為法治化，終身教育、終身學習體制機制法治化。依法治教是既是貫徹落實依法治國理念的必然要求，也是恪守與踐行終身教育、終身學習理念，實施終身教育、終身學習政策的規范依據與強有力保障。從我國的教育制度層面考察，終身教育較早地為我們所接受和認可，1995年3月頒布的《中華人民共和國教育法》第十一條就已經明確了終身教育的法律地位，其中規定“國家適應社會主義市場經濟發展和社會進步的需要，推進教育改革，促進各級各類教育協調發展，建立和完善終身教育體系。”但是，終身教育體系一直游離于國民正規教育體系之外，與其并立存在。例如，在2016年最新修訂的《教育法》中仍然沿用兩個體系之稱，指出“完善現代國民教育體系，健全終身教育體系”。這就使得國民正規教育體系與終身教育體系的關系呈現對立而非融合，使得前者無法切實有效地融人到終身教育中來，造成二者的脫離和脫節，這不僅不符合最新的終身教育理念內涵，也必將在終身教育的深入推進中產生隱性阻礙效應，更將對終身教育向終身學習的轉型發展帶來消極影響。結合我國當前教育領域法律制度體系規定，筆者認為存在著一些問題需要加以改進和完善。

1.從《憲法》出發奠定根本法依據

目前在根本大法《憲法》的規定中，尚無明確的終身教育、終身學習提法，更遑論其相應的法制構建。《憲法》及歷次修改文本中都沒有涉及到終身教育、終身學習的內容，這在最新發展的終身教育、終身學習全球趨勢面前顯得較為遲滯和落后。有鑒于此，必須明確終身教育、終身學習的憲法定位和應有內容。

2.完善綜合性立法與專門性立法結合的立體法律保障體系

在具備根本法依據的前提下，秉持依法治國大方向下的依法治教、依法施教、以法促教的基本法治理念，必須著力構建和完善圍繞終身教育、終身學習的教育法制體系。應當強調和著重突出中央層面最高立法機關以專有“法律”形式對我國的終身教育、終身學習開展立法，形成統領性、指導性立法源頭，同時做好與地方層面的立法分權和權責分擔，進一步擴大和細化地方在終身教育、終身學習方面的立法權限與立法內容，織密地方分散性、具體性立法規定的網絡系統和法律體系，從而形成一部體系完整、權責明確、中央與地方協調平衡的終身教育領域立法模式與立法體系，為終身教育、終身學習事業建設提供充分的立法支持和法律汲養。這里需要注意和必須明確的問題包括：

一是《終身教育（學習）法》與上位法如《憲法》《教育法》等法律規定的關系，這有賴于國民正規教育體系與終身教育體系分立式理解的矯正與融合方向轉變。

二是應當明確規定各級政府包括中央政府與地方政府在保障、促進和實現終身教育、終身學習方面的法定公共責任、職權和義務，強化政府的公共角色、責任擔當，實現初期階段的政府“自上而下”引導與強力主導推進終身教育、終身學習事業，并在發展至成熟階段時放權于地方、基層與社會公眾實現“居民主導型”的工作開展模式轉型。構建終身教育體系，特別是在基礎設施和基本制度建設方面政府發揮著不可替代的重要作用;但也要處理好政府與社會、中央與地方、教育部門與其他部門、公共保障與個人自主等相互之間的關系。

三是要著力完善教育法制體系結構，在立法機關層面要加快制定、審議和出臺《學前教育法》《繼續教育法》等一批重要的、輔助終身教育、終身學習事業建設的法律法規，地方權力機關要加強區域性、有針對性的地方教育法規立法，強調因地因時制宜，一切從實際出發。在行政機關方面，國務院應根據上位法出臺相應的行政法規，教育部等相關部門出臺相關的部委規章，地方行政機關要強化對中央層面的法律法規和地方權力機關的人大立法的遵照落實與切實執行工作，細化規定，強調可操作性和實用性，并不斷改進完善，由此形成保障和落實終身教育、終身學習工作開展的法律規范依據。目前我國各地已經針對終身教育、終身學習在進行探索和開展先行先試的立法工作，在這方面，典型代表如福建省、上海市和太原市等地方立法機關做了有益的探索，先后制定、出臺《福建省終身教育促進條例》（2005年）、《上海市終身教育條例》（2011年）、《太原市終身教育促進條例》（2012年）。然而，筆者深入考察之發現這些針對終身教育的地方立法在政府承擔的公共責任、終身教育財政支持和具體工作機制等方面仍然比較原則、抽象，沒有強制性、可操作性，問題較多，更沒有涉及到更高層級、更高階段的終身學習建設內容，亟待予以明確落實和改進完善。

四是在中央層面，圍繞著終身教育、終身學習建設工作，借鑒日本等國的有益經驗，在參酌地方層面上的先行先試成果與經驗總結的基礎上，必須著力改變我國“臨時而設”“臨事而議”的議事協調機構設置原則、方式與工作體制機制，應當考慮單獨設立享有法定、充分、合理、妥當權限的、直接負責的專門機構及其對應工作人員，全面負責、執行和落實終身教育、終身學習工作。

（三）落實技術層面法治舉措

開展終身教育，必須落到實處，能夠實現“從群眾中來，到群眾中去”的目的，這也是開展終身教育的出發點和落腳點所在。在技術操作層面，應當著力結合我國現實國情，從多種具體、切實的配套措施構建和完善方面予以保障和推進終身教育、終身學習建設。

1.積極創造學習環境、氛圍和機會

要關注和重視特殊群體的受教育機會、學習機會，并采取切實措施予以保障，滿足幼兒、婦女、老年人及殘障人士等人群多樣化的學習需求，特別是我國城市建設發展中出現的、數量可觀的農民工這一受教育和學習弱勢群體。要采取更為流動性、靈活性、便民性學習舉措滿足終身教育、終身學習的需求多樣化、層次多樣性，可以考慮開放正規國民教育體系，大力加強和完善就職工作等繼續教育、電大夜校等成人教育為主要內容的傳統教育模式，積極推動從學歷學習、職業技能學習等向涉及人的文化、體育、娛樂、藝術等多領域的綜合性、多樣性學習內容、領域、方式轉變。從現實角度出發，可以采取活用志愿者活動這一途徑予以落實。志愿者活動，從社會功能的角度看具有先驅性、彌補性和溝通性的特征，有助于實現學習價值與自我實現的統一[9]。可以考慮由志愿者、民間團體、非政府組織、非營利性組織等擔當社會服務的第三部門，組成相應的終身教育、終身學習宣傳、推廣自治團體，定期與不定期結合、集中與分散結合，開展送書、送講座、送知識等各種形式普遍性、通識性與特殊性、有針對性服務對象相結合的活動，深入到一線基層、城市小區街道、農村田間地頭等場地，推動終身教育、終身學習落地生根，并根據不同群體、不同需要予以對應性滿足。

2.加大物質保障力度

必須明確終身教育、終身學習建設開展和推進的物質支持特別是財政支持來源與保障，推動終身教育、終身學習供給側結構調整和改革。每年必須在中央和地方各級政府公共預算中單獨列支，并確保逐年增加絕對數額和相對比例。每年必須確定必要數量和規模的圖書館、博物館、體育館等的建設和完善，同時針對“空心校園”等廢棄場所、設施進行改造和再利用，確保終身教育、終身學習場所設施的充分供應和使用，并作為一項明確的政府工作考核指標予以檢查落實和針對完成不力情況開展相應責任設置與處分。

3.建立健全靈活、多元化學習評價機制和成果認可機制

必須構建和完善靈活、多樣的學習評價鑒定體制機制等學習成果肯認、接納體系建設，促進學以致用、學有所用，可以考慮借鑒美日等終身教育發達國家通行的“學分制銀行”[10]，開展跨區域、全國性乃至國際性的學分互認、協議轉換機制與合格升級評價機制，活用學習合格證書、資格證書、等級證書等措施，以使得終身教育、終身學習主體獲得歸屬感、成果感和發揮積極效果。

4者力探索建立全民終身教育信息記錄保存系統

伴隨新興科技的大力發展，要結合實際，充分運用大數據、云計算和人工智能等先進科學技術手段為終身教育開展提供堅持的技術支持，并著力探索和不斷提升全民終身教育學習記錄信息系統。大力推動建立和完善綜合的、從生到死的終身教育信息系統，記錄每位學習者的學習數據，在學習方式上進行創新，活用遠程教育、網絡課程、在線學習等學習者喜聞樂見的學習形式，拓寬和活躍終身教育、終身學習途徑、方式和渠道。

5.注重運用新媒體等方式推進終身教育

要跟隨社會形勢發展變化，與時俱進推進終身教育工作。進一步強化新聞媒體宣傳特別是新媒體、自媒體傳播、引導，使得終身教育、終身學習不再僅僅停留于口號，而是成為深入人心的學習理念、學習方式、生活狀態。通過設立終身教育、終身學習日倜、月、年）等方式，各級各地各方主體開辦終身教育、終身學習文化節等豐富多彩的活動形式不斷強化和推進終身教育、終身學習理念的傳播、滲透與踐行。

6 注重探索和完善終身教育學習獎勵制度體系建設

開展全民學習、終身教育不僅需要積極引導，更需要讓老百姓嘗到知識的甜頭，真正做到知識共享、自由自主，因而相應的學習獎勵制度也不應偏廢。可以考慮采取稅收減免優惠等鼓勵性措施，吸引國內外各方主體、資本等投入到終身教育、終身學習建設領域，擴大終身教育、終身學習建設資金來源渠道與方式，促進終身教育、終身學習事業在更多行業領域獲得支持和幫助。

參考文獻：

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[9][日]佐藤一子.生涯學習と社會參加[M].東京：東京大學出版會，19198.

[10]劉劍青，方興等.從終身教育（學習）理念到學分銀行建設[J].中國電化教育，2015，（4）：132-135.

作者簡介：

聞志強：講師，法學博士，研究方向為教育法學（wenzhiqiang128@sina.com）.

收稿日期：2020年2月3日

責任編輯：趙云建