民事訴前調(diào)解制度的檢視與完善

摘? 要：訴前調(diào)解制度對于民事案件繁簡分流、緩解司法資源緊張問題起到了不可替代的作用，是非訴訟途徑化解糾紛的重要手段。在當(dāng)前深化司法體制綜合配套改革、全面建設(shè)現(xiàn)代化訴訟服務(wù)體系的時代背景下，仍需看到目前訴前調(diào)解制度存在的制度設(shè)計模糊、運行機制混亂及人員素養(yǎng)不足等問題。為達成健全多元解紛機制、提升社會治理能力的目標(biāo)，訴前調(diào)解制度還需從立法改進、組織機構(gòu)建設(shè)、人員素質(zhì)加強等多方面進行完善。

關(guān)鍵詞：訴前調(diào)解;多元化糾紛解決機制;訴調(diào)對接

1訴前調(diào)解制度概述

在中國經(jīng)濟社會不斷發(fā)展、公民權(quán)利意識不斷增強的今天，越來越多民眾選擇通過司法途徑解決糾紛、維護權(quán)益，這也使得全國法院民事案件受理量與日俱增，出現(xiàn)“訴訟爆炸”的現(xiàn)象，司法資源的緊缺問題愈發(fā)明顯。為優(yōu)化司法資源配置、提升糾紛解決效率、降低司法成本，多元化糾紛解決機制（ADR）應(yīng)運而生，調(diào)解制度就是其中的重要組成部分。

調(diào)解是指第三者依據(jù)一定的社會規(guī)范（包括道德、習(xí)慣、法律等各種社會規(guī)范），在糾紛主體之間溝通信息，擺事實明道理，促成糾紛主體相互諒解、妥協(xié)，從而達成最終解決糾紛的合意的過程。我國現(xiàn)有法律規(guī)定中就有ADR性質(zhì)的調(diào)解，主要包括人民調(diào)解、勞動爭議調(diào)解、消費者協(xié)會調(diào)解等。而民事訴訟訴前調(diào)解（以下簡稱訴前調(diào)解），則是指法院在民事訴訟程序開始之前對雙方當(dāng)事人之間的糾紛進行的調(diào)解。目前我國司法實踐中的訴前調(diào)解主要以法院為主導(dǎo)，以人民調(diào)解為主要調(diào)解方式。

自2008年最高人民法院便確立“調(diào)解優(yōu)先，調(diào)判結(jié)合”的工作原則，全國各級法院在此基礎(chǔ)上摸索創(chuàng)新多元糾紛化解機制。2012年修改后的《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱《民訴法》）就在第一百二十二條規(guī)定：“當(dāng)事人起訴到人民法院的民事糾紛，適宜調(diào)解的，先行調(diào)解，但當(dāng)事人拒絕調(diào)解的除外。”從而在法律層面確立了民事訴前調(diào)解制度。其后伴隨司法改革不斷深入，訴前調(diào)解制度的重要性不斷突出，最高人民法院先后發(fā)布《關(guān)于進一步貫徹“調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合”工作原則的若干意見》《關(guān)于全面推進入民法院訴訟服務(wù)中心建設(shè)的指導(dǎo)意見》《關(guān)于人民法院進一步深化多元化糾紛解決機制改革的意見》等一系列文件，對于訴前調(diào)解的主體、功能、范圍等進行闡釋，訴前調(diào)解制度初具雛形。

目前訴前調(diào)解制度在各地法院廣泛推廣實行，學(xué)界討論從未停止，不可否認(rèn)該項制度對于案件繁簡分流起到一定作用，但從實踐來看，制度仍存在規(guī)定存在空白、實際運行隨意性過大、調(diào)解效果不夠明顯等問題。2019年發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于建設(shè)一站式多元解紛機制一站式訴訟服務(wù)中心的意見》中提出到2020年底，全國法院一站式多元解紛機制基本健全，一站式訴訟服務(wù)中心全面建成的目標(biāo)。故而對目前訴前調(diào)解制度的規(guī)定和運行進行檢視并提出建議就有了重要的理論與現(xiàn)實意義。

2訴前調(diào)解制度運行中的問題

2.1制度設(shè)計尚有空白

修改后的《民訴法》對于訴前調(diào)解的條件、啟動、調(diào)解協(xié)議的確認(rèn)等進行了相關(guān)規(guī)定，但仍有諸多問題尚待解決：如調(diào)解員及調(diào)解法官的回避、調(diào)解文書的送達、調(diào)解中認(rèn)定的證據(jù)的效力等問題。這些問題不僅可能造成司法資源的浪費，也為惡意調(diào)解、虛假訴訟提供了可乘之機。

2.2適用范圍不夠明確

盡管在《關(guān)于人民法院進一步深化多元化糾紛解決機制改革的意見》中提出家事糾紛、相鄰關(guān)系、小額債務(wù)、消費者權(quán)益保護、交通事故、醫(yī)療糾紛、物業(yè)管理等七種類型的案件適宜調(diào)解，但指導(dǎo)意見并非正式立法文件，各地法院在實踐中對案件調(diào)解的適用范圍不盡相同。以成都市為例，成都市法院在前述七種類型的案件之外，還包含案情較為簡單的知識產(chǎn)權(quán)、反不正當(dāng)競爭等類型的糾紛，并且范圍并不固定，隨各法庭工作量而變化，缺乏明確適用標(biāo)準(zhǔn)。此外，訴前調(diào)解案件的受理還出現(xiàn)“一刀切”的現(xiàn)象，只對案由作形式審查后全部適用調(diào)解程序，不考慮案件實際和當(dāng)事人意愿，難以起到“定分止?fàn)帯钡淖饔谩?/p>

2.3訴調(diào)銜接機制混亂

對于不適宜調(diào)解或調(diào)解失敗的糾紛，訴調(diào)對接中心應(yīng)盡快轉(zhuǎn)入審判程序，以實現(xiàn)人民法院社會功能與法律規(guī)制功能的有效銜接。但在實踐中，對于哪些案件應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)入審判程序、轉(zhuǎn)入審判程序后如何處理并沒有一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，造成法官隨意性過大的情況。在追求調(diào)解成功率的考核壓力下，法官也往往勉強當(dāng)事人持續(xù)進行調(diào)解，造成糾紛久拖不決。

2.4法官工作職能不清

訴前調(diào)解由法院主導(dǎo)進行，通常由立案庭進行負(fù)責(zé)。但實踐中各法院對于訴調(diào)法官的工作職能并未完全厘清，加之法院人員配置不足，造成法官在指導(dǎo)調(diào)解工作的同時，還肩負(fù)著立案、流程管理甚至其他案件審判的職責(zé)，調(diào)解人員與審判人員的身份出現(xiàn)競合，從而變成了另一種形式的“案多人少”。復(fù)雜而繁重的工作任務(wù)造成工作人員精力分散，無法準(zhǔn)確把握案情，工作效能降低，調(diào)解工作質(zhì)量難以保證。

2.5調(diào)解員專業(yè)程度欠缺

人民調(diào)解員隊伍是由法院向社會吸納的各界人士組成，其中不乏具備豐富調(diào)解技巧和調(diào)解經(jīng)驗的調(diào)解員，但大部分人民調(diào)解員并不具備法律專業(yè)知識，文化層次、社會經(jīng)驗參差不齊。在以調(diào)解成功率為導(dǎo)向的工作模式下，調(diào)解員在實踐中容易出現(xiàn)為達到平息糾紛的目的而采用非常規(guī)手段如長時間、多次數(shù)組織當(dāng)事人進行調(diào)解，以消耗當(dāng)事人時間精力換得調(diào)解結(jié)果的情況;甚至在調(diào)解筆錄中出現(xiàn)違反法律強制性規(guī)定、公序良俗的內(nèi)容，無法得到司法機關(guān)的認(rèn)可的現(xiàn)象。人民調(diào)解員在調(diào)解活動中過于功利化將暫時性化解矛盾沖突作為調(diào)解的“顯著成效”和重要追求，忽略了對調(diào)解機制應(yīng)發(fā)揮的教育、疏導(dǎo)等治理功能，終究是“治標(biāo)不治本”，最終導(dǎo)致案件調(diào)解質(zhì)量不高、違背當(dāng)事人意愿，加重當(dāng)事人的負(fù)擔(dān)。

2.6宣傳引導(dǎo)工作缺乏

就目前的司法實踐而言，各法院對于訴前調(diào)解制度的宣傳引導(dǎo)工作十分匱乏，更多僅是在法院內(nèi)部進行制度架構(gòu)，而并未及時推廣至社會公眾。在此種情況下，諸多糾紛當(dāng)事人僅是至法院提起訴訟時才被迫立“先調(diào)”案號，進入調(diào)解程序，許多當(dāng)事人甚至對于“先調(diào)”的案號含義，及糾紛處理程序毫無概念，只是在法院的推進下完成程序。可以說在這樣的情況下，民眾對訴前調(diào)解既缺乏認(rèn)知，又缺乏選擇，導(dǎo)致對調(diào)解結(jié)果乃至調(diào)解制度產(chǎn)生不滿和偏見。

3訴前調(diào)解制度的完善建議

3.1完善立法，為訴前調(diào)解提供制度保障

在目前“大調(diào)解”的改革背景下，只有從立法層面確立訴前調(diào)解的法律地位，用明確的制度設(shè)計為訴前調(diào)解“祛魅”，才能使民眾了解、信任，進而支持、選擇訴前調(diào)解。

首先，須明晰訴前調(diào)解的適用范圍。對于諸如部分家事糾紛、物業(yè)管理、交通事故等案情簡單、權(quán)利義務(wù)較為明確的糾紛可采取訴前強制調(diào)解，其他案件則應(yīng)充分尊重當(dāng)事人的程序選擇權(quán)，對于不能調(diào)、不愿調(diào)的案件盡早進入審判程序，真正構(gòu)建多元化糾紛解決機制。

其次，需要明確調(diào)解時限。根據(jù)實踐情況來看，筆者認(rèn)為規(guī)定當(dāng)事人向法院遞交訴訟材料后，應(yīng)在24小時內(nèi)轉(zhuǎn)由調(diào)解員，調(diào)解員應(yīng)在24小時內(nèi)通知雙方進行調(diào)解，調(diào)解時限以調(diào)解員收到材料后的30日較為適宜，并須對重復(fù)調(diào)解做出限制。只有調(diào)解比訴訟耗時更短、更高效，才能真正達到減輕當(dāng)事人訴累之效果。

此外，還應(yīng)規(guī)范訴調(diào)對接制度。對于三十日內(nèi)調(diào)解不成或調(diào)解期內(nèi)出現(xiàn)新事實、新情況的案件，應(yīng)在3日內(nèi)轉(zhuǎn)入訴訟程序，視案件具體情況確定具體審理程序，由立案庭（訴訟服務(wù)中心）轉(zhuǎn)由其他部門進行審理。此外，應(yīng)規(guī)定在法院拖延、拒絕立案時，當(dāng)事人可向上級人民法院進行投訴等權(quán)利救濟機制。

最后，對其他程序的規(guī)范。調(diào)解制度的程序如回避關(guān)系、文書送達等可參照民事訴訟程序規(guī)定。值得一提的是，調(diào)解制度中的回避關(guān)系等程序的主體應(yīng)當(dāng)包括調(diào)解員在內(nèi)。

3.2健全機構(gòu)建設(shè)，為訴前調(diào)解提供組織保障

第一，從組織架構(gòu)來看，法院應(yīng)當(dāng)在內(nèi)部組織架構(gòu)中充分重視訴前調(diào)解工作。落實一把手負(fù)責(zé)制，在各層級法院設(shè)立訴前調(diào)解專門領(lǐng)導(dǎo)小組，明確領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、具化工作職能，自領(lǐng)導(dǎo)層面對多元糾紛化解機制施與重視;在人員的選拔上應(yīng)考慮由具有調(diào)解經(jīng)驗、專業(yè)知識過硬的法官、助理、書記員等組成訴訟服務(wù)中心、訴調(diào)對接的工作團隊;在財政方面及時跟進，考慮建立調(diào)解工作的專項經(jīng)費，從而支持訴前調(diào)解制度的有機運作。

第二，從團隊專業(yè)性的構(gòu)建來看，應(yīng)當(dāng)建立健全人民調(diào)解員的選任培訓(xùn)機制。由于調(diào)解工作須具備一定的法律知識和專業(yè)知識，調(diào)解員可從下列人員中選任：一是退休的法官、檢察官;二是律師隊伍;三是相關(guān)領(lǐng)域從業(yè)人員如心理咨詢師、社會工作者等;四是高校教師、各領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者;五是各行業(yè)協(xié)會從業(yè)人員等。此外，應(yīng)當(dāng)引起重視的是，我國還有廣大的仍習(xí)慣于“熟人社會”的農(nóng)村地區(qū)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)法庭的調(diào)解人員選任中，可以充分考慮當(dāng)?shù)亍班l(xiāng)賢”的重要作用，將其吸納進入民調(diào)解員的隊伍。與此同時，應(yīng)定期組織調(diào)解技能講座、法律知識培訓(xùn)、調(diào)解經(jīng)驗交流等活動，提升調(diào)解員專業(yè)性，加強調(diào)解工作的規(guī)范性、科學(xué)性，以提升調(diào)解工作的質(zhì)量。

3.3加強宣傳，為訴前調(diào)解制度落實輿論保障

對于宣傳工作的開展，內(nèi)容應(yīng)以訴前調(diào)解制度的時效優(yōu)勢、費用優(yōu)勢、社會效果優(yōu)勢、典型案例等為宣傳重點;手段方面，應(yīng)充分利用報紙雜志、電視網(wǎng)站、微博微信、新聞客戶端等多媒體渠道進行宣傳;與社區(qū)、村委、學(xué)校等進行聯(lián)動宣傳;以及加強法院的立案前引導(dǎo)工作。以此強化訴前調(diào)解制度的民眾認(rèn)可程度，回應(yīng)社會關(guān)切，凝聚社會共識，增強社會認(rèn)同。

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作者簡介

魏絮敏（1994—），女，河南洛陽人，四川大學(xué)法學(xué)院法律碩士專業(yè)研究生。