權力清單制度需要厘清的問題及完善建議

張治國

(海南政法職業學院，海南 海口571100)

權力清單是指將政府工作部門的行政職權、實施依據、辦事流程、責任事項等以清單的形式公布, 接受社會監督的一種制度, 具有“清權”“減權”“曬權”“確權”“制權”等功能[1]。優化營商環境的難點、堵點和痛點，大多與行政權的運行，尤其是行政機關的市場監管措施息息相關[2]，只有完善權力清單制度，為行政權的行使，制定規則并劃定邊界，才能有效規制政府的“看得見的手”，為市場主體提供穩定可預期的市場環境，讓“看不見的手”得以規范發展、迸發活力。權力清單作為一項承載著政府簡政放權、推進依法行政和優化營商環境目標的重要制度，經由實踐探索取得了積極成效，其必要性和意義已經得到了實踐的印證。但從實踐運行來看，亦存在著規范性不足、作用發揮不大、動態調整不夠等偏差。有鑒于此，明確推行權力清單制度應厘清的問題，進一步完善地方權力清單制度，無疑具有一定的法理和現實價值。

一、權力清單制度概述

(一)權力清單制度的形成過程

權力清單制度是一種經由地方自主實踐探索而成為中央層面的頂層設計。2005年7月，國務院辦公廳印發了《關于推行行政執法責任制的若干意見》，明確提出規范和監督行政機關行政執法活動[3]。2007年，30個省份梳理行政執法依據結果并向社會公布。2009年成都市政府法制辦公布了市級行政權力清單。江蘇、廣東、湖南、陜西、河北、貴州等多省通過繪制“權力運行圖”，推動行政權力運行的公開透明，每一次“曬”權力清單都能引來關注的目光。2013年，北京市西城區政府開設“西城區政府行政權力公開透明運行網”，公布了權力清單。“權力清單”一詞的明確化是在2013年11月黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，該決定明確提出“推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度”[4]。2014年10月，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，對推行政府權力清單制度提出具體要求[5]。2015 年中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》[6]。2018年2月，黨的十九屆三中全會通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》再次對權力清單制度做出要求，“全面推行政府部門權責清單制度，實現權責清單同‘三定’規定有機銜接，規范和約束履職行為，讓權力在陽光下運行。”[7]2019年10月23日頒布的《優化營商環境條例》[8]，雖沒有用權力清單的概念，但明確提出了類似的要求。

(二)權力清單制度的意義

建立權力清單制度意義重大，具體而言，體現在以下四個方面：

其一，權力清單制度是依法行政的必要前提。權力清單制度是對“法無授權不可為”這句法律諺語的完美詮釋[9]。政府對自身行政權的梳理，是反思自己職能和角色的過程，也是提升政府公職人員法治素養的過程。建立權力清單制度，明確政府應該干什么，這樣才能將行政權力關進制度籠子里，防止公權濫用，減少尋租現象，更好發揮政府作用。但權力清單不是簡單的權力羅列或從法條照搬到清單列表，而是需要對政府與市場關系、政府與社會關系、上下級政府之間在事權上的分配、同級政府不同部門之間行政管理職能的合理分工等問題進行深入思考，并據此進行政府職能和角色的定位和再造。權力清單制度的實施過程，也是一個行政機構重疊職責交叉、政出多門等問題不斷浮現并力爭解決的過程，是消除權力利益分配中的暗箱操作、權力尋租和灰色地帶的過程，通過明確每一項權力的行使條件、承辦部門、職權范圍、辦理時限、權利救濟等方面的內容，確保權力的正確行使。

其二，權力清單制度是打造公開、透明政府的必經之路。公開不是目的，更不是為了固化現狀，而僅僅是開端。權力清單制度讓權力告別了“神秘”，將政府的權力內容及其運行流程全部公之于眾，使之公開透明運行，廣泛接受社會監督，極大地推動了我國的民主決策、民主參與和民主監督。下一步還需要將清單中所列出的權力，逐項合法合理地行使，讓公開真正發揮效用。很多地方，在公開的基礎上實行行政權力網上運行和實時監督，做到了讓權力在陽光下運行。

其三，權力清單制度是優化營商環境的必要舉措。優化營商環境是一項系統工程，它不僅需要政府簡政放權、合理行政，發揮市場在資源配置中的主導作用，更需要將責任清單與權力清單一并推進，制約行政權力。《中共黑龍江省委、黑龍江省人民政府關于重塑營商新環境的意見》要求“實行行政權力清單式管理”[10]以此打造公平透明的營商環境；同時，《北京市進一步優化營商環境行動計劃(2018年—2020年)》中明確，按照權責匹配、有權必有責、失責必追究的要求，推進權力清單和責任清單“兩單融合”，做到“一表兩單”[11]。

其四，權力清單制度是我國治理體系與治理能力現代化的必然要求。改革開放以來，政府機關的服務意識與服務能力不斷提升，引領國家改革的全面深化。然而，衡量一個現代國家治理體系和治理能力的現代化的首要標志——國家公權力運作的公開透明和清晰規范卻成為我國治理體系和治理能力現代化的主要障礙之一。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》明確地將“堅持和完善中國特色社會主義行政體制，構建職責明確、依法行政的政府治理體系”當作是提高國家治理水平和治理能力的路徑[12]。權力清單制度將權力的構成狀況、運行流程、責任承擔放于“陽光”下，使人民能夠透過陽光了解、監督公權力，推動權力的合理配置與權力的合理運行，不斷推進國家治理能力的加強。與此同時，它也能夠明確上下級權力范圍，厘定同級行政機關、行政機構的職權邊界，在“定責”與“明責”中克服職責交叉、相互推諉、部門本位主義等問題，在完善我國國家治理體系方面具有重要作用。整體上，法治政府清單制度有助于更好地劃分政府與社會的界限，對于提高國家治理的制度化水平、規范化水平、民主化水平和科學化水平具有重要意義[13]。

(三)權力清單制度的改革目標

根據《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》對權力清單制度“工作目標”的表述，其目標要求主要在以下三個方面：其一，權責明晰化。建立各級政府的權力清單制度，找出設定行政權力的法律法規等依據，明確風險點和防控措施，全面取消其他規范性文件設立的行政權力。通過確權明確每個單位每個職位的權責，分解到位，劃定權力邊界，減少交叉重疊，實現政府職能和職責法定。以《廣東省公安廳權責清單》為例，其中“外國人旅行證簽發”既公布了實施依據是“《中華人民共和國出境入境管理法》2012年第四十四條”，又對審核責任、事后監管責任和其他法律法規規章等規定應履行的責任進行了確定，同時明確了涉及《行政許可法》《行政機關公務員處分條例》等問責依據及監督方式。

其二，重構放與管相結合的權力模式。建立權力清單與負面清單相結合的政府管理權責體系，激發社會和市場的活力，實現市場主體“法無禁止即可為”、政府“法無授權不可為”的法治秩序。2018年6月28日，國家發改委、商務部發布《外商投資準入特別管理措施(負面清單)》[14]，大幅度放寬市場準入，清單之外的領域，按照內外資一致原則實施管理。

其三，群眾對政府權力的行使“看得見、看得懂、能參與、能監督”。允許公眾對政府權力來源、行使依據和方式進行評價、質疑、批評和建議，目前各級各地政府部門權力清單的編制對較為專業的法律語言通過相對比較通俗化的語言表達，普遍通過政府網站和窗口公開了權力清單，并且不少部門通過編制覆蓋各項行政權力運行全過程的流程圖，明確工作標準和細則，真正讓老百姓能夠看得懂，便于老百姓監督。

二、推行權力清單制度需厘清的問題

(一)制定和公布主體

權力清單的制定與公布主體之確定是編制政府權力清單須首先明晰之問題，也是政府權力精細化的必要步驟。權力分為公權、私權與共權，故而，權力的分配與協調需要理清政府、人民與社會三者之間的關系。從本源上講，人民才是權力的唯一合法源泉和原始權威。政府手中的權力，來自人民的讓渡和授權。實際上，人民與政府之間建立了一種典型的契約或稱委托-代理關系，政府作為人民的代理者來行使這些權力。

在政府與人民的二者關系中，由誰來制定和公開權力清單？如果由政府部門來制定和公開，這就在法理上陷入了自我認定、自我裁量的怪圈。而權力的法理主體——人民，只是一個政治概念、一個集體名詞，不可能在社會生活中作為某一具體事件的實施者。法律授權政府制定并公開權力清單是較為科學的解決辦法。法律是全體國民意志的體現，對全體社會成員具有普遍約束力。法律授權是現代政府必須遵循的原則，是依法治國的本質體現。通過法律明確予以授權，由法定級別的政府經過相應的法律程序，制定和公開權力清單，既體現人民的意志，又使得制度切實可行。

(二)實施依據

《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》未對權力的“實施依據”如何在權力清單當中體現作明確的規定，經查閱國務院部門和地方政府及部門公布的“權力清單”，發現其在表述“實施依據”時皆明確列舉與某項職權相對應的規范性文件(包括法律、行政法規、規則等等)條款，甚至將該條款的內容呈現于“實施依據”當中。但也存在不少權力的“實施依據”僅指出相應的法律，而未指明具體條文的情況。筆者認為，政府的權力應當是“法無授權不可為”的，授予政府權力的只能是法律(包括行政法規、部門規章、地方性法規和地方政府規章)，嚴格來說，除此之外的規范性文件不能授予政府權力。

(三)權力清單的職權事項

行政權力可以分為具體行政行為的行政權力、抽象行政行為的行政權力。具體行政行為行政權力大致可分為行政執法類、行政管理類、指導服務類和其他四類。抽象行政行為行政權力主要是指制定發布行政法規和行政規章；針對廣泛的、不特定的對象規定行政措施，發布決定和命令等。

如何界定權力清單的職權事項，要回歸到推行權力清單制度的出發點上來。推行權力清單制度的工作目標是進一步明確政府部門職責權限，權力清單中的權力就應該是政府現有的全部行政權力。但就當前情況來看，從便于推進權力清單工作的角度出發，權力清單可以從對公民、法人或者其他社會組織權利義務產生直接影響的具體行政權力開始，成熟一批公開一批，逐步擴大范圍，最終實現行政職權全部納入清單。

(四)權力的行使主體

地方政府部門或機構是行政權力的行使主體，可以從縱向和橫向兩個方向進行分類。

首先，從縱向上，就是從權力行政層級上進行劃分，可分為省級行使和省市縣共同行使兩類。按照簡政放權的要求，在清單中可以規范為省屬權力和屬地管理權力。省屬權力主要有:法律法規規章明確規定由省級部門行使的權力；涉及國家安全、公共安全、生態環境保護、資源開發與利用等領域的重大事項；涉及跨區域、跨流域連接執法事項。屬地管理權力，凡法律法規明確規定由縣級以上人民政府實施的權力事項，原則上下放市縣政府行使。對列入屬地管理的權力事項，省級部門需要時可以使用，但需向有關部門備案。

其次，從橫向上，可以分為三類:政府工作部門及部門管理機構、列入黨委工作機構序列但依法承擔行政職能的部門或單位、依法承擔行政職能的事業單位。第一類的部門無須贅述；第二類部門如公務員局、新聞出版局、電影局等，2018年3月，中共中央印發了《深化黨和國家機構改革方案》[15]，基于黨和國家機構改革，不少黨政機關合署辦公、合并設立，公務員局、新聞出版局、電影局等部門調整為黨委部門管理或者相關職責劃入黨委部門，對外保留或者加掛相關牌子；第三類部門主要包括如檔案局、氣象局等。此外，中央垂直管理單位，在駐地省、市、縣行使其行政權力，其權力清單不必列入地方各級政府權力清單，應納入主管的中央部委，但也要及時公布。

(五)職權交叉問題

職責交叉、多頭管理、多層執法等現象，也是推行權力清單制度中要解決的重點問題。權責交叉、重疊大致可以概括為：上下重疊、左右交叉。上下重疊是指省市縣不同層級行政主體共同行使，左右交叉是指同級部門之間共同行使。針對省市縣共同行使的情況，前文已提到，按照簡政放權的要求，凡法律法規明確規定由縣級以上人民政府實施的權力事項，下放市縣政府行使。針對同級部門之間共同行使的情況，根據其行使依據的效力來確定。在具體工作中需把握三個原則:法定原則、層級原則、新舊原則。法定原則，看權力行使部門的法律法規、規章及規范性文件的具體規定。層級原則，其權力行使都有法定依據的，看依據的層級而定。新舊原則，權力行使依據層級相同的，以最新發布的為準。同時，要按照文件服從法律法規、下位法服從上位法的原則，積極做好有關法律、法規、規章及規范性文件的廢改立工作，解決好依據沖突的問題。

(六)責任清單

并非有了權力清單就能管住權力，權力清單和責任清單，是政府依法全面正確履職的“一幣兩面”，《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》明確指出，要“積極推進責任清單工作”[6]。責任清單重點是解決部門“不作為”的問題，以實現政府按單履職，社會照單監督。責任清單是權力清單的有效補充，兩者共同構成了政府的職責體系。權力清單把權力關進了制度的籠子，但是如果沒有責任清單，就等于籠子沒有上鎖，權力可以隨時打開走出來。從這個意義上講，責任清單與權力清單同樣重要。

責任清單至少要包括三部分內容：梳理主要責任、厘清職責邊界、明確監管制度。梳理主要責任是前提，它需要對照法律法規規章等，把各部門職權對應的責任事項逐一梳理，準確直觀地列明追責事項和追責情形。厘清職責邊界是目的，是對涉及多個部門管理或者需要多部門密切配合的事項進行梳理并明確相關部門的職責邊界。明確監管制度和問責機制是保障，其主要是指事中事后的監管，在嚴格落實現有制度的同時，進一步創新健全管理方式，適應簡政放權和政府職能轉變的需要。

三、完善權力清單制度的建議

(一)科學設定頂層設計

從各省市在建立權力清單制度中的推進模式來看，可以分為三種模式。第一種是自下而上，先以部門或者是下級機關為試點，再逐步推向全省或者全市。第二種是自上而下，先對省級行政機關進行清理，再推向市縣區級行政機關。第三種是全面鋪開分期清理模式，在所屬部門和單位全面鋪開，按照“成熟一批、公布一批”的原則對行政職權進行分期清理。從總體上看，目前各省市主要由行政機關自行組織，遼寧、安徽、浙江、湖北等地人民政府目前都采取這種模式。采取委托獨立第三方參與權力清單編制工作之方式的有重慶市人民政府，由重慶市法制辦牽頭行動，西南政法大學作為第三方參與此項工作。

(二)權力清單報告的匯總、統計與分析

各項行政職權的清理結果需要進行匯總和分析，結合各地經濟發展實際情況，有針對性地提出進一步簡政放權的具體措施和意見。權力清單應該是全覆蓋的，從中央到基層的各級黨和政府都應全面推行權力清單制度，不存在不受監督的特殊層級，除非涉及國家機密。在實踐中必然會出現黨政之間、下級與上級之間、部門之間的權力清單的沖突。這些沖突的解決，有的可以在權力清單公布之前完成；有的需要提交有關部門或機關研究解決，比如有的需要國家或省級層面取消、轉移、下放行政管理權限；有的需要修改法律、法規、規章其他行政決定，有的需要通過立法予以解決等等，這些情況經過梳理、匯總，最終需要形成一個“問題清單”。從目前情況看，先公布的清單是比較容易梳理和清理的，后公布的是較為難解決，這是問題發現及解決的正常步驟。權力清單制度之目的就在于深究錯處、漏處，觸及的矛盾越深、解決問題的難度越大，制度之重要性便越突出。政府及時匯總、統計、分析權力清單，勇于解決“問題清單”，形成權力清單打頭陣，“問題清單”做保障的工作流程，有助于提升政府工作的科學性，解決真正的問題。

(三)對權力清單工作的動態管理和監督

在權力清單的處理流程中，“清理”以及“修改與廢止”程序處于重要地位。隨著經濟社會發展和改革不斷深化，政府部門職責不斷調整和優化，法律法規也在不斷修改完善，這都要求權力清單相應地及時進行調整。具體而言，要根據相關法律法規及規章的變化以及政府職能轉變的要求，建立權力清單動態調整機制，確保行政權力合法、合理，提升政府治理能力。

權力清單制度推行中總會遇到內容不全面、不準確的情況，但“除了依法需要保密的，如果哪項權力不上報、沒經清理，就視為放棄，不得再予以行使”等此類規定的合法性是值得探究的。權力是職權與職責的統一體，法律設定一項權力，總是與增進公共利益與維護公共秩序的目標相關，如果僅因為沒經清理，就視為放棄，之后不得再行使，雖然限制了行政機關濫用權力的可能性，但是法律設定該權力所預期實現的公共行政目標也相應地無法實現。現實中，更為合理的做法應該是對于清單梳理不全面的機關視情節追究紀律責任，從而督促每個行政機關認真對待。

權力清單制度需要在實際運行后廣泛聽取人民群眾的意見，充分集中各界各方的智慧，對各部門權力進一步減少和優化，使權力清單得到不斷完善。順應政府簡政放權改革、法治政府建設、全面推進依法行政的實際需要，針對權力清單制度的理論以及實踐問題展開研究，有著重要的研究價值和現實意義。但正如簡政放權的阻力和困難重重一樣，權力清單在實施過程中也會遇到許多問題，學術研究在面對這些生動復雜的具體問題時常常顯得捉襟見肘、應接不暇，這是今后的工作和研究中必須注意的。