新時代刑事檢察監督工作的幾點思考
——以貴州省安順市檢察機關刑事檢察監督工作為視角

鄭 進 鐘連松

(1.貴州省安順市人民檢察院，貴州 安順561000)(2.貴州省關嶺布依族苗族自治縣人民檢察院，貴州 關嶺561300)

刑事檢察監督，是指檢察機關為維護國家刑事法律的統一實施，保護國家、社會和公民的合法權益，依法行使檢察監督權，對其他國家機關在刑事訴訟程序中行使法律權力、遵守法律和執行法律的情況進行察看和督促，以產生一定法律效果的法律制衡制度，對保護公民合法訴訟權利起到重要作用。在新時代中國特色社會主義法治理論道路上，隨著檢察體制改革的不斷推進完善，刑事檢察監督也迎來了新定位、新挑戰和新機遇，不斷完善刑事檢察監督體系和高質效推進刑事檢察監督權運行意義重大。

一、刑事檢察監督的新內涵

司法體制改革后，檢察機關的法律監督職能發生重大調整，最高人民檢察院張軍檢察長對檢察工作提出的“講政治、顧大局、謀發展、重自強”新要求，也對刑事檢察監督權提出了新要求，賦予了新內涵。

(一)講政治和抓業務有機統一

檢察機關作為政法機關，首先是政治機關，是政治性極強的業務機關、業務性極強的政治機關。①憲法和法律賦予檢察機關的法律監督權力，其本質是黨和人民賦予的權力，隨著習近平新時代中國特色社會主義思想成為我黨行動指南，也當然成為檢察機關履行刑事訴訟監督職能的行動指南，因此刑事檢察監督工作同樣是政治性極強的業務工作，同時也是業務性極強的政治工作。筆者認為，抓好刑事檢察監督工作、完善刑事檢察監督體系，在根本上就是政治工作，高質效抓好刑事檢察監督具體業務工作是“講政治”的基本要求。在政治引領下履職，運用政治思維、發揮政治智慧指引開創刑事檢察監督新篇章，是堅定不移走新時代中國特色社會主義刑事檢察監督道路的保障，是刑事檢察監督工作在講政治中抓業務、在抓業務中講政治的履職要求。

(二)立足并服務于社會發展大局

張軍檢察長指出：檢察監督要以辦案為中心，實現辦案與監督相統一。因此辦案與監督本就是協同發展的整體，同樣，刑事檢察監督就是通過刑事辦案，監督社會各行業主管部門在日常執法、司法、守法過程中存在的問題短板及其整改完善情況。因此，刑事檢察監督落實與否，就看刑事辦案是否客觀公正、是否全面詳實、是否依法依規、是否存在問題，這些都與社會各行各業的不斷發展息息相關。隨著社會的不斷發展，法律的落實總會暴露出紛繁復雜的問題，通過刑事辦案不斷監督各類問題的整改完善，不僅促進了社會的健康良性發展，同時也可以促使刑事檢察監督的腳步跟隨社會發展不斷向前。

(三)依托辦案保障監督三個效果

檢察自信來自檢察業務、來自辦案。用一個個案件來說話，法律監督的力量和權威才能體現出來，檢察自信自然就有了，就能應對任何困難和挑戰。②由此可以看出，刑事檢察監督自信就來源于刑事檢察辦案，依法公平公正的辦理每一件刑事案件，才是“重自強”的根本表現形式之一，從辦案中發現問題，確保監督有理有據，方能樹立檢察自信，通過辦案和監督統一發展，推動行業監管體系不斷完善、促進社會治理體系不斷優化，才能展現檢察監督的政治效果、突顯社會治理的法律效果、捍衛公正執法的社會效果。

二、安順檢察機關刑事檢察監督的主要做法及經驗

(一)緊抓“辦案主線”，科學推進刑事檢察監督工作

2017年1月至2020年5月，貴州省安順市檢察機關共辦理批準逮捕案件6,116件9,834人，辦理審查起訴案件7,389件11,002人。同時，發現偵查機關、審判機關等在刑事訴訟過程中存在的各類違法問題共計1,000余個，檢察機關通過口頭糾正各類輕微違法情形300余件次，通過檢察建議或糾正違法通知書書面監督糾正各類違法行為727件次，督促被監督對象整改問題950余個，助推被監督機關建立和完善相關執法辦案工作制度20余個。③總體來看，近年來安順市檢察機關辦案質量較高，辦案效果較好，且刑事訴訟中法律監督職能發揮高效，檢察監督辦案質量與效果逐漸凸顯，有效促進被監督機關辦案工作機制不斷完善，人員隊伍嚴格、規范、公正、文明、廉潔、高效執法司法的意識不斷強化，執法辦案能力水平不斷提升。從上述數據可以看出，近年來安順市檢察機關將監督與辦案融合，切實以辦案為中心，不斷夯實刑事檢察監督的基石，真正落實“在辦案中監督、在監督中辦案”的工作思路要求。一方面是將“捕訴一體”化辦案模式，與專業化建設同步推進，由辦案檢察官直接開展檢察監督工作，讓刑事檢察監督扎根于刑事辦案，落實到辦案檢察官；另一方面將辦案與監督一同納入檢察業績考核，從辦案中來，助推刑事檢察監督權力集約化行使；到辦案中去，促使刑事檢察監督效果融入刑事辦案的效果中去，以案件辦理的方式開展監督工作，確保監督的針對性、及時性和有效性。

(二)緊盯“事實法律”，保障監督精準、剛性和約束

“沒有調查研究就沒有發言權”，刑事檢察監督亦是如此。近年來，安順市檢察機關堅持“以問題為導”，立足檢察辦案工作實務，通過全面發現問題、深入調查找準問題、充分研究明晰問題等方式開展刑事檢察監督活動，確保監督的質量與效果。以個案事實為切入點，調查相關行業主管部門存在的傾向性、普遍性問題點，并對其進行深入研究，聽取行業相關專業人士的意見建議，了解掌握相關問題帶來的社會危害性后果，精準定位問題所在、找準問題根源，并提出解決問題的針對性意見建議，確保被監督對象違法違規或怠于履職的事實清楚、證據確實充分，監督依據客觀真實，應用法律法規準確，釋法說理充分；以司法精準化為要求，將法治的紅繩牢牢拴在問題上，為問題的監督整改、落實完善提供完備的法律支撐，促使被監督對象在法律框架內完善自身執法工作機制，消除問題根源；以全面詳實的調查、分析和研判，確保監督的精準和剛性約束，捍衛檢察機關刑事檢察監督自信和權威，保障監督整改效果。

(三)構建“多元格局”，提升監督質量帶動長效長治

首先是紀檢監察與檢察監督相結合，對重大問題監督不留余力。黨紀與國法的關系本就密不可分，相關行政主管部門在行業監管過程中出現違法問題，就代表著可能有國家機關工作人違紀違法違規的情況出現，因此，對于刑事辦案中發現的諸如行業監管玩忽職守、監管執法濫用職權等重大問題時，安順市檢察機關將檢察監督和紀檢檢查執紀監督與國家監察監督相結合，在檢察監督過程中引入紀檢監察監督手段，以檢察監督督促其整改落實，以紀檢檢查執紀監督促使其整改到位，以國家監察監督促使行業監管機制或日常執法守法體系健全。通過不留余力的監督，助推存在重大問題的行業主管機構或整個行業系統不斷完善和優化管理制度。

其次是檢察監督與行政監督相融合，對一般問題監督不留死角。這里的行政監督是指各行各業對應的行業監管機構或上級主管部門的監督管理。安順市檢察機關在辦理刑事案件發現的諸如行業監管存在制度體系漏洞等的一般問題，在對問題進行監督的同時，會將發現問題情況、調查核實情況，以及監督建議情況同時呈報上級檢察機關，并通報被監督對象的上級主管部門或行業監管機構，在運用檢察監督推動問題整改、體制完善的同時，讓其上級機構部門同樣成為監督主體單位，確保一般常見問題的監督整改不留死角，讓常見問題個別化，形成更為健康良好的行業運行生態體系。

再次是將人民監督和社會監督相統一，監督問題整改不留余地。人民監督和社會監督的運用在于檢察機關對檢察監督權運行的透明度是否達標。在檢察監督過程中，安順市檢察機關對監督問題的調查核實和宣告建議，部分采取了公開聽證和公開宣告的方式進行。公開聽證，充分聽取各行各業對發現問題的整改落實意見建議，同時將存在問題向社會公眾披露，揭露行業監管短板，真正打破相關行業主管部門發展“一技之長”，然后通過“一俊遮百丑”的方式掩蓋行業監管中存在的諸多問題短板的病態心理，再通過公開宣告的方式引導人民群眾與社會群體共同發揮監督作用，打開遮蓋問題的“天窗”說整改建議和社會公眾期盼的“亮話”，確保檢察監督發揮實效、長效。

三、目前刑事檢察監督存在的問題及監督短板

(一)就案辦案，個別監督眼界“管中窺豹”

以安順市為例，一方面是一案一監督，拘泥于問題表象，缺乏延展性。如個別縣(區)檢察機關存在就案辦案的情況，對案件中存在的問題能夠進行有效監督，但在監督調查過程中，對非辦理案件發現的問題缺乏警惕性和監督主動性，對案件之外的問題梳理歸納不夠，深入探究問題出現的根源和與問題相關聯的其他問題力度欠缺。須知任何事物都不可能是獨立一面存在的，與辦案發現問題相關聯的其他方面也必然存在某些邊緣化問題。而缺乏延展性的監督就像是“鏡中花、水中月”，并不能對存在的問題起到本質上的監督、糾正和督促整改；另一方面是一問題一監督，局限于監督數量，缺乏聯動性。如部分基層檢察機關對個別問題的監督存在“單兵作戰”的情況，針對發現問題的行業或單位，進行一對一的個別式監督整改，并未充分引入其他外部或上級監督力量的優勢；又如個別基層檢察機關對刑事檢察監督流于形式的湊數也導致監督整改毫無實際效果，亦無實質意義。由此導致個別刑事檢察監督表現上是監督了，可實質上并無監督效果，實為在數量和表象的“管”中，一窺社會綜合治理的“豹身”，一葉障目。

(二)一發了之，有的監督方式就“一錘子買賣”

“一錘子買賣”是指做生意不考慮以后怎么樣，只做一次交易，多指價錢貴、貨色次、服務態度不好導致顧客不愿意再來交易的生意方式。而在刑事檢察監督工作中，就存在著這樣一發了之的“一錘子買賣”監督形式，監督無質量，也無效果。以安順市檢察機關為例，如個別《檢察建議書》《糾正違法通知書》等文書格式問題不大，但內容簡略、釋法說理不到位等情況在一定程度上存在。然而相關問題的暴露、案件的發生被檢察機關予以監督了，這代價對被監督單位而言很高，是為“價格貴”；而文書內容簡略、釋法說理不到位，乃至有的問題梳理、分析、歸納不夠精準，適用法律、法規、政策不全面，論述不充分，將導致被監督對象沒有引起足夠的重視，監督流于形式是為“貨色次”；甚至個別基層檢察機關重協調、輕監督的思想嚴重，大大削弱了監督的剛性與約束，如有的基層檢察機關個別干警為完成監督考核任務，與被監督對象串通一氣，文書發出后書面回復就好，是否整改一律不論，讓檢察監督走個形式，導致刑事檢察監督在一定程度成為“一錘子買賣”，滋生被監督對象敷衍塞責隨便應付了事的心理，監督的剛性、約束和效果無從談起。

(三)案結事了，部分監督成效僅為“三分鐘熱度”

個別刑事檢察監督僅注重其問題的來源和問題的整改，并未將重心轉移到問題背后被監督單位、行業主管部門工作機制是否完善，監督制約管理機制是否建立健全等，導致檢察監督“治標不治本”，整改長效缺失。問題的暴露首先是從刑事辦案中來，但當下的刑事檢察監督工作中存在著同一個問題在同樣的內容中重復出現，以至于同樣的監督工作在不停地重復開展，這雖然反映出被監督對象的“屢教不改”，同時也反映出了個別檢察機關只有“三分鐘熱度”的“激情監督”方式，在案件辦理過程中為確保刑事訴訟順利進行而嚴格監督，但沒有深挖問題背后的原因，并針對傾向性、普遍性問題從制度機制、管理體制、監督制約等方面提出可操作性的整改建議。且案件辦結后，對監督整改的情況不夠重視，忽視協助被監督機關完善相關制度機制，導致同樣的問題總是“老生常談”。

四、做好新時代刑事檢察監督工作的幾點思考

(一)建議完善立法，填補刑事檢察監督的體系空白

在立法層面，由于刑事檢察監督的立法在一定程度上缺乏可操作性，對于檢察機關而言，實踐操作中的機制制度五花八門，不利于刑事檢察監督的統一履職。同樣，在監督整改的銜接上，刑事檢察監督的立法層面存在部分空白。如監督的發出與整改落實不到位涉嫌犯罪之間的銜接，正處于“姥姥不疼、舅舅不愛”的尷尬境地。被監督對象對檢察機關監督的不重視，只要未爆發出涉嫌犯罪的重大問題，檢察機關對監督權的運行效果并無其他有效的督促手段，導致監督只是不痛不癢的一次“丟臉”行為。須知在刑事檢察監督中，一般問題數量本就處于絕對優勢地位，當前的監督現狀就是被監督對象“大錯不犯、小錯不斷”，致使刑事檢察監督問題雖多，但卻無處落腳。因此急需針對檢察監督單獨立法，對刑事檢察監督單獨規定，明確監督的來源、監督的方式、監督的范圍、監督的后果以及追責問責等，完善民事監督、行政監督、公益訴訟監督與刑事訴訟監督的銜接機制，將紀檢監督、監察監督、社會監督、司法監督、行政監督與檢察監督相融合，從立法層面確保監督剛性，推動長效機制的建立健全。

(二)設立專門機構，增強監督的專業化職業化程度

建議參照人民法院執行局的設立模式，在檢察機關內部設立檢察監督執行部門，對包含刑事檢察監督在內的所有檢察監督工作執行情況進行監管，并由該部門銜接控告申訴、信訪接待、行政主管、司法援助、紀檢監察等監督部門，將刑事檢察監督工作立于無死角的監督體系中，以檢察監督為主、其他監督方式為輔的體系推動問題所在行業、機構對長效機制的建立。同時，專門機構的設置，對加強檢察隊伍管理，增強檢察隊伍法律監督意識，統一法律監督尺度口徑，規范檢察監督工作，提升監督的針對性、時效性，提高監督工作能力水平，推進檢察監督專業化、職業化、規范化、高效化建設，確保檢察監督雙贏、多贏、共贏具有重要的現實意義。

(三)創新機制銜接，提升刑事檢察監督的剛性長效

結合安順市檢察機關檢察監督工作實際看，現階段檢察機關檢察監督工作雖取得了一定的成效，并形成了較好的經驗及做法，但從個別問題的監督整改過程中暴露出部分刑事檢察監督剛性約束不夠、監督效果不明顯等問題一定程度上普遍存在。因此，需要創新工作銜接機制，構建新時代檢察監督“新格局”，以提升刑事檢察監督的剛性長效。如強化“檢監”銜接、“民行刑”銜接等方面，“檢監”銜接主要存在司法體制改革后兩部門對于職務犯罪案件辦理的銜接。目前，檢察監督業務工作的開展和紀檢監察監督執紀方面的銜接并未有效延伸與融合，民事行政與刑事監督體系的銜接亦是如此，同時，上述銜接在立法層面尚未明確規定。因此需要檢察機關不斷轉變執法辦案監督理念，緊密結合新時代檢察監督工作實際，緊抓“監督辦案”主線，不斷拓展工作思路方法，創新監督銜接方式、拓寬監督銜接主體、實現監督案件線索信息共享、健全監督銜接機制和檢察監督追責問責制度，不斷推動刑事檢察監督體系完善，為刑事檢察監督的長效長治提供制度機制保障。

(四)推進隊伍建設，確保檢察監督工作科學發展

檢察監督工作是否規范、精準、高質量，監督效果怎么樣，與檢察辦案人員的專業水平和職業能力密切相關。因此，加強隊伍建設，是檢察監督工作有序高效開展的基礎，是新時代檢察監督工作科學發展的保障。一是以檢察辦案監督實務為導向，加大對檢察辦案人員的專業水平、職業素能、溝通協調和釋法說理能力等方面的培養力度，提升監督辦案能力水平。二是借助大數據、智能化和檢察工作的深度融合，將檢察監督工作統計與大數據分析歸納相結合，由大數據輔助工具根據法律規定、既往監督案例、本地檢察監督工作實際等提供法律監督指引，確保檢察監督精準。三是培養檢察人員有效監督的工作能力。在確保監督精準、高質量的同時，注重溝通和釋法說理，推進被監督對象積極整改落實，提升監督案件辦理質效。四是建立完善檢察執法司法監督評價機制。重點對應依法開展檢察監督工作未開展，濫用檢察監督手段干預相關機關執法辦案，監督方式不當，監督文書質量不高，監督不夠精準，督促或配合被監督對象整改落實不到位，或因檢察監督質量效果不好引起涉法、涉檢輿論并造成負面影響，以及出現不廉潔、不規范履職的情形等，應加大懲戒問責力度，倒逼檢察辦案人員依法積極有效開展檢察監督工作，保障新時代檢察監督工作科學長足發展。

注 釋：

①參見最高人民檢察院張軍檢察長2018年7月17日在傳達學習“習近平總書記關于中央和國家機關黨的政治建設工作的重要批示”時的講話。

②參見最高人民檢察院張軍檢察長2019年6月5日在黑龍江省人民檢察院調研檢察工作時的講話。

③數據來源于安順市檢察機關2017年1月至2020年5月辦案業務數據通報。