西部地區稅收政策變化演進研究

甘泗群

【摘 要】稅收能有效地促進分配公平、刺激欠發達地區經濟增長，推動整個國家經濟社會發展。文章針對西部地區不同時期的主要稅收演進進行梳理，闡述其促進和導向型作用，并提出個人對西部地區稅收政策的理解。

【關鍵詞】西部地區;稅收;經濟發展

【中圖分類號】F812.42 【文獻標識碼】A 【文章編號】1674-0688（2020）07-0180-03

何為稅收？稅收是指國家按照法律的規定，參與分配、強制、無償取得財政收入的一種形式，目的是向社會提供公共產品和服務[1]。稅收一方面是財政收入的主體，另一方面是經濟調節的重要手段，直接或間接地影響著經濟社會生活的方方面面。2018年我國稅收實現總收入156 401億元，超過全部財政收入的85%[2]。不同時期稅收政策的差異，對西部地區經濟發展具有重要影響。基于此，本文對不同時期西部地區稅收政策進行系統的分類和梳理。

1 西部地區稅收政策發展

1.1 “統收統支”時期（1949年至改革開放初）

1949年后，西部地區面臨嚴峻的經濟發展和復雜的民族問題。經過國民經濟恢復時期和“一五”計劃，中央便逐步開始針對西部地區的實際情況制定特殊的財政稅收政策。

農業方面，對西部地區農業稅實行輕稅政策，即依率計征、依法減免和增產不增稅[3]，牧區的稅收同樣少于城市區域。1950年9月實施的《新解放區農業稅暫行條例》要求地方政府充分考慮當前民族地區發展的實際來制定適宜的稅收政策。

我國財稅發展重要的時間節點在1958年，正是這一年，《民族自治地方財政管理暫行辦法》正式實施，為西部地區尤其是民族自治地區的財政管理體制奠定了基礎[4]。畜牧業對于西部地區是十分重要的農業資源，牧區的建設和發展直接影響著地區牧民的實際生產生活狀況。因此，我國也開征了牧業稅，與農業稅相似，實行輕稅政策保障牧區利益。

1961年底，中共中央批轉的《西北地區第一次民族工作會議紀要》，提出：“實行輕稅政策，牧業稅的稅率應當控制在牧業總收入的3%以內”[5]。此外，為了保障牧區草場的合理開發，1975年，國務院確立了針對西部地區的牧業政策“以牧為主”的方針和“禁止開荒、保護牧場”。牧業稅可以說是西部地區特有的稅收，通過合理的牧業稅政策，穩定了財政收入、促進了經濟發展和保障了民族團結。

1957年，各民族地區制定了《各省、自治區的邊疆民族地區繳納工商各稅暫行規定（草案）》，在征稅范圍、減免稅等方面均有不同程度的照顧。1973年合并稅種與簡化征稅的改革同樣影響了西部地區，比如云南省規定在邊疆只開征工商稅、工商所得稅、屠宰稅3個稅種，征收工商稅的稅目列舉了煙絲等產品和商業零售等22個稅目（內地征稅稅目多一倍），有11種產品的稅率低于內地，對邊疆人民公社的社隊企業和社員照顧更多[6]。

經過一系列的探索，西部地區稅收政策的實施保障了西部民族地區“一躍跨千年”后的社會安定和社會主義經濟體制的穩定建立，在保障西部經濟社會發展和促進民族團結發揮了巨大作用。

1.2 “財政包干”時期（1980—1994年）

1979年，我國的工作重心轉向經濟建設，優先開放東南沿海，西部地區部分稅收政策繼續延續上一階段部分稅收政策，并在財政、稅收等方面給予更多的照顧。

該時期，除原有的農業稅、牧業稅和工商業稅外，西部地區繼續享受優惠政策。比如，《國家對邊疆縣和民族自治縣鄉鎮企業免除工商所得稅5年（1979—1985年）》《國家對少數民族八省區基建企業按降低成本額三七分成（1979—1985年）》《國家對“老、少、邊、貧”地區減免所得稅（1985年至今）》《減免少數民族地區固定資產投資方向調節稅（1992年至今）》等，包括國家針對邊境縣和自治縣的鄉鎮企業免除工商所得稅5年，對民族八省區基建企業實行降低成本[7]。

改革開放后，在西部邊貿方面，隨著我國對外交流的增強，與鄰國的貿易額不斷提升，除去沿海的對外貿易、邊境貿易同樣是對外開放的重要一環，邊境貿易主要參與主體就是西部地區及相鄰國家。

為了鼓勵西部地區邊境貿易，旨在盤活經濟一系列邊境地區的對外開放稅收優惠政策。改革開放初期，實行了對民族貿易三照顧地區民族用品手工業企業定期減征所得稅。1985—1988年對民族貿易三照顧縣商業企業免征建筑稅3年。1985—1993年則對民族貿易三照顧地區醫藥商業免征建筑稅和能源稅[8]。

1991年，國家稅務局出臺《關于民族用品生產定點企業減免稅的通知（1991—1994年）》。同年，國務院《關于積極發展邊境貿易和經濟合作促進邊疆繁榮穩定的意見》中關于“對邊疆貿易實行稅收優惠政策”中提出：“邊民互市進口的商品，不超過300元的，免征進口關稅和產品稅（增值稅）;超過人民幣300元的，對超過部分按國家稅法規定稅率征收進口關稅和產品稅（增值稅）”[9]。1992年，國家“對十二大類162個品種邊貿進口商品免稅以減稅（1992—1995年）”政策則進一步擴寬了邊貿稅收政策輻射的范圍，推進了西部地區邊貿的發展。

該時期，國家通過稅收減免和稅率照顧繼續支持西部地區發展，隨著改革開放的不斷深入，西部地區邊境貿易逐漸興起，邊貿稅收政策成為促進西部地區經濟發展和西部地區對外交流重要的稅收政策。

1.3 “分稅制”時期（1994—2018年）

1.3.1 市場經濟建設初期（1994—1999年）

1994年的分稅制改革對我國稅制和經濟發展產生深遠影響。地方實施的政策是“財政包干”，初期，沿海省份的積極性可以被充分調動，促進了該區域的經濟發展。但隨著改革開放的深入，“財政包干”使得中央財政收入銳減，缺乏中央的平衡性支持，易導致區域間發展差距拉大，而中西部省份發展依然落后。故為全局考慮，實施了分稅制改革。

分稅制按稅種劃分為中央和地方稅收，該稅收體制強調了中央在財政中的主導作用[10]。實行分稅制后，國家依然關注西部地區的財政稅收問題，針對性的補助和專項撥款依然保留確保有效支持。

農業方面，1994年國家對《中華人民共和國農業稅條例》進行了調整，即“可以減征或免征農業稅”。我國西部地區與貧困山區、革命老根據地等重合度較高，該調整實際上間接給予了西部地區農業稅的優惠。同年，《國務院關于對農業特產收入征收農業稅的規定》的出臺，統一全國稅目與稅率，進一步強化了西部地區農業稅收的減免，其第六條確定了農業特產稅的減稅、免稅部分要求。

工商業方面，1994年3月財政部、國家稅務總局聯合發布財稅字〔1994〕第001號規定，其中有關企業減稅或免稅優惠中提到：“國家確定的‘老、少、邊、窮地區新辦的企業，經主管稅務機關批準，可以從開始生產經營之日起，減征或者免征企業所得稅3年”。

貿易方面，1994年財政部根據減免農業稅的相關精神出臺了《財政部關于對收購邊銷茶原料減征農業特產稅問題的通知》，“對收購邊銷茶原料（指用于邊銷茶生產的黑茶、紅茶末、老青茶、綠茶原料）的單位，減按10%的稅率征收農業特產稅”。

1.3.2 西部大開發時期（2000—2018年）

進入21世紀，由于改革開放初期實行的區域非均衡化發展，再加上社會主義市場經濟的逐步發展，所以東西部地區發展差異拉大。為了縮小地區差距，2000年起國家正式實行西部大開發戰略，當年12月國務院頒布了《關于實施西部大開發若干政策措施的通知》，劃定了西部大開發的范圍：重慶、陜西、甘肅、寧夏、青海、新疆、內蒙古、廣西、四川、貴州、云南、西藏12省、自治區和直轄市（后續加入了湖南湘西土家族苗族自治州、湖北恩施土家族苗族自治州及吉林延邊朝鮮族自治州三個民族自治地方），涵蓋了民族5個自治區和30個民族自治州。可以說，西部大開發也是縮小西部地區與東部發達地區差距的政策。

在西部大開發戰略的支持下，西部地區稅收政策在原有基礎上有了新的變化，表現為企業投資的政策更豐富，對環境保護更加重視。此外，2006年農業稅的取消對西部地區稅收也有重要影響。

西部地區貿易方面，確立免征定點生產和經銷邊銷茶增值稅（2001—2005年），繼續對民族貿易企業執行增值稅優惠政策（2001—2005年），繼續對民族貿易企業銷售的貨物及國家定點企業生產和經銷單位經銷的邊銷茶實行增值稅優惠的政策（2006—2008年）。

資源稅方面，為了促進西部地區發展，2010年設立新疆喀什經濟特區，針對進行資源稅的改革試點工作，旨在將原油、天然氣資源稅由從量計征改為從價計征，并推廣到西部12省、自治區和直轄市。

此外，2018年我國稅制改革，國稅地稅合并、行業增值稅調整、大幅擴展享受減半征收所得稅優惠政策的小微企業范圍、大幅提高企業新購入儀器設備稅前扣除上限、實施企業境外所得綜合抵免政策、擴大物流企業倉儲用地稅收優惠范圍、繼續實施企業重組土地增值稅、契稅到期優惠等減稅優惠政策必將促進西部地區經濟健康、可持續發展。

2 對西部地區稅收政策的思考

2.1 西部地區稅收政策對促進地區經濟社會發展起著重要的推動作用

在改革開放前，針對西部地區3次產業的稅收政策一定程度上促進了地區經濟的發展，保障了地區各少數民族經濟權益。但是，據筆者查閱文獻發現，1985—1992年8年間，東部地區工業企業享受的稅收減免等稅收優惠由19億元增加到225億元，年均增加近30億元，這個數字高于1992年新疆、寧夏和青海3省區上繳的稅收總和（28.1億元）[11]。可見，改革開放初期，國家稅收優惠政策對于西部地區影響有限。

隨著西部大開發戰略的實施，國家開始重視地區發展差異，關注西部地區生態環境保護和經濟發展的矛盾，對西部地區稅收給予更多更有效的照顧，體現為稅收優惠涉及的行業增多及稅收優惠力度的加大，通過對資源稅的稅制改革來探索新時期西部地區稅收制度發展新的路徑。

2.2 完善新時期西部地區稅收政策的對策建議

隨著全面建設小康社會時間節點的臨近和鄉村振興戰略的實施，需要結合實際對西部地區稅收政策不斷進行調整，實現地區經濟健康良好運行。

2.2.1 加強西部地區稅收政策的法治建設

立法必須符合西部地區的實際情況，各立法機關應做好立法的調研和規劃，使各項立法有序進行。加強立法工作的實踐，深入調研，將其西部經濟中稅收部分的立法從綜合性法規中相對分離出來，單獨就有關稅收問題進行立法規劃，使之成為一個相對獨立的體系。

適當下放地方稅立法權，完善西部地區地方稅收體系，應該允許西部地區在稅收政策上具有一定的靈活性和調控權，結合各自的實際，對現行地方稅擁有制定、修改、實施細則和開征、停征及調整稅目、稅率的權限[12]。加強西部地區的法制觀念，完善監督制約機制，認真執行、嚴格執法，保障西部地區稅收政策的延續性和效用性。

2.2.2 強化稅收的引導作用

要加強發揮稅收的調節作用，對西部地區產業優化升級起引導性作用，要充分利用稅收提升西部地區產業發展水平，增強西部地區的競爭力。

比如，結合以2018年出臺的環境稅來制定地方環境稅的相關細則，減少西部地區開發過程中的環境污染和環境破壞問題，利用經濟杠桿作用推動西部地區產業結構的優化升級。此外，西部地區資源豐富，加強其特色產業發展需要各方面的扶持，在稅收政策上更是如此。根據實際對稅收優惠門檻進行浮動設置，鼓勵更多中小型企業加入特色產業開發的行列中，促進特色產業、對資源環境友善的企業持續發展與壯大。此外，針對返鄉創業的企業、能夠帶動相對收入較低地區居民就地就業的企業在稅收政策除保持原有的支持力度外，更應加強稅收政策的靈活性，如給予留在西部地區符合相關條件的人才納稅優惠或者補貼，留住企業、留住人才，促進西部地區高新技術、“互聯網+”產業持續健康發展。

參 考 文 獻

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