乳山：強化手扶拖拉機使用監管執法

楊 明 姜曉蕾

一、概況

乳山市屬膠東低山丘陵區，整體地形北部和東、西兩側多低山，中、南部多丘陵，間有低山。境內海拔100 米以上的丘陵和山地面積占全市總面積72.7%，平原面積僅占27.3%，地形因素決定全市手扶拖拉機擁有量較大，成為農村農業勞動者不可缺少的勞動工具。截至2019 年底，全市共有8～12 馬力手扶拖拉機5.8 萬余臺（在農機監理部門登記注冊56169 臺）。多年來，市農機部門認真貫徹落實中央、省、市關于加快農機化發展的方針政策，致力于推廣農機先進機具及作業技術。隨著大中型拖拉機及其配套耕、播機具的推廣普及，小麥、玉米、花生聯合收獲機具的應用，手扶拖拉機的用途由傳統的田間作業為主，逐漸轉變為個別農作物單一作業環節使用工具（如花生播種、地瓜挖掘等）和田間轉運的運輸工具。

（一）用戶情況。目前全市各鎮（區、街道）從事農業生產的農戶，基本每家均有1～2 臺手扶拖拉機，安裝上不同配套機具即可完成耕、旋、播、收、灌溉、運輸等農田作業環節；另一方面也體現了其使用者多為留守老人。據不完全統計，近五年來乳山市共有1.5 萬戶左右農民購買手扶拖拉機，至2020 年其平均年齡已達60 周歲以上。手扶拖拉機使用人群年齡偏大，文化素質偏低，接受政策、理論以及安全駕駛規章教育的能力不高。

（二）經營維修情況。2007 年始，乳山市開始實行農機購置補貼政策，極大地刺激了手扶拖拉機經銷市場，十幾年間全市通過農機購置補貼新增手扶拖拉機28668 臺。尤其是2015 年、2016 年山東省開始實施以舊換新政策，累加補貼比例占購機總額近50%，兩年間全市共售出手扶拖拉機10006 臺，絕大部分為以舊換新。2017 年，山東省取消手扶拖拉機購置補貼，銷量開始呈斷崖式下降。據原有的5 家補貼手扶拖拉機經銷商反映，沒有補貼之后，手扶拖拉機價格持高不下，其銷量僅為往年一半。隨著農機裝備結構的進一步優化，大型農機具機械化、聯合化作業優勢凸顯，使手扶拖拉機的功能逐漸弱化，使用價值急劇降低。再加上手扶拖拉機維修門檻低，一般故障農戶可自行排除，整修大修后也可繼續使用，老百姓更換新機意愿降低，手扶拖拉機在市場上銷量已逐漸降低。

（三）監管執法情況。多年來，市農機監理部門強化執法檢查，筑牢監管防線，根據不同季節采取進村入戶、道路巡查等不同方式，重點排查整治農機無牌、無證、安全設施不全等不安全行為，堵塞安全監管漏洞，推動農機監管工作上檔升級。機構改革以后，新設立的市農機發展中心積極轉變監理服務方式，變執法為檢查，變處罰為規勸，對全市農業機械開展農田作業安全隱患排查，進行農機事故應急救援演練，配合公安交警部門開展聯合執法行動，并在“三夏三秋”關鍵農時對農機安全操作駕駛情況進行督導檢查。尤其是每年10 月蘋果銷售旺季，市農機發展中心派出監理人員，在蘋果產銷鎮開展重點巡回檢查與駐點疏導，對手扶拖拉機占道經營、違規停放、不安全駕駛等行為進行規勸糾正，確保農機安全生產不出紕漏，從源頭杜絕農機事故產生。近年來，全市農機安全生產形勢穩定，始終保持農機事故零報告。

二、存在的問題

（一）機具產銷有矛盾。國家環保部《關于實施國家第三階段非道路移動機械用柴油機排氣污染物排放標準的公告》（公告2016 年第5 號）規定，自2016年12 月1 日起，所有制造、進口和銷售的農用機械不得裝用不符合《非道路標準》第三階段要求的柴油機，即必須裝用“國三”標準柴油機。而當時市面上所有手扶拖拉機裝用的都是“國二”標準柴油機，均不符合環保部要求。由于手扶拖拉機配套的柴油機功率小（5.88～8.82 千瓦），價格低（1300 元左右/臺），適用地區少（僅山區丘陵地區），國內技術先進的大型發動機生產企業不投入研發，因此沒有成型的“國三”手扶柴油機可供參照，難以進行大批量生產。造成市場上研制生產“國三”標準手扶拖拉機的廠家寥寥無幾。以山東省為例，在農機安全監督管理信息系統中申報過檢的手扶拖拉機，也就是可以掛牌辦證的合格產品，僅有廣西南寧手扶拖拉機廠生產的“桂花”牌手扶拖拉機兩個型號，全省均面臨手扶拖拉機無正規廠商生產銷售的局面，這與農民需求產生巨大矛盾。據調查，目前市場上的“國三”標準手扶拖拉機價格，僅柴油機一項就比“國二”標準高出1200 元左右，且存在質量不穩定、易損壞、維修配件價格高、維修技術難度大、只能回廠返修等問題。進貨渠道的閉鎖、維修售后的繁瑣，造成“國三”標準手扶柴油機產品稀少，老百姓不認可，全市乃至全省手扶拖拉機經銷企業只能清理各生產廠家2016 年10 月1 日前生產的庫存，為機手進行產品替換。新購置使用“國三”標準拖拉機的農戶幾乎沒有，也買不到。再加上田園管理機、微耕機、電動三輪車等小型輕便機具的適用，手扶拖拉機產銷已成為夕陽產業。

（二）監督管理有難度。2018 年6 月1 日，農業部頒布施行了《拖拉機和聯合收割機登記規定》（農業部令2018 第1 號）、《拖拉機和聯合收割機登記業務工作規范》，同時啟用新的“農機安全監督管理信息系統”。《規定》和《規范》對手扶拖拉機的規范管理更加嚴格，全省范圍的手扶拖拉機生產廠家因生產不規范，產品不符合新規登記規范要求，目前除前文提到的“桂花”牌手扶拖拉機外，均不能通過省農機部門的申報，不能輸入《農機安全監督管理信息系統》目錄，也就不能申請注冊登記業務（掛牌、辦行駛證），不能參加年度安全技術檢驗，導致手扶拖拉機全部脫檢、脫審、脫管。據農機監理部門了解，這種情況不止乳山，威海市乃至全省范圍內均存在，成為目前懸而未決的難題。

（三）執法權限不銜接。機構改革后，原由農機部門承擔的農田、場園等作業場所農業機械的監督管理權因行政職能的劃轉而變化。在道路上行駛的農業機械，農機部門沒有執法權，而是由交通管理部門依據《道路交通安全法》等法規依法管理。種種原因，致使手扶拖拉機日常管理和執法監督管理不能有效銜接，存在監管空白。

三、工作建議

（一）加大研發創新力度。建議上級盡快出臺相關政策或措施，進一步加強手扶拖拉機的監督管理。出臺相應標準，引導手扶拖拉機生產廠家加大技術研發力度，盡快研制符合國家標準的新型手扶拖拉機，填補空白。并探索變手扶式轉向為盤式轉向等技術，從源頭上加大手扶拖拉機的安全系數。同時加大機具出廠安全檢驗力度，大燈、轉向燈等安全設施必須加裝，制造符合安全標準、百姓歡迎滿意的手扶拖拉機產品，促使相關政策法規盡快頒布實施。

（二）有效消化轉化。一方面，由農機部門牽頭，加強農機化新機具、新技術推廣，以創建山東省“兩全兩高”農業機械化示范縣為契機，推廣應用大中型、復合型、聯合式等先進機具，著力發展土地深松、寬幅精播、種肥同施、高效植保、低損收獲、秸稈利用、糧食烘干機械化等精準智能機械設備和標準化作業技術，加快老、舊、小機具淘汰報廢，促進農機裝備轉型升級。另一方面，由農業農村部門和農機部門牽頭，大力培育新型農機經營主體和服務組織，加快發展土地流轉型、服務帶動型等多種形式規模經營，鼓勵農機服務組織開展訂單作業、農業生產托管等農機作業服務，建立覆蓋全程、服務全面、機制靈活、運轉高效、綜合配套、保障有力的農機社會化服務體系，提升農機規模化作業水平。

（三）逐步引導規范。由交警部門牽頭，在法律法規允許的前提下，探索試行手扶拖拉機限行和嚴格管理有關制度，從城區開始嚴格控制手扶拖拉機進城，市區內道路禁止行駛，并根據實際逐漸擴展。尤其是農忙季節，嚴禁手扶拖拉機非法載人、超限超載、人貨混裝、疲勞駕駛和酒后駕車等違法行為。通過加大規范引導力度，逐步增強手扶拖拉機操作人員的法制觀念和安全生產意識，提高其遵紀守法的自覺性，主動接受執法管理。

（四）加強宣傳教育。由農機管理部門牽頭，堅持“安全第一、預防為主、綜合治理”的方針，結合“安全生產咨詢日”、安全生產隱患排查、駕駛人駕駛證申領、“三夏三秋”安全生產檢查等活動，充分利用電視、網絡、報紙、標語、宣傳資料等媒介，有針對性地對手扶拖拉機駕駛者通過發放明白紙、安全手冊等形式，加大對《中華人民共和國道路交通安全法》《農業機械安全監督管理條例》等法律法規的宣傳力度，使機手切實認識到手扶拖拉機管理的必要性和有關法律法規的嚴肅性，進一步增強其安全操作意識，保障農機安全生產。

（五）強化部門協作。把手扶拖拉機監管工作納入全社會的工作統籌，農機、交警等相關部門協作配合，開展聯合執法、專項治理、隱患排查等活動，特別是在“三夏三秋”等農忙時節，將手扶拖拉機運輸機組作為重點檢查對象，嚴厲查處違規載人、超載超限、人貨混裝、疲勞駕駛、酒后駕駛、違規改裝、路邊停車妨礙交通等行為，并及時督促整改，徹底整治隱患，確保執法集中行動有機銜接、壓茬進行，有效防范和堅決遏制農機事故的發生，從而保證人民群眾財產不受損失。