地方政府管理創新與高等職業教育發展
——以福建省漳州市為例

陳 曦 鄭素卿

(1、2.漳州職業技術學院，福建 漳州363000)

本文所論及的地方政府為非直轄市、省會城市和計劃單列市以外的地級市、自治州政府。隨著我國高等教育大眾化發展，基本上每個地市至少建有一所高職院校。據不完全統計，我國共有地市高職院校585所，占全國高職院校總數的46.21%[1]。地方政府承擔地方高職院校的辦學經費，發揮重要的管理作用。

一、研究現狀

只有地方政府充分發揮主導作用，地方高職院校的發展才能有一個有力的保障。在討論地方政府如何發展高等職業教育，論者所探討的大都在省級人民政府層次上，專門關注地市一級地方政府作用的較少；僅有的幾篇多是涉及某一方面的主題，諸如區域教育體系的建設[2]、校企合作[3]、辦學經費[4]等，未能全面地論述地市一級地方政府的作用發揮。史慧武等[5]做過一個透徹的分析，指出地方高等職業院校由原先的市所屬職業大學、普通專科學院和基礎好的中等專業學校升格而來，舉辦者為地市政府，升格以后市屬的性質沒有改變。按照《高等教育法》的規定，高等職業院校屬于高等教育序列，由省政府管理。地方高等職業院校實質由省市共管，招生額度、專業建設、院校領導任命等具體管理事項歸省教育廳管理，財政經費由地方政府承擔，人事管理也劃歸地方。由于體制機制的不完善，這樣就在管理上出現了空置與錯位，地方政府積極性遠未調動起來，少有研究者關注地市一級地方政府發展高等職業教育的原因也在于此。在當前形勢下，各級政府在發展高等職業教育的責任與權限調整不可能一蹴而就，地方政府能否不“等靠要”，以改革為動力以創新求發展，主動發揮政府作用起到引領導向功能，提升當地高等職業教育辦學水平與質量，是本文關注的問題所在。

二、地方政府管理創新推進高等職業教育發展

高等職業教育的存在與發展離不開一定物力、人力、財力的供給與支持，其發展規劃的制定和執行、相關法律法規的創立與施行、發展政策的設置與實施、相關制度的確立與推行，都離不開地方政府的統籌，需要政府發揮領導與協調的主導作用。[6]以漳州市在高等職業教育發展方面采取的一系列有效措施為樣本，可以概括地看出地方政府在高等職業教育發展中的途徑與策略。

(一)管理體制創新

長期以來，高等職業教育管理體制不順暢，多頭管理，職能交叉，統籌管理難以形成合力。[7]為加強領導規劃，完善資源配置、加大政策扶持力度，統籌協調全市職業教育工作，落實建設“分級管理、地方為主、政府統籌、社會參與”的職業教育管理體制，建立了市職業教育聯席會議制度，貫徹落實中央、省、市有關職業教育工作的決策部署，研究市職業教育發展專項規劃和重要政策措施，研究職業教育、職業培訓重點領域改革和建設項目，統籌推動職業教育與產業轉型升級的緊密融合，協調市直有關部門研究制定和落實支持政策，督促、指導、檢查職業教育政策措施的落實，通報工作進展情況等。此舉推動職能部門溝通和信息共享，打破不同部門間的行政阻礙，為高等職業教育的改革發展提供了重要前提條件[8]。

(二)堅持開放辦學

地方高等職業教育要發展，需要將職業教育鏈與地方產業鏈相結合，資源共享、優勢互補、豐富人才培養多樣化成長的渠道，學校企業雙方共同推進技術技能的積累與進步，以盡可能少的投入獲得盡可能多的成果。集團化辦學應運而生，為學校與企業提供了一個協同發展的平臺[9]。漳州市政府推動漳州職業技術學院與福建漳龍集團有限公司強強聯合，組建漳州職教集團，資源共享、優勢互補、合作發展。雙方在合作辦學、培訓就業、后勤管理與資產運營、工程建設等領域開展緊密合作[10]。這種合作，為高等職業教育與區域經濟的深度融合提供了動力，為高等職業教育的辦學投入開拓了路徑，升級優化高等職業教育的運行機制。

高職院校要發展，不僅要向企業開放，也要向社會開放，主動服務區域經濟社會的發展。漳州市實行精準脫貧“三千工程”，由漳州職業技術學院、漳州城市職業學院、漳州衛生職業技術學院等5所高職院校招收一千多名貧困學生，財政籌集一千多萬元受助資金，在市重點企業、好企業中征集三千六百多個就業崗位，資助貧困學生入讀高職院校，一人入學就業，全家脫貧[11]。這個項目中，政府、企業、學校相互合作，各盡其力，各取所需，政、企、校、學生家庭都有受益。該項目的實施，切中了區域經濟社會發展的難點，彰顯了高職教育的區域影響力，助推地方高職教育發展，創造巨大的社會效益，是一個社會各方多贏的典型事例。

(三)打造職教品牌

為完善職業教育體系建設，提高職業教育資源利用效率，提高職業教育發展的質量，擴大職業教育的社會影響力和吸引力，漳州市十三五規劃提出“建設市職教園區，整合資源創辦本科高校，培養主導和特色產業發展所需的技術技能人才”[12]。職教園區建設占地規模廣，資金投入力度大，打造了產學一體化平臺，優化了區域經濟布局，提升了規模效應，強化了區域經濟社會服務能力。漳州職業技術學院、漳州城市職業學院和漳州衛生職業學院幾所地方高職院校進行整合，爭取合并創辦綜合性的本科學院。此舉提高了地方高等職業教育層級與規模，集中地方高等職業教育的優勢資源，發揮資源集聚效應，打造了高等職業教育的知名度，增強了職業教育的品牌效應。

三、地方政府高等職業教育管理創新有待加強

在高等職業教育發展方面，地方政府采取了一些創新發展的舉措，取得的成績可圈可點。對這些措施仔細分析，其中還是存在不足之處。表現突出的就是上述舉措更多的是依據上級的政策精神制定的落實措施。建立市職業教育聯席會議制度，組建漳州職教集團，建設職教園區等舉措，執行政策過程中會根據當地的情況進行一定的調整，不乏亮點，但在難點問題上鮮有突破，一些創新還停留在紙面上。以經費保障制度為例，全國高等職業院校生均撥款平均達到1.2萬元，但是很多地市級政府條件所限，高職院校生均撥款水平與之還有差距[13]。地方政府在高等職業教育的發展方面，存在著有待進一步完善之處，需要認真研究，尋求破解之道，不僅要在增量上下功夫，更要在存量上求突破。

(一)體制有待完善

地方高等職業院校實質由省市共管[5]，出現一定的管理真空地帶。以辦學經費支持為例，省直屬院校和地方高職院校的財政資金來源渠道不同，存在冷熱不均現象[14]。地方政府缺乏有效激勵，積極性沒有調動起來，在高等職業教育發展上等待上級部門的推動，依靠上級的政策與資金支持。高職教育投資大，收益周期長。高職院校招收學生來自于全國各地，最終留下來服務當地經濟社會發展的人數不多，地方政府受益不顯著，動力不足[15]。很多地方政府本身財力不寬裕，地方行業、企業實力不夠強大，對地方高職教育發展支持不充分。

(二)管理力量不足

地方高職院校一般為市直屬單位，由市教育局高教科或者職成教科管理。科室人員編制少，高等職業教育發展涉及到方方面面，諸如現代職業教育體系的貫通與建立、雙師型教師師資建設、實習實訓場所的規劃建設、行業企業與高職教育的深度融合等等，許多事務都需要去推動、落實、檢查、監督，工作繁多，管理力量顯得薄弱。盡管成立了職業教育聯席會議制度，加強了對地方高職教育的領導，但管理力量分散的現象依舊存在。財政管高職院校的經費，公務員局與編制辦管高職院校人員的進出，組織部門管理高職院校的干部隊伍，管理部門眾多；教育事業費屬于財政部門，教育建設基本費屬于計劃部門，教育事業發展計劃屬于教育部門，多頭領導并存[16]，加強部門協調，形成合力，提高辦學活力，需要地方政府在管理上有所作為。

(三)政策工具使用不充分

依前文所述，地方政府發展高等職業教育，推動院校合并，鋪攤子，上規模，擴影響，這是地方政府的偏好，政府作用有所體現。由于高等職業教育歸屬高等教育序列，地方政府管理權限受限，管理難度大；高等職業教育發展的痛點、難點，諸如產教融合、校企合作的長效機制、高等職業教育辦學質量的提高、工學結合人才培養模式的變革、學生就業創業指導與服務體系建設等問題，還沒有得到根本性的觸動。在管理方法上，可使用的政策工具有權威工具、象征勸誡工具、能力工具、激勵工具、系統變革工具等多方面選擇。地方政府習慣用行政計劃與管制手段進行管理，激勵工具、系統變革工具使用較少，管理手段上不夠豐富[17]。地方政策在涉及到多個部門合作的政策主題時，力度不夠，配套不完善，政策執行有難度，不能充分實現政策效果[18]。究其原因，恰恰是高等職業教育管理體制不順，各方責任主體政策行為不清晰，操作空間有模糊之處，加之地方政府管理資源不足，地方財力不充裕，產業行業發展不充分，眾多因素疊加限制了地方政府的作用發揮。

四、地方政府高等職業教育管理創新的途徑

我國正處于全面建成小康社會的決勝期，對高等職業教育提出了新的要求，賦予了新的歷史使命，地方政府發展高等職業教育責任重大。高等職業教育培養技術技能人才，為地方經濟發展提供人力支持；有些地方的校園園區的建設，帶動房價上升，地方財政收入擴充；高等職業教育辦學出成果成為地方政府發展的績效，在地方政府競爭取得向上的優勢；發展高等職業教育可以增加當地高等教育的毛入學率，提高高等教育普及率，爭取民意，穩定社會[19]；這些動力因素都調動了地方政府發展高等職業教育的積極性。

2019年兩會期間，李克強總理在政府工作報告中提出要加快發展現代職業教育，高職擴招100萬。改革高職院校辦學體制，提高辦學質量。中央財政大幅增加高職投入，地方財政加強支持[20]。相比之前，高職教育受重視程度大大增強，為地方政府高職教育發展設置了政治壓力。2019年的政府工作報告，將職業教育從民生教育政策中劃分出來，列入宏觀政策當中，提升了職業教育，尤其是高等職業教育的管理序列和重心，為地方政府高等職業教育管理創新提供了強有力的支持，地方政府為此有積極的措施響應。在政府績效考核中，專門有創新創優指標，直接要求地方政府發展高等職業教育管理務必有所突破。

(一)加強統籌規劃

在高等職業教育管理領域，省級政府不斷地響應中央號召，推行“放管服”改革，下放權力，增強高職院校辦學活力。這不意味著地方政府可以在一旁靜觀，反而應主動服務高職院校。高職院校還不適應當前的改革，下放的權力不善于發揮出最大的積極管理效應，地方政府要指導幫助高職院校，完善內部管理，提高管理能力，既方便“請進來”，又有能力“走出去”。

地方政府需明確在職業教育中的基本責任：提供法律框架，形成職業教育利益相關各方之間合作伙伴關系的主導者；除了直接提供職業教育之外，還要發揮領導、監督作用，促進、協調和建立保障機制，確保職業教育全民服務性質。[21]地方政府是上級政策的執行者，也是本地政策的制定者，當地高等職業教育發展的統籌者、保障者、服務者，高等職業教育質量的監督者、評估者。

在地方高等職業教育的發展規劃上，地方政府要積極主動，明確發展目標。除普遍開展的高職園區建設、職教本科升級等舉措外，地方政府要引導高等職業教育發展服務區域經濟社會，為當地發展提供技術支持、人才儲備、智力支援、文化社會服務。應該引導高職院校主動下沉，與縣域經濟互動發展，縣校合作發展。在城市中心地帶，與本科相比，高等職業院校的社會認可度、社會資源支持力度、院校實力、學生就業優勢等等面臨激烈的競爭，優勢不明顯。但在區縣層次，幅員廣闊，對人才求賢若渴，人才要求程度并不很高，卻難求人進、難求人留。這為高等職業教育留足了發展的空間。一些縣域經濟的重點企業、龍頭企業出于自身發展的需要，主動來高職院校尋求合作。如果有地方政府的引領指導，校企雙方都能有發展的機會。

(二)充實管理力量

我國加大了對高等職業教育發展的重視，長期以來存在的體制不順暢問題有賴于強有力的頂層設計，地方政府需等待政策出臺予以加快落實。應先期著手調整充實高等職業教育管理力量。首先是加強建設一支專業管理隊伍。高等職業教育管理牽涉到行業企業、高職院校、勞動部門、人事部門、教育部門等眾多方面，協調事務繁重，很多問題需要各部門配合一步步嘗試解決，管理人員要懂法律政策，熟悉經濟，掌握高等職業教育發展規律，要善于溝通協調，現有的管理力量需要補充完善。

雖然現在已經建立了市職業教育聯席會議制度，牽頭的是教育管理部門，由于牽涉利益面廣，協同部門多，協調難度大，整合資源不易。有些地區在機構改革中也設立了職教局，但僅限于管理中等職業教育，與之有差距。地方政府要統籌經濟產業轉型升級與高等職業教育發展，統籌用人制度與育人制度同向發展，統籌發展中等職業教育與高等職業教育，統籌發展職業教育與勞動力培訓，統籌建設實習實訓平臺與公共實訓中心，統籌高等職業教育經費投入，多方面的任務需要一個統一職權，功能更齊全，職能更完備的委員會的獨立機構，統一行使管理權力，提高管理效率，有效破解職能交叉、多頭管理的局面。正值我國新一輪的黨和國家機構的調整，地方政府可以根據職業教育發展的實際狀況，大膽啟動改革，設置適應當地情況的職業教育管理機構。

(三)充分運用政策工具

高等職業教育管理權限原先沒有劃歸地方，地方政府缺乏管理經驗，對于政策工具的運用辦法不多，手段不夠豐富。形勢的改變，地方政府必須在管理創新上想辦法，宏觀的機制體制問題不好解決，運用好手中現有的權限，在地方做一些政策調整，這屬分內職責。地方政府發展高等職業教育有統籌、規劃、引導、監督和公共服務的職責，要善于發現并研究當地的情況，善于利用當地的資源，解決有地方突出的緊迫的問題。在高等職業教育發展上，要完善配套措施，制定好地方政策實施細則，靈活選用政策工具，用政策杠桿撬動重點難點的解決。在生均撥款上，地方政府有難度，可以根據高職專業與當地經濟產業發展的契合度，利用當地的產業需求調控高職院校的專業發展，受限制專業、不符合當地產業發展背景的專業，生均撥款上可以少下撥；熱門專業、前景好的專業、與地方產業發展緊密相關的專業生均撥款可以多下撥。這樣可以合理配置教育資源，節約成本，提高效益。即使是依公平起見，保證落實地方政府高等職業教育生均撥款下撥，地方政府也可以對需求專業采取獎勵措施，足額下撥之外追加一些，非緊要需求專業就不享受此待遇。配合生均撥款的落實，地方政府要聯合企業與社會力量，監督高等職業教育的管理，監測高等職業教育質量，核查資金投入與產出的績效，對發展好的專業進行獎勵，對發展差的專業進行扶持，調動專業發展的積極性。在地方經濟發展規劃、產業發展規劃中，要積極聯合高等職業教育發展，設置專門的項目與資金，提前做好技術技能人才的儲備。在雙師型教師、高水平教師隊伍建設上，地方政府可以根據高職院校的實際需求，放寬師資隊伍認定的標準，向企業實踐經驗、技術技能資歷傾斜，完善高職院校人員聘任標準，打破“唯文憑”“唯學歷”的束縛，增加雙師型教師、教練型教師的人才供給。在高等職業教育發展的文化環境上，地方政府完全可以先行一步，提升技術工人的待遇標準，提升他們的社會地位，引領“勞動光榮、技能偉大”的時代潮流，大力宣傳弘揚“工匠精神”“勞模精神”，營造發展職業教育的熱烈氛圍。

結 語

隨著中國經濟的轉型升級，高等職業教育擴大就業與社會穩定的作用日益突出，地方政府在落實中央的政策前提下，有意識、有準備地結合區域發展專項問題，在現有制度空間和政策體系之內，自我賦能，用足政策，用好政策，多途徑進行高等職業教育發展的管理創新，區域高等職業教育發展未來可期。