關于行政管理區動物防疫體系改革的思考及建設

張國慶 錢光華 楊 清

（湖南省常德市西洞庭管理區畜牧水產技術服務中心，湖南常德 415137）

動物預防工作質量的好壞與養殖業能否健康發展、與肉類質量和公共衛生是否安全有著密切的關系，傳統的被動預防模式由于保護率不高，畜禽病死率時有發生，肉類質量安全得不到保障，對動物預防工作質量提出了更高的要求。近年來，縣一級動物預防積極探索社會化服務，取得較好的成效，為后續開展檢疫和肉類品質監管打下基礎。管理區一級由于行政區域小，畜禽總量不大，鎮（街）無防疫員，推廣社會化服務效益不佳，預防基礎不牢固，檢疫和肉類品質無法溯源，無從監管，因此完善動物預防根基意義重大，動物防疫大體系建設值得再次完善和發展。筆者在常德市管轄“五小區”之一的西洞庭管理區從事基層動物防疫工作近30年，結合該區現狀作一簡要介紹，對存在的問題及今后發展方向提出一些嘗試性建議，為新形勢下管理區動物防疫工作的有力開展提供參考。

1 基本情況

1.1 概況

西洞庭管理區1954年建場，因地處洞庭湖西畔而得名，前身為"國營西洞庭農場"，2000年省政府改制為常德市所轄縣級行政管理區。現有總面積110km2，總人口7.5萬人，來自全國23個省市（區）的203個縣、13個民族、200多個姓氏。管理區下轄1鎮2街道辦，分別為祝豐鎮、龍泉街道、金鳳街道，包含8村10社區。主要以生產朝鮮薊、水稻、水產、柑橘、棉花為主。全境位于鼎城區境內，除行政、財稅外，其他事務包括民事、區劃與統計等全部歸入鼎城區。

1.2 養殖業發展現狀

按非洲豬瘟發生前正常年份統計，2017年底全區存欄生豬8.4萬頭（母豬5845頭）、牛855頭、羊5520只、蛋雞12.5萬羽、鴨2.3萬羽；出欄生豬18.5萬頭、肉牛1302頭、羊6625只、家禽10.8萬羽；有畜禽散養戶3000多戶，規模畜禽養殖場21家（其中豬場7家、肉牛場2家、羊場3家、蛋雞場6家、肉雞場1家、蛋鴨場2家）。水產養殖2133.33hm2，年產量3萬多t。

1.3 動物防疫體系發展歷程

計劃經濟時期，農場下轄7個分場（正科級），每個分場均設立有動物防疫站，并配備專或兼職人員1名，行政上受分場管理，業務上受農場畜牧水產科管理，保障了動物防疫工作的正常開展；1988～1998年興辦實體經濟，農場畜牧水產科加掛國營公司，一套人馬兩塊牌子，主營生豬外貿出口，與各分場動物防疫站一道，帶動了生豬散戶養殖和動物防疫工作的長足發展，高峰時期年外貿出口生豬4萬頭以上；1998～2002年，市場經濟嚴重下滑最終導致國有體制改革，生豬規模由散戶向大戶轉變，也帶動了防疫主體逐漸轉向，監管責任逐漸形成；2000年成立管理區后，2002年設置區畜牧水產技術服務中心，為區直屬正科級事業單位，定編8人，內設動物防疫站，安排4人負責轄區1鎮3辦事處集中動物防疫，村居干部協同配合；2012年、2015年在不增加編制的情況下，先后掛靠動物疫病控制中心、動物衛生監督所、生豬屠宰管理辦公室、肉品質量安全監管職能，歸口區農業局管理，一套人馬多塊牌子，防疫重點向社會化服務轉變，執法監管將成為常態。

1.4 現有防疫體系操作模式

區畜牧水產技術服務中心承擔全區重大動物疫病防控具體工作，加掛并承擔動監、定點屠宰、質量安全監管行政事務，實行一套人馬多項職能混崗管理，有事業編制8人、臨聘人員6人。轄區1鎮2街道沒有單獨設立動物防疫站，無人員編制，18個村（社區）沒有專職防疫員。2018年秋季、2019年春季集中免疫期間，由于非洲豬瘟先后兩輪爆發，防控涉及養殖場（戶）、屠宰場、農貿市場，防疫人手嚴重不足，借鑒鼎城區“愛牧動物防疫有限公司”開展社會化服務的經驗，從有經驗的鄉村獸醫、養殖（場）戶中聘請4～6人按2人1組分工合作對18個村（社區）散戶存欄開展集中免疫，并要求完善臺帳登記，根據臺帳登記現場抽檢到位率及合格率，根據畜禽種類、免疫病種、存欄規模、注射數量確定勞務單價，按量計酬。中心安排專人與鎮（街）、村（社區）、協防帶隊人員進行前期對接，并負責疫苗調配、消毒保護、監督考核事宜，規模養殖場（戶）履行主體防疫責任獨立完成，上報免疫臺帳，與“先打后補”政策掛鉤，由技術責任人負責監管到位。2019年秋季和2020年春季集中免疫期間，生豬存欄驟減50%以上，屠宰場受豬源和資質清理影響暫時關停，單位沒有從外聘請人員，要求在崗人員全部參與集中免疫，在去年開展社會化服務的基礎上進一步完善細化方案，為今后順利開展該項工作積累了經驗。

2 存在的問題與不足

2.1 行業地位不高，政治待遇低下

動物防疫保障養殖業的健康發展，不出問題則已，出了問題則成眾矢之的，由于專業性強，行業臟、臭、亂，歷來是需要國家予以保障的，計劃經濟尚有地位，市場經濟則只看產出與貢獻，這是國家發展階段決定的，否則就成不了香悖悖，這也是當前各地該行業的通病，這也與該區大農業弱勢地位相一致，創造財政收入有限，沒有好的人員編制，沒有敞亮的辦公場所，任領導呼來喚去，工作永遠繁多而做不完。

2.2 職能設置重疊，職責不清不禁

一是與區農業農村局職責不清。由于管理區行政區域不大，96年前后成立農場農業委員會時，便嘗試將種植、養殖業職能整合，到2002年設置區畜牧技術服務中心直屬事業單位，具體承擔重大疫病防控等多項業務職能，專業屬性難以替代，而且雙方都承擔有行政職能，特別是非洲豬瘟防控、動物衛生監督、生豬屠宰管理、肉品質量安全監管都是政府行為，不能各自為政分割開來；二是中心一套人馬多塊牌子，監督形同虛設。既是防疫站、疫控中心，又是動監所、屠管辦，既當“運動員”，又當“裁判員”，既是執行人，又是執法者，違背了以監促檢、以檢促防的初衷，不利于行業的良性發展。

2.3 人員混崗混編，年齡結構老化

由于行業勢微，中心調整為副科級單位，盡管有多項行政職能，2008年省里實行參公管理時也沒有被納入，年青人上升空間有限，先后有3人另覓出路；現有在崗在編人員中臨近退休2人，45歲以上4人，加上臨聘6人共計14人，既要參與春秋集中免疫，又要履行養殖場（戶）產地和屠宰場肉品檢疫職能，還要進行市場巡查和肉類食品檢測，崗位不固定，混崗混編現象嚴重。同時，行業人員資質多年沒有更新，官方獸醫僅5人，備案執業獸醫僅2人，專技人才出現斷層，檢疫、防疫水平止步不前。除此之外，還要承擔改制前后退休干部職工14人的黨建、困難慰問等其他事宜。

2.4 政策性收費暫停，自身造血來源受阻

2015年11 月，國家發改委發文暫停了動物及動物產品的檢疫收費，何時恢復一直沒有下文，高峰年份收取費用100多萬元，有效彌補了防疫體系隊伍財政預算的不足。由于暫停了收費項目，2017年區商務局將屠宰職能劃轉給區農業局，并由區畜牧中心承擔該項具體工作，加上國家于2009年取消了對動物防疫注射的收費，由當地財政預算適當解決，不光不能造血，失血成為常態。

3 發展方向及建議

3.1 依法依規，提高行業地位

隨著國家、省級層面法治意識的加強，近10多年先后出臺并完善國家行業法律3個、條例及規定6個、辦法9個、預案1個，省級實施辦法、規定、條例各1個。所有這些都是尚方寶劍，要乘依法治國理政、構建法制體系的東風，要抓住這次事業單位機構改革、要借修訂過時條款的有利契機，吸取防控非洲豬瘟、新冠肺炎的良好經驗，摒棄舊的條條框框，重塑動物體系隊伍，體現行業存在感，爭取行業地位，逐步實現技術服務向執法監管職能的轉型。

3.2 強化監管，理清職能設置

一是整合行政執法職能。將重大動物疫病防控、動物衛生監督、生豬屠宰管理、肉品質量安全監管這些政府行政行為納入區農業農村局農業綜合執法整合，增加執法人員編制，做好上傳下達、工作布署、日常監督統籌安排，明確分工，做到以監督執法促檢疫行為履責；二是保留畜牧中心事業單位屬性，履行專技保障。將技術服務、疫病控制、檢測檢驗交給專技崗位來做，建設并運營好實驗室，為行政執法提供準確的依據，做到以檢疫監督促防疫落地；三是通過以監促檢、以檢促防，形成大防疫體系建設的有機整體框架，單純的春秋免疫注射逐步實現向社會化服務管理轉變，實現向養殖場（戶）防疫主體責任的轉變。

3.3 凡進必考，統籌人員編制

大防疫體系帶來工作方式由服務向監督執法轉變，也必然帶來人員身份的轉變，對人員素質也提出了更高的要求，否則依法依規就做不到，跟不上行業的變遷。國家對編制實行總額控制，只減不增，“老人老辦法、新人新辦法”符合該區新人不多、老人不少的現狀，建議參照省的做法，對35歲以內年青人擇優實行參公管理，今后新進人員凡進必考，為他們創造晉升的空間，也為行業帶來生機和活力。

3.4 依法創收，減輕財政負擔

一是改革到位后將依法依規加大對不法行為的打擊和處罰力度，通過執法辦案彌補財政預算的不足，周邊縣（市）區澧縣、石門、安鄉等已經有好的成功經驗，這也是今后努力的方向；二是積極爭取暫停的檢疫收費項目早日恢復，提升干事創業的熱情。