監察調查程序中律師介入問題研究

劉倩 王靜

摘?要：《監察法》的頒布實施及監察體制改革進程的深入推進，為我國反腐敗斗爭提供了強有力的支持，有效的推動了國家治理體系和治理能力現代化。然而，目前我國《監察法》并未賦予被調查人在被調查過程中獲得律師幫助的權利，這在實體和程序上略顯欠缺。從《監察法》中律師缺位的緣由為切入點，進而分析律師介入監察調查程序的必要性，再依據我國監察體制改革實施以來的實際情況和經驗積累，提出律師介入監察調查程序的制度展望，以促進建立完善的、經得起歷史檢驗的監察制度。

關鍵詞：監察體制改革;職務犯罪調查;律師介入;人權保障

中圖分類號：D925.2文獻標識碼：A文章編號：1672-1101（2020）06-0026-05

Abstract： The promulgation and implementation of the Supervision Law and the deepening of the reform of the supervision system have provided strong support for China's fight against corruption and effectively promoted the modernization of the country's governance system and governance capacity. However， at present， the supervision Law of China does not give the investigated person the right to obtain the help of lawyers in the process of investigation，which is somewhat deficient in entity and procedure. This article intends to start from the reasons for the absence of lawyers in the Supervision Law， and then analyze the necessity of lawyers to intervene in the supervision and investigation procedures. Then， based on the actual situation and experience accumulation since the implementation of the supervision system reform in my country，the intervention of lawyers in the supervision and investigation procedures is proposed to establish a complete supervision system that can withstand the test of history.

Key words：Supervision system reform;Duty crime investigation;Lawyers intervention;Human rights guarantee

一、 背景引入

（一）問題的提出

《中華人民共和國監察法》（以下簡稱《監察法》）的頒布實施，標志著我國監察體制改革進入新的發展階段，是反腐敗工作在法治軌道上順暢運行的有力保障。國家監察體制改革改變了我國原有的“一府兩院”的政治模式，取而代之的是“一府一委兩院”的政治模式，監察委員會正式登上歷史的舞臺;改變了原有的職務犯罪案件的檢察自偵模式，轉化為監察調查模式，從而實現對所有行使公權力的公職人員的監督，實現打擊腐敗犯罪的目標。依據《監察法》的規定，監察機關可以對被調查人采取留置措施以限制被調查人的人身自由，然而《監察法》未規定監查機關對被調查人采取留置措施期間被調查人享有獲得律師幫助的權利，即律師無權介入監察調查階段。在此期間，律師的工作只可能是接受職務犯罪被調查人近親屬的法律咨詢，為審查辯護階段做準備。只有在審查起訴階段律師才可以以辯護人身份介入。監察調查程序的高度封閉性，可能會造成侵犯被調查人人身自由權等基本權利，甚至有可能導致冤假錯案的發生。

（二）前提性問題厘清

關于監察調查權的性質，學術界存在爭議。部分學者認為監察機關的調查權，本質上是一種偵查權[1]，但是官方文件已經明確調查權不是偵查權，不受《刑事訴訟法》的約束，官方文件將調查權定性為一種政治權。然而調查活動真的和刑事訴訟活動毫無關系嗎？答案并非如此。本文擬首先厘清調查活動與刑事訴訟活動的密切關系，從而有助于解決在監察調查過程中律師介入問題制度的建構。

其一、在權力來源上，監察機關調查權和刑事訴訟偵查權具有密切聯系。監察體制改革后，將檢察機關的職務犯罪自偵職能轉隸至監察委員會，形成了監察機關的職務犯罪調查權的一部分。從這個意義上考量，監察機關現有的職務犯罪調查權其實質上只是發生了職務犯罪偵查權權力行使主體的轉隸，并不改變權力的根本性質。

其二、在內容上，監察調查活動和偵查活動中可采取措施具有同質性。依據我國《監察法》的相關規定，監察機關行使監督、調查和處置職能，并可以運用訊問、查封、留置等十二項權力?；旧辖梃b了我國《刑事訴訟法》中規定的在偵查活動中偵查機關可以采取的偵查措施。故此，監察機關可采取的強制措施實質上具備偵查性質。

其三、在程序上，監察機關的監察調查活動和刑事訴訟活動聯系密切。首先在證據方面，監察機關有關證據的要求、標準必須經得起審判機關的檢驗[2]。其次在程序銜接方面，監察機關對涉嫌職務犯罪案件進行的監察調查是移送審查起訴的前置程序，監察機關和檢察機關打擊犯罪的目的是一致的，并且在檢察機關認為監察機關移送的涉嫌職務犯罪的案件證據不足時，可以自行或者退回補充偵查。

二、 監察調查程序中律師介入機制缺失的原因分析

（一） 辦理案件類型的特殊性

監察機關辦理的職務犯罪案件，往往具有重大社會影響、牽涉人員較多、造成危害較大，且通常缺乏實物證據，以言詞證據為主要，被調查人自尊心強難認罪，偵辦難度高于其他案件[3]。面對此類案件，在監察調查階段，如若允許被調查人和律師進行會見，一方面，很可能會出現串供、隱藏證據的情況，錯失了收集、固定證據的最佳時機。加大了調查的難度，不利于實現權威、高效反腐的目標。另一方面，監察調查處理的案件，往往涉及一些機密、秘密。如果在監察調查程序中，律師介入，很難保證不會泄密。除此之外，因監察機關履行紀檢、監察兩項職能，在查辦案件之初，往往難以辨別是違紀案件，還是犯罪案件。在不清楚案件性質的情況下，缺乏律師介入調查程序的前提性條件，畢竟，律師只有在涉及犯罪的案件中才能發揮其辯護職能。

（二）監察機關地位的特殊性

《憲法》中明確規定了監察機關與檢察機關之間的關系，即互相配合、互相制約，但卻沒有規定檢察機關與監察機關的監督與被監督關系。根據《監察法》規定，程序上監察機關對職務犯罪案件完成調查后，應當將其形成的刑事調查證據全部移送到檢察院審查起訴，在此期間檢察院應當對被留置人先行拘留，拘留期限為10天，最長不得超過14天。然后由檢察院申請批捕，結果有三種：批捕、變更強制措施、釋放。檢察院在審查起訴過程當中對于證據不足的案件，可以對其進行退回，要求補充調查。這具有明顯的刑事訴訟色彩，可以在一定程度上起到監督的作用。但考慮到監察機關的政治屬性，使得監察調查程序相對封閉。

（三）對律師介入監察調查程序的重視不足

從《監察法》的相關規定來看，監察法主要對監察機關的權責加以規定，這與監察機關設立目的實現權威高效的反腐敗斗爭密不可分。從一定程度上，這有利于監察調查活動的權威高效，但是卻對被調查人的權利保障缺位。況且，律師介入監察調查程序，一方面可以使被調查人基本權利得到應有的保障，另一方面律師可以協助被調查人認清案情，以便于配合調查程序，促進監察調查順利進行，實現高效反腐的目的。從學術界來看，盡管《監察法》出臺后，學術界對于律師介入監察調查程序這一問題的關注度較高，然而學者多是從立法和實踐的角度談及律師介入監察調查程序的必要性，但對于律師如何介入、何時介入的制度設計缺乏探討和研究。

三、監察調查程序中律師介入必要性分析

（一）人權保障的必然要求

監察調查權是開展調查工作與采取強制措施的綜合體，留置作為一種調查手段，系調查措施中唯一剝奪公民自由的手段，如若在此環節不允許律師介入，勢必影響對被調查人的人權保障。人權保障理念在我國的重要性日益凸顯，學者對人權方面研究成果頗豐，對人權的保障是國家發展和社會進步的重要推動力，國際社會已經就人權的保障達成共識，在各國的立法和司法中都有所體現。我國《憲法》中已經對于人權的保障做了明確規定，以基本原則的形式予以確認。人權保障和刑事訴訟聯系密切，對被追訴人辯護權保障問題，一方面是對人權保障原則的呼應，另一方面符合國際社會已經就辯護原則達成的共識。在《刑事訴訟法》中對人權的尊重和保障，也有切實的體現。1996年修改后的《刑事訴訟法》，允許在偵查階段律師以受聘律師身份參與訴訟;2012年修改后的《刑事訴訟法》，擴大了法律援助的范圍、擴大了辯護律師權利，同時明確規定了獲得律師幫助權;2016年，加大了對獲得律師幫助權的保障力度;2017年，擴大了法律援助的適用范圍。

允許律師提供給被限制人身自由、采取強制措施的人法律幫助，所有域外法治國家基本都對此予以明確規定。美國的公社辯護人制度，可為被追訴人提供在偵查階段的免費刑事辯護;英國于1999年確立了被追訴人在偵查階段可以獲得法律幫助制度;1946年日本憲法確立了被拘禁的被追訴者有權獲得辯護人制度;意大利在1988年進行的刑事訴訟改革中，確立了被追訴者在偵查階段可以獲得律師幫助權;依據俄羅斯在2001年頒布的刑事訴訟法典，偵查階段被追訴者可獲得律師援助、律師幫助。

（二） 與刑事訴訟程序銜接的現實要求

盡管監察體制改革打破了以往的權力配置，帶來了全新的制度設計。但監察機關調查權部分權力來源于原屬于檢察機關的職務犯罪偵查權，且《監察法》與《刑事訴訟法》無論是在證據要求還是程序設計方面，都存在密切聯系。檢察機關是監察機關與審判程序銜接的中間環節，發揮著不可替代的作用。此外，根據《監察法》與《刑事訴訟法》之規定，兩法均適用認罪認罰從寬制度，而獲得律師幫助是適用認罪認罰從寬的有力保障[4]。《監察法》剝奪了被調查人獲得律師幫助的權利，將會不利于認罪認罰從寬制度的貫徹實施，同時也不利于實現兩法之間的的有效銜接。

（三） 有效監督調查程序的必然選擇

缺乏有效監督機制的權利極易走向腐敗。任何權利的行使都需要依靠內部和外部監督機制的制約。相較于檢察機關和審判機關，監察機關具有較高的獨立性和自治性，監察活動的封閉性較強[5]。假使監察機關在調查過程中侵犯被調查人的人身權利，根據現行《監察法》與《刑事訴訟法》的相關規定，公安機關和檢察機關也不能就此展開偵查，只能由監察機關進行自偵。并且，依據《監察法》的規定，監察機關擬對被調查人采取留置以直接限制被調查人人身自由的強制措施，僅僅需要監察機關內部決定。然而，依據我國《刑事訴訟法》的規定，偵查機關在檢察機關批準的前提下才可采取限制犯罪嫌疑人的人身自由的強制措施，不僅是需要偵察機關內部同意[6]。在監察調查高度封閉性且缺少外部監督制約機制的情況下，監察調查階段律師提前介入，不僅能夠更好地保護被調查人的權利，還有利于對監察機關的調查活動進行外部監督，促進職權的正當行使，彌補監察程序在設計中的制度缺陷。

（四） 有效開展監察工作的重要保障

《監察法》的頒布實施是深化國家監察體制改革的突破性成果，有力提升了反腐敗斗爭的法治化水平。國家監察委員會的成立將所有行使公權力的人員納入監督范圍，是歷史與現實、理論和實踐的偉大結合，是事關全局的重大改革。國家監察體制改革對于促進公權力監督工作法治化、規范化，從而實現集中統一、權威高效反腐的總目標具有重要意義，是中國特色社會主義進入新時代作出的重要制度創新，有利于全面推進依法治國。當前反腐敗斗爭已經取得階段性成果，但我們仍要深化監察體制改革，強化不敢腐的震懾，以最終取得反腐敗斗爭的壓倒性勝利。新時代下，反腐敗斗爭形勢依然嚴峻，全面從嚴治黨任務艱巨。我們要鞏固國家監察體制改革取得的各項成果，堅定不移的深化監察體制改革，同腐敗行為作斗爭，高效有力反腐，防止權力濫用，從而取得反腐敗斗爭的的最終勝利。

四、監察調查程序中律師介入制度設計

（一） 明確律師介入的程序規定

1.明確律師介入時間。在我國《刑事訴訟法》中，對于犯罪嫌疑人可以委托律師為其辯護的時間予以明確規定，但是我國《監察法》中卻缺少相應的規定。在《監察法》完善過程中，律師介入監察調查程序可借鑒《刑事訴訟法》中關于委托辯護律師的時間規定?，F階段產生如此差異性規定的原因是因監察機關并不是在調查最初就能確定被調查行為的性質，確定是否涉及職務犯罪行為。律師介入監察調查程序的目的是為了維護被調查人的合法權益，只有被調查人涉及刑事訴訟時才具有律師介入的必要性。因此必須首先明確在監察調查過程中，律師什么時間介入最為適宜。

監察調查程序中律師介入的時間，在學界有不同的觀點。部分學者認為，可以在監察機關調查部門內部進行劃分，區分為黨紀政紀調查部門和刑事犯罪調查部門。這種觀點首先在實踐中不宜操作，如前文論述，監察機關偵查案件和其他案件不同，具有高度隱秘性，往往最初不能明確區分究竟是職務違法還是職務犯罪行為;同時這一觀點和國家監察體制改革的初衷相違背，造成了相關調查的重復與拖延，導致國家監察資源浪費、偵查效率底下。另有一些學者主張，律師可以介入監察調查程序，以有效維護實體公正和程序公正，律師介入監察調查程序的時間為調查措施已經影響到了被調查人的基本權利之時。該觀點，從程序角度而言，有助于實現與刑事訴訟程序的有效銜接;從實體角度而言，有助于對被調查人權利的保障。筆者贊同第二種觀點。

2.明確律師介入的方式。任何一項制度的建立和發展都會經歷一個不斷完善的過程，我們也應該認識到律師對我國法治發展發揮的不可替代的作用。在司法實踐中，現已經形成了包括當事人聘請、法律援助律師在內的四種律師參與刑事訴訟程序的方式。鑒于監察調查程序中被調查人的特殊社會地位，其可能擁有極其龐大的關系網聘請對其案件極其有利的律師，如若當事人自行委托律師，易引發較多非議。但法律援助律師、值班律師、公職律師同屬于公益律師，可以在保障被調查人權益的同時，確保監察體制改革目標的實現。在目前我國反腐敗斗爭形勢依然嚴峻的形勢下，可以先行向符合條件的被調查人提供法律援助律師，以保障其在被調查階段的權利，為其提供法律幫助，同時還能保障我國監察調查程序的高效進行。未來時機成熟時，應該允許辯護律師介入監察調查程序，滿足特定條件的情況下，也可指定辯護[7]。

（二） 明確律師介入權利與義務

1.調查活動中的律師會見權。會見權是律師參與訴訟活動、進行有效辯護的重要權利。律師會見被調查人是展開有效辯護的前提條件，會見被調查人有利于律師直觀了解案情、收集相關證據、辨別被調查人是否犯罪，從而更好地保障被調查人的基本權利。域外各法治國家，基本確立了偵查階段律師的會見權。監察調查案件的特殊性決定了應該對律師在調查期間的權利進行限制，但不能一概不允許律師會見。被調查人申訴、控告、強制措施的變更都需要都由律師行使，一概不允許律師介入監察調查程序，結果會導致侵犯了被調查人的合法權利。允許律師會見，一方面，可以向被調查人提供有效的法律建議，協助被調查人認清案件事實、利害關系，以積極配合調查;另一方面，對于對被調查人采取的不適當的調查程序可以采取提出建議、申訴等措施加以制止。盡管目前我國《監察法》尚未對此予以規定，未來完善過程中，應該對律師會見被調查人予以明確的規定。律師應當被允許和被調查人單獨會見，監察機關可對會見過程進行無聲的視頻監控的形式進行監督。從監察機關的角度而言，允許律師會見是監察機關對自身調查活動的所有程序自信的表現。

2.訊問時律師在場權。律師在場權是被調查人獲得律師幫助權的重要保障?？紤]到監察調查案件涉及的被調查人一般具有較強的反偵查意識，案件往往沒有直接的物證，并且通常沒有明確的犯罪地點，使得監察調查的案件，很大程度上依靠口供，這種情況下，律師在場可能會干擾偵查。針對此類顧慮，可就偵查調查階段律師在場權予以限制。具體可以借鑒我國《刑事訴訟法》關于律師在場權的相關規定。監察機關對調查人進行訊問時，應當允許律師在場。雖然同步錄音錄像可以起到對訊問活動進行監督的作用，但監察調查活動相較于其他偵查活動仍缺少必要的外部監督。在被調查人接受訊問時賦予律師在場權，可對監察機關權力的行使起到監督作用。畢竟，偵查階段最容易發生職權濫用。當然，被調查人可以自愿放棄此項權利[8]。律師在場見證，助力形成合理的監察調查程序，維護實體公正和程序公正，防止冤假錯案的產生，構建合理有效的監督體系。

3.律師介入調查程序應履行的義務。鑒于監察機關調查案件的特殊性，必須對律師介入監察調查程序的義務予以明確規定。首先，須對在監察調查階段中律師會見被調查人的要求予以明確規定。律師如若要介入監察調查程序，會見被調查人，給予被調查人法律幫助，必須以事先取得監察機關的批準為前提，除此之外還應明確律師會見的時間、地點、程序要求[9]。律師會見被調查人，不得協助被調查人實施隱藏證據、偽造證據有礙調查的行為，否則將對律師予以嚴肅處理。另外，因監察機關調查案件，可能涉及機密、秘密，范圍大且影響廣，《監察法》在后續完善過程中，應借鑒《刑事訴訟法》、《律師法》中關于律師保密條款的相關規定，對律師的保密義務加以嚴格限制。律師對于在案件中知悉的國家秘密、商業秘密、個人秘密不得泄露，但是律師對于在案件中了解的被調查人準備實施或者正在實施的犯罪案件，應當及時、如實報告給監察機關。

（三） 法律援助制度與救濟途徑

1.納入法律援助制度。1994年，我國首次提出了建立中國特色法律援助律師的設想，雖然相對于國際上其他國家開始較晚，但是目前我國已經形成了較為完善的法律援助體系。近年來，我國法律援助覆蓋面不斷擴大，法律援助律師的數量也在不斷增加。目前我國《監察法》尚未對法律援助制度作出明確規定。但應看到法律援助制度對于監察調查活動的開展起到很好的輔助作用。將法律援助律師的適用范圍擴大到監察程序中，不僅能夠對被調查人的合法權利，同時，鑒于監察機關處理案件的特殊性、案件內容涉密性，監察機關往往對律師介入缺乏信任。法律援助律師介入到監察調查程序不失為一種很好解決上述不信任的方法。我國《監察法》未來發展中，應當允許在特定情況下，滿足條件的被調查人可以申請法律援助律師，以保障被調查人的人身權、申訴權等基本權利，避免被調查人因客觀情況無法聘請辯護律師的情況發生。但也不能否認，法律援助律師是最基本的權利救濟制約制度，自身具有局限性，不能完全替代辯護律師。

2.獲得律師幫助的救濟途徑。任何不受救濟的權利都不能成為權利。缺乏必要的權利救濟途徑，賦予給被調查人的各項權利僅是“空口支票”。如果沒有權利救濟途徑，被調查人獲得律師幫助的權利就形同虛設，被調查人基礎的人身權、辯護權、申訴權也得不到應有的保護。因此，《監察法》亟需完善相應的救濟途徑，主要用于解決監察機關在針對被調查人開展調查活動中采取的不當行為侵害被調查人權利的情形以及被調查人獲得律師幫助權的救濟問題。在職務犯罪調查程序中，規定被調查人可以依申請啟動相應的救濟程序以對監察機關侵犯被調查人的基本權利的行為采取救濟措施，具體到救濟機關，筆者認為檢察機關在監察調查程序中仍然可以作為權利救濟的審查主體。可以在檢察機關內設置專門部門，對侵犯被調查人權利的監察行為予以審查。審查方式而言，針對不同的案件可以采用書面審查和聽證審查兩種方式。

五、結語

律師是否被允許介入監察調查程序，不能“一刀切”的加以禁止，這與以往立法與司法實踐相違背，且與程序正義以及人權保障理念相違背。從一定程度上講，律師介入監察調查活動的程度，標志著一個國家的法治水平和人權保障程度。總體來講，律師介入監察調查利大于弊。有鑒于此，我國應當允許律師介入監察調查程序，并通過制度設計對律師的權利和義務加以明確規定，避免律師介入監察調查程序可能帶來的問題。任何法律制度的建立和完善都是一個循序漸進的過程，《監察法》在實踐中將會逐漸完善，有力有序，持續深入，不斷取得反腐敗斗爭的勝利。

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[責任編輯：范?君]