“疫情對農業農村經濟的影響及對策”網絡研討會綜述

申學鋒

2020年4月28日，中國農村財經研究會組織召開“疫情對農業農村經濟的影響及對策”網絡研討會，有關部委、科研機構和高等院校專家學者、農研會理事及對農村財經政策感興趣的同仁80余人參與會議。中國財政科學研究院院長劉尚希等7位專家做了主旨演講，與會人員就疫情下的“三農”形勢進行了熱烈研討。

一、疫情對農業農村經濟的影響

突如其來的疫情對我國經濟社會造成嚴重影響，對農業農村經濟的沖擊也很大。

中國財政科學研究院院長劉尚希指出，這次疫情對“三農”的沖擊不是短期的，帶有長期性。這可以從兩個層面看：其一，疫情本身不是短期的?，F在全球疫情蔓延，農產品的進出口都會受到影響，對我國的農業會產生影響，對很多農民工就業所帶來的影響也是很大的，農村的產業包括旅游、種植、養殖等方面同樣受到影響。由于國外的疫情還在發展，所以不能單從國內疫情去判斷，要放在全球來看疫情的沖擊，這有很大的不確定性。其二，疫情沖擊帶來的影響不是短期內就會消退的，這種影響是長期的、深遠的，甚至是戰略性的。全球疫情沖擊，對我國來說實際上已經造成戰略的變化，我們的戰略機遇期、內涵條件都要重新去詮釋。疫情沖擊在當前最明顯的不僅是“去全球化”問題，而且還存在著“去中國化”的風險。這就會造成產業鏈重構的問題，對農業產業和2億多農民工來講影響巨大。這次疫情沖擊不可能在運行結束以后回到原有的狀態，無論是經濟社會還是國際關系，都將進入一個新的軌道，即高風險的軌道。進入高風險的軌道意味著風險可能是全方位的，我們考慮救助政策、扶貧政策、農業支持政策等，都要放在這樣一個前所未有的戰略轉變背景來預判。

國務院扶貧辦綜合司司長蘇國霞分析了疫情對脫貧攻堅的影響。一是制約貧困戶外出務工增收。部分貧困勞動力外出務工受阻，務工時間縮短，已經返崗的農民工就業不穩定、工資水平下降。一些地方扶貧龍頭企業、扶貧車間運營受到影響，增加了貧困戶就近就地打工增收的難度。二是加大貧困戶生產經營困難。一些地方物流不暢，銷售不便，各地反映不同程度存在扶貧產品滯銷情況。旅游扶貧、電商扶貧等新業態扶貧受挫，電商扶貧訂單減少、收入下降。三是推遲扶貧項目開工時間，易地扶貧搬遷配套、飲水安全工程、農村道路等項目開工不足，影響項目建設進度。

黑龍江省農村財政研究會會長李冬認為，疫情對農村經濟的影響表現在三個方面。一是農民工就業仍然困難，該返工、出省的都出去了，剩下的主要是低技能的，加上餐飲業、小旅館、洗車等服務業都關了，用工的需求在減少。二是農民存糧銷售不暢，出現生產資金短缺。因為存糧賣不出去，錢就周轉不開，即使給予農民金融扶持，將來還得還錢，而且糧食還在自己的手中。三是小微企業生存困難，特別是畜牧業的生產企業、糧食收購企業。四是鄉村游雪上加霜，包括農業休閑游。

城市科學規劃研究院院長方明指出，疫情之后會進一步加速人口向大城市集聚的速度。疫情讓好多人留在農村，這只是暫時的，從更長遠來講，城鎮化的劇變必然會帶來鄉鎮徹底的萎縮和轉型，農村的經濟發展思路需要重新調整。我們城鎮化率的統計不符合實際，真實的城鎮化率應該已經到了65%—70%了。這次疫情加速了分化，中西部地區縣市發展都沒有動力了，人口流失，把產業、人口集聚到縣城里，過去提的“小城鎮，大戰略”面臨巨大的挑戰。所以要調整政策，從財政的角度來講，將來的資金使用要看城鎮化走勢，避免大量資金浪費在人口流出的農村。

中南財經政法大學鄉村振興研究中心主任陳池波教授認為，疫情對農業的影響有宏觀的，也有微觀的。宏觀來講，對農業基礎產業造成打擊，農業總值下降，農民工就業困難，農民收入減少，疫情帶來的后遺癥可能遠遠超出預期。微觀來說，疫情對產業融合產生了負面影響。農產品加工業方面，原料供給不足，種子、農藥、化肥等生產資料的供應也不足，肉、蛋、奶等產品積壓嚴重。農村第三產業方面，休閑農業、觀光農業、體驗農業等項目基本關閉。在農村電子商務方面，疫情客觀上正向推動了農村電子商務在新格局下獲得一些發展機遇，進入到一個快速上升期，“互聯網+農業”“直銷代購”等都會對農產品銷售和農民增收帶來長遠影響。

二、“三農”政策應適時轉為以人為導向

疫情形勢下，我們的一些農村財經政策需要應時而變，轉向以人為導向。

劉尚希院長指出，“三農”的關鍵是農村人口，他們是流動的，不要用靜態的地域觀念來設計我們的政策和制度。比如，我們習慣講公共服務、轉移支付向農村傾斜、向欠發達地區傾斜，這樣帶來的結果是，看起來好像是促進了社會公平，實際既沒有公平也沒有效率。這個問題的解決要形成一種動態管理，要讓扶貧、公共服務跟著人走，而且要為人的流動創造條件。當前我國區域差異出現新形勢，更多地表現為城鎮化的水平與差距。所以，發達與欠發達其實就有一個指標來衡量，就是城市化率，城市化率可以用人口的城市化率來進行衡量和判斷?！叭r”的問題和城市化是緊密地聯系在一起的，具體到扶貧，就是要從過去基于地理的靜態扶貧轉向基于人口流動的動態扶貧，這樣扶貧工作才能不與人口脫節。

浙江大學財稅大數據與政策研究中心主任李金珊教授認為，扶貧對象應從區域轉向人群。我國的城鄉差距有個特點：越往東部，城鄉差距越??；越往西部，城鄉差距越大。這是一個很奇特的現象。扶貧政策應該轉型，建議實行分類管理的辦法。部分地區可以繼續目前的區域扶貧政策（如西部地區），而東部沿海等地方，即城鄉收入差距不大的地區，可以結合扶貧資金的績效，從區域扶貧轉向低收入人群的最低保障。因為真正的貧困人口大部分是因病致貧、暫時貧困以及其他沒有辦法幫助導致的，貧困群體不是集中在某一區域，它的特點是人群特征，因此可以把這一部分人群和城鎮低保政策結合起來。

中國財政科學研究院金融研究中心副主任、研究員張立承指出，今年我們要消除絕對貧困，全面進入到小康社會，在這個過程中，在討論相對貧困時，存在一個不正確的觀念，認為相對貧困可以把絕對貧困當中存在的一些問題忽略掉。實際上，貧困是連續性的，不會因人為界定就消失，不能說上了新的臺階原有問題就消失了，這種觀念需要進一步糾正。過去我們研究時瞄準的是貧困地區這個層面，現在應該把對貧困的理解、對減貧的戰略制定更多地回歸到人口這個層面上，回歸到貧困人口收入的基本維度上。從這個角度來看，可能下一個階段脫貧的重心要從過去的“三保障”逐步回歸到相對貧困人口的收入上。

武漢輕工大學經濟與管理學院教授龍子午認為，過去我們比較重視生產、流通和儲備方面，應急方面我們的重視程度不夠。我們不僅要保障全國層面大的糧庫，包括生產、流通方面，同時還要保證各個節點，從糧食安全高度“打通最后一公里”，保障中國這么多人口的儲備安全和應急管理安全。通過這次疫情，我們可以發現，這種應急管理保障機制建設需要的資金是非常龐大的，如何去解決這樣一個龐大的資金問題，保障在突發疫情的情況下每一個老百姓、每一個企業的糧食安全，變得非常重要。

三、積極調整疫情下的“三農”政策

在科學精準常態化防控態勢下，統籌推進疫情防控和農業農村經濟健康持續發展，必須充分發揮農業國民經濟中的基礎作用和財稅支農政策的保障作用。

李冬會長從三個方面闡述了看法。一是要用好用足現有政策，同時要進行政策的動態運營情況評估，國家應對疫情出臺了一些政策，具有一定的時效性，政策的時間點需要延長。二是有些政策需要提高、調整和精準發力，實現應對疫情由“噴灌”到“滴灌”。比如，黑龍江省出了一個支持政策17條，主要扶持景區、滑雪場，但沒有涵蓋鄉村游。關于糧食安全，黑龍江作為產糧大省，要提高生產能力，強化基礎。秸稈的問題一方面涉及到生產，另一方面還有藍天保衛戰，需要統籌考慮，協調處理，進一步加大支持力度，給一些政策傾斜。三是建議國家在進行頂層設計時能夠進一步加大助農資金整合，盡量減少專項，把專項變成一般性轉移支付，地方少配套一些。

中國農業經濟學會副會長、農業農村部原巡視員黃延信認為，要全面理解和落實黨中央國務院關于復工復產的決策部署。對市場、就業影響比較大的第三產業的復工復產沒有實質性地開展，幾乎處在停擺的狀態。政府部門應該有擔當，當疫情到了基本穩定的階段時，我們不僅要科學防疫，更重要的是開放市場，讓人流動起來，讓旅行團組織起來，自駕游也要動起來，這樣才能帶動更廣泛的就業。他強調，在應對疫情時要堅持市場化的改革方向。對于農產品的流通，將來越是遇到突發事件的時候，就越要注意發揮市場價格的調節作用。市場供求關系決定價格，除非極端的情況下，不然政府不宜干涉價格。農副產品的運輸成本在增加，風險也在增加，在這種情況下，價格一定會上漲，不能用民粹時代的社會道德觀念來質問價格。越是面臨突發性事件的時候，保供給的重要性就越重要，政府一定要保障農產品運輸渠道的暢通，不能因為疫情把所有東西都切斷了。

龍子午教授指出，疫情防控中要著力推進農村產業高質量融合發展。一是切實發揮農業在產業融合中的基礎作用。抓緊抓實稻谷、小麥、玉米、大豆等主要農產品生產，提升農業對國民經濟的保障能力。重視養殖主體產能恢復，引導養殖業轉型升級。加強對湖北農業發展的支持，及時出臺專門針對湖北農民工的就業反歧視、就業機會保障，救濟金補貼等相關政策，最大限度消除疫情對湖北農業發展的影響，補齊疫情期間全國農業發展的湖北短板。二是積極發揮農產品加工業在產業融合中的帶動作用。幫助加工企業抓緊復工復產，尚未復產的，要制定復工時間表，確保在正常生產經營季節實現復產。培育壯大加工企業，支持農副產品精深加工，進一步延伸產業鏈條，提高產品附加值。針對加工企業和生產基地用工需求，鼓勵本地企業、各類合作社吸納農民工就近就地就業。三是充分發揮農村第三產業在產業融合中的聯接作用。積極發揮農業的生態旅游、觀光休閑功能，結合美麗鄉村建設打造各具特色的鄉村旅游板塊，讓綠水青山真正變成金山銀山。進一步深化農業與體驗、教育、康養等產業的深度融合和跨界經營，不斷豐富農村產業業態。深入挖掘各地文化資源，以文化鑄就三產之魂，形成鄉村文化競爭力。四是持續發揮農村電商在產業融合中的促進作用。對農村電商進行統籌規劃，在“育主體、暢渠道、強服務、優環境”等方面精準施策，提升農村電商的持續性、開放度和共享水平。加強農村電商相關配套設施建設，有效整合農村地區資源，優化電商發展所需要的軟硬件環境，在公共服務、人才培訓、技術支撐、融資優惠等方面給予大力支持。

四、財政政策如何發揮作用

蘇國霞司長從四個方面分析了財稅支持政策。一是落實扶貧小額信貸支持政策。對還款困難的貧困戶，適當延長貸款期限，進一步明確從6個月延長到今年年底。對新增生產性貸款需求，符合條件的及時予以支持。二是解決就地就近就業和產業轉型發展問題。支持扶貧龍頭企業、扶貧車間的加快開工復工、恢復生產。國家已出臺的金融、財稅等政策向貧困地區傾斜，吸納更多貧困勞動力就業增收。支持貧困戶處置禁養野生動物和產業轉型，加大政策扶持力度，幫助他們通過其他途徑發展產業。三是將有致貧風險的邊緣人口適當納入支持范圍。具備發展產業條件和有勞動能力的邊緣人口，可安排各級財政專項扶貧資金對其申請的扶貧小額信貸予以貼息，支持其參加與生產相關的經營技能培訓、勞動技能培訓，支持通過村內現有扶貧公益崗位安置。四是加大支持湖北脫貧攻堅力度。從就業扶貧、土地政策、東西部扶貧協作、中央單位定點扶貧、消費扶貧等方面加大對湖北的支持力度，并納入支持湖北經濟社會發展一攬子措施方案當中

中國財政科學研究院教科文研究中心主任韓鳳芹研究員從糧食安全角度分析了疫情下的科技支農政策。她認為，從科技的角度來看，我們目前的投入還是非常薄弱的，還是按照傳統的糧食生產方式在做糧食供應的保障。首先，我國的農業科技投入強度跟國際比較差距是非常大的，對農業的科技投入是不夠重視的。其次，這部分科技投入經費具有單一性，主要來源還是政府，政府投入比例基本上在86%—89%之間。在農業的科技投入的投向上存在不均衡問題。60%都投向了種植業，而畜牧業、漁業、林業等占比都非常少。種植業的科技投入主要是轉基因的一些專項，其他領域的投入非常少。從整個創新鏈的角度看，農業科研經費主要投向實驗發展，在基礎研究和應用研究這部分非常少。如何解決呢？一是要加強央地間的合作，充分發揮企業的積極性和創造性；二是要煥發中央級科學院的活力；三是要加強對具有基礎公益屬性的農業的投入支持力度，比如各種各樣的自然災害（病蟲害、土壤治理問題等），進行一些機制創新。

中國農業產業發展基金董事長吳文智從糧食安全的角度分析了利益調節機制構建問題。他認為，我國資源環境的承載能力還是處在一個緊平衡的狀態，原來我們是想通過國際市場來緩解部分的糧食安全壓力，但這取決于國際形勢未來怎么定型。目前要抓住兩個核心，即我們內部市場機制的確立和政府作用的發揮，一個有限的政府作用和有限的市場作用達到一個統一的均衡，以此來構建整個中國未來發展的調節機制。實際上，“三農”問題、糧食問題的核心問題還是利益調節機制的問題。通過此次疫情，我們的研究要更細化，比如農業的產業鏈條從長期來看，存在生產——流通——消費環節的利益調節失調。農民不愿意種糧，很多農產品到了消費這個層面得到利益很少，造成一些影響。其解決的核心就是我們要把這種利益機制建得更合理，讓所有的人都有飯吃，同時要有激勵因素，讓更努力、更勤奮、更有聰明才智的人能得到更多利益。在這里面政府和市場這兩種力量要配合好，這才是所有考慮問題的一個核心。從對農業農村的微觀影響來看，還是要根據未來的一些大方向性的東西做一些細致的研究。比如在這次疫情當中，互聯網平臺發揮了很好的作用，再比如未來的智能農業有沒有發展前途？流通的環節如何去定型？目前可能會催發未來農業的一些新產業的發展，也可能要把原來的一些傳統方式做一些改變等等，這也是一個巨大的可變的研究過程。

陳池波教授認為，要有效發揮政策支持在產業融合中的保障作用，進一步優化完善農村產業融合的人才、土地、資金等政策體系，拓寬農村產業融合的發展空間，為農村產業融合發展提供政策保障。人才支持方面，主要是大力培養懂農業、愛農村、愛農民的“一懂二愛”三農工作隊伍，大力培植家庭農場、農民合作社、龍頭企業等新型經營主體，大力培育有文化、懂技術、會經營的高素質農民。土地支持方面，除了深化三塊地（農用地、宅基地、經營性建設用地）改革外，在符合國土空間規劃前提下，如何通過村莊整治、土地整理等方式將節余的農村集體建設用地優先用于發展鄉村產業項目上，如何探索適合農村產業發展需要的供地方式等。資金支持方面，構建財政優先保障、金融重點傾斜、社會積極參與的支持保護體系和產業投融資機制，特別是加快推進涉農金融改革創新，支持金融機構開發“戰疫貸”、“復工貸”等信貸產品，推廣農村產業鏈金融模式，加大農村產業融合發展的金融支持。

龍子午教授重點分析了金融財政方面的支持。國家過去對于糧食安全方面的保障主要還是立足于財政資金，就是一個渠道的資金在起作用，沒有動用其他的資金，也就是社會參與的度還是非常小。以后如果再發生災難、災害還有一些突發的事件，如何去保障糧食絕對的安全？財政資金是無法承擔的。除了金融支持，將來可成立一種有關糧食安全方面的基金，這種基金的保障可以具有一定的投資功能和融資功能，財政占其中的一個部分，來發動我們的社會資金以及其他的各種資金一起來保障國家糧食安全。當然這個需要從頂層進一步地設計它，從財政部的財政資金使用效率的高度，財政牽頭，以基金的方式，然后社會力量一起來成立一個專門的糧食安全、財政資金保障的這樣一個機制。這個基金不僅是保障儲備和應急方面的收購，還具有一定的投資功能、自我運作功能。

作者單位：中國財政科學研究院