生態(tài)優(yōu)先理念下縣域國(guó)土空間規(guī)劃編制探討

何濟(jì)勤

【摘要】十三屆全國(guó)人大會(huì)議明確指出，在國(guó)土空間規(guī)劃編制中，應(yīng)堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展原則?；诖?，文章從生態(tài)優(yōu)先理念的內(nèi)涵入手，分析其對(duì)縣域國(guó)土空間規(guī)劃編制的要求，以安徽省蕪湖市繁昌縣為例，分析生態(tài)優(yōu)先理念下縣域國(guó)土空間規(guī)劃編制的方法與要點(diǎn)，總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)，提高縣域國(guó)土空間規(guī)劃編制水平。

【關(guān)鍵詞】生態(tài)優(yōu)先;縣域;國(guó)土空間

在新時(shí)期背景下，國(guó)土空間規(guī)劃的編制應(yīng)遵循生態(tài)優(yōu)先原則，在保障區(qū)域生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上，實(shí)施區(qū)域發(fā)展計(jì)劃。

1、生態(tài)優(yōu)先理念下縣域國(guó)土空間規(guī)劃編制要求

習(xí)近平總書(shū)記在會(huì)議中指出，區(qū)域建設(shè)應(yīng)探索以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導(dǎo)向的高質(zhì)量發(fā)展新路子。就此，在縣域國(guó)土空間規(guī)劃編制中，規(guī)劃人員應(yīng)遵循生態(tài)優(yōu)先原則，在保護(hù)區(qū)域生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上，進(jìn)行土地利用與城鄉(xiāng)規(guī)劃。細(xì)化來(lái)說(shuō)，基于生態(tài)優(yōu)先理念，縣域國(guó)土空間規(guī)劃編制應(yīng)滿(mǎn)足如下要求。

1.1協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)與保護(hù)

基于生態(tài)優(yōu)先原則，規(guī)劃人員在編制國(guó)土空間規(guī)劃時(shí)，應(yīng)注重開(kāi)發(fā)與保護(hù)間關(guān)系的協(xié)調(diào)，在有效保護(hù)區(qū)域生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上，適度開(kāi)發(fā)區(qū)域資源。就此，國(guó)土空間規(guī)劃理念應(yīng)出現(xiàn)變化，從原本的開(kāi)發(fā)空間與建成區(qū)面積逐漸擴(kuò)張，轉(zhuǎn)變?yōu)榭臻g結(jié)構(gòu)布局的優(yōu)化、土地利用效率的提升。特別是限制型與優(yōu)化型開(kāi)發(fā)區(qū)，應(yīng)為國(guó)土空間規(guī)劃重點(diǎn)，以此推動(dòng)生產(chǎn)空間與生活空間的高效化、集約化發(fā)展，避免生產(chǎn)空間與生活空間占據(jù)過(guò)多生態(tài)空間，破壞生態(tài)環(huán)境[1]。細(xì)化來(lái)說(shuō)，規(guī)劃人員應(yīng)結(jié)合資源環(huán)境承載能力，合理規(guī)劃空間布局，結(jié)合生產(chǎn)空間與生活空間占比，設(shè)定空間開(kāi)發(fā)目標(biāo)，并結(jié)合區(qū)域生態(tài)空間狀況，控制生產(chǎn)空間與生活空間開(kāi)發(fā)力度、開(kāi)發(fā)用途，實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)與保護(hù)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

1.2注重一體化發(fā)展

在國(guó)土空間規(guī)劃中，一體化發(fā)展是指規(guī)劃人員應(yīng)注重政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系。從本質(zhì)角度而言，空間是實(shí)施社會(huì)活動(dòng)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的基礎(chǔ)載體，屬于社會(huì)與市場(chǎng)的重要資源;規(guī)劃是實(shí)現(xiàn)理論到實(shí)踐、理念到行動(dòng)轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵政策載體，屬于政府的重要資源[2]。資源具備經(jīng)濟(jì)與生態(tài)雙重屬性，在開(kāi)發(fā)利用資源時(shí)，應(yīng)發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源配置的決定性作用，政府對(duì)資源配置的主導(dǎo)作用，社會(huì)對(duì)資源配置的協(xié)調(diào)作用。就此，在國(guó)土空間規(guī)劃編制中，規(guī)劃人員應(yīng)注重政府、市場(chǎng)、社會(huì)的一體化發(fā)展，注重相關(guān)部門(mén)的團(tuán)結(jié)協(xié)作，提高國(guó)土空間規(guī)劃的全面性與合理性。

1.3落實(shí)上級(jí)空間規(guī)劃

就目前國(guó)土空間規(guī)劃體系而言，國(guó)土空間規(guī)劃包括國(guó)家級(jí)、省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)五級(jí)，不同層級(jí)間的國(guó)土空間規(guī)劃聯(lián)系密切?？h域國(guó)土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)的環(huán)節(jié)，在編制工作中，規(guī)劃人員應(yīng)切實(shí)落實(shí)上級(jí)空間規(guī)劃。通常來(lái)說(shuō)，國(guó)家國(guó)土空間規(guī)劃以主體功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等為主，是下級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的指導(dǎo)內(nèi)容;省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃發(fā)揮橋梁作用，在遵循國(guó)家國(guó)土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)上，協(xié)調(diào)優(yōu)化省域國(guó)土空間布局，明確市縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的目標(biāo)與任務(wù);市級(jí)、縣級(jí)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)將所轄行政區(qū)為基礎(chǔ)，在規(guī)劃中納入空間規(guī)劃、用途管制、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)等內(nèi)容，切實(shí)落實(shí)上級(jí)空間規(guī)劃，推動(dòng)國(guó)家、省市、縣區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

1.4實(shí)施針對(duì)性評(píng)價(jià)

在生態(tài)優(yōu)先理念下，規(guī)劃人員在開(kāi)展縣域空間規(guī)劃編制工作時(shí)，可實(shí)施針對(duì)性評(píng)價(jià)，評(píng)估規(guī)劃內(nèi)容對(duì)縣域生態(tài)環(huán)境的影響，明確規(guī)劃的生態(tài)效益，變更生態(tài)效益薄弱的部分，提高國(guó)土空間規(guī)劃編制質(zhì)量。細(xì)化來(lái)說(shuō)，在國(guó)土空間規(guī)劃編制中，涉及的評(píng)價(jià)包括以下幾種：（1）環(huán)境承載力評(píng)價(jià);（2）適宜性評(píng)價(jià);（3）規(guī)劃評(píng)估;（4）績(jī)效評(píng)價(jià);（5）生態(tài)文明考核等。規(guī)劃人員可結(jié)合區(qū)域現(xiàn)狀，選擇合適評(píng)價(jià)方式，提高國(guó)土空間規(guī)劃的合理性、科學(xué)性及可行性。

2、生態(tài)優(yōu)先理念下縣域國(guó)土空間規(guī)劃編制建議

通過(guò)上述分析可知，在生態(tài)優(yōu)先理念下，縣域國(guó)土空間規(guī)劃編制的注意要點(diǎn)較多。本文結(jié)合安徽省蕪湖市繁昌縣成功經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)縣域國(guó)土空間規(guī)劃編制建議，為規(guī)劃人員開(kāi)展相關(guān)工作提供理論與實(shí)踐幫助，提高國(guó)土空間規(guī)劃編制水平，推動(dòng)國(guó)土資源可持續(xù)發(fā)展。

2.1明確縣域發(fā)展定位

基于生態(tài)優(yōu)先理念，為協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)與保護(hù)的關(guān)系，規(guī)劃人員應(yīng)結(jié)合縣域國(guó)土空間開(kāi)發(fā)現(xiàn)狀，明確縣域發(fā)展定位，以此明確縣域國(guó)土空間規(guī)劃編制的具體方向，有助于國(guó)土空間規(guī)劃編制有效性的提升。例如，在繁昌縣國(guó)土空間規(guī)劃編制前，規(guī)劃人員根據(jù)生態(tài)環(huán)境、資源發(fā)展現(xiàn)狀，明確如下縣域發(fā)展定位：

（1）改善生態(tài)環(huán)境。在國(guó)土空間規(guī)劃中，規(guī)劃人員圍繞長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境“1515”三道防線(xiàn)和七項(xiàng)舉措，將沿江綠化工作納入國(guó)土空間規(guī)劃內(nèi)容，目前沿江綠化區(qū)域已達(dá)1400畝;將非煤礦山綜合治理納入國(guó)土空間規(guī)劃內(nèi)容，實(shí)施“9+2”綜合治理，引進(jìn)24h管礦信息化監(jiān)管平臺(tái)，目前共修復(fù)廢棄礦山8座，獲批市級(jí)綠色礦山累計(jì)21座;在國(guó)土空間規(guī)劃編制中制定河（湖）長(zhǎng)制、林長(zhǎng)制工作體系，目前植樹(shù)造林約3300畝，有效改善縣域生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)縣域的可持續(xù)發(fā)展。

（2）資源集約發(fā)展。規(guī)劃人員在編制土地利用規(guī)劃時(shí)，遵循基本農(nóng)田保護(hù)和建設(shè)用“地增存掛鉤”機(jī)制，明確土地利用的發(fā)展定位，實(shí)現(xiàn)縣域資源的集約化發(fā)展。細(xì)化來(lái)說(shuō)，規(guī)劃人員共劃定1200畝永久基本農(nóng)田儲(chǔ)備區(qū)，優(yōu)化處置500畝處置低效閑置土地，并結(jié)合國(guó)務(wù)院頒布的大督查獎(jiǎng)勵(lì)政策，向省級(jí)部門(mén)報(bào)批土地計(jì)劃指標(biāo)3200畝，為繁昌縣未來(lái)發(fā)展提供充足的土地資源，實(shí)現(xiàn)開(kāi)發(fā)與保護(hù)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.2加強(qiáng)國(guó)土空間管控

在國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用制度制定中，國(guó)土空間規(guī)劃人員結(jié)合發(fā)展定位，制定雙重管控制度，對(duì)縣域能源消費(fèi)及建設(shè)用地等工作的總量及強(qiáng)度進(jìn)行管控，實(shí)現(xiàn)縣域資源的最優(yōu)化配置與循環(huán)利用，通過(guò)復(fù)墾新增耕地面積超過(guò)600畝，通過(guò)開(kāi)發(fā)盤(pán)活約300畝低效閑置用地，實(shí)現(xiàn)區(qū)域土地資源的有效開(kāi)發(fā)利用。同時(shí)，規(guī)劃人員制定生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，結(jié)合河（湖）長(zhǎng)制、林長(zhǎng)制，加強(qiáng)對(duì)縣域生態(tài)環(huán)境的監(jiān)管，尤其是縣域國(guó)土空間開(kāi)發(fā)區(qū)域，實(shí)現(xiàn)全省生態(tài)文明建設(shè)示范縣的發(fā)展目標(biāo)。

在職能部門(mén)工作人員職責(zé)劃分中，政府部門(mén)堅(jiān)持依法治縣，根據(jù)國(guó)家政策法規(guī)，明確各個(gè)職能部門(mén)在國(guó)土空間規(guī)劃編制方面的責(zé)任與義務(wù)，要求各職能部門(mén)工作人員嚴(yán)格按照法定權(quán)限與規(guī)范制度，行使職權(quán)、落實(shí)責(zé)任。例如，發(fā)改委負(fù)責(zé)主體功能區(qū)規(guī)劃管理，住建部負(fù)責(zé)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理，可為自然資源部開(kāi)展相關(guān)工作提供參考資料與專(zhuān)業(yè)協(xié)作。

2.3注重區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

基于生態(tài)優(yōu)先理念，為落實(shí)上級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃，規(guī)劃人員在編制國(guó)土空間規(guī)劃時(shí)，應(yīng)注重區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，結(jié)合縣域發(fā)展現(xiàn)狀，拓展國(guó)土空間規(guī)劃內(nèi)容，使其滿(mǎn)足國(guó)家國(guó)土空間規(guī)劃要求。以繁昌縣為例，規(guī)劃人員編制的國(guó)土空間規(guī)劃涵蓋如下內(nèi)容：

（1）土地開(kāi)發(fā)利用。規(guī)劃人員結(jié)合縣域土地開(kāi)發(fā)利用狀況，劃定生態(tài)紅線(xiàn)，明確縣域國(guó)土空間內(nèi)可開(kāi)發(fā)部分、禁止開(kāi)發(fā)部分，避免土地開(kāi)發(fā)利用破壞區(qū)域生態(tài)環(huán)境。

（2）生態(tài)環(huán)境保護(hù)。規(guī)劃人員為加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，在國(guó)土空間規(guī)劃中設(shè)置生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)內(nèi)容。例如，圍繞繁昌縣茶山等重點(diǎn)區(qū)域，開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)環(huán)境整治行動(dòng);實(shí)施大氣污染“五控”措施，整合水污染治理、水資源保護(hù)及水生態(tài)修復(fù)工作，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶農(nóng)業(yè)面源污染的系統(tǒng)化、全面性治理。

（3）用途管制。對(duì)區(qū)域土地資源實(shí)施“生產(chǎn)與生態(tài)”、“結(jié)構(gòu)與功能”的雙重管制，結(jié)合各職能部門(mén)的協(xié)調(diào)配合，實(shí)施經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制，規(guī)避?chē)?guó)土空間用途沖突，協(xié)調(diào)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用中的生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益。

2.4開(kāi)展多元規(guī)劃評(píng)價(jià)

為保障國(guó)土空間規(guī)劃編制的合理性、科學(xué)性及可行性，繁昌縣規(guī)劃人員結(jié)合縣域國(guó)土空間規(guī)劃現(xiàn)狀，開(kāi)展多元規(guī)劃評(píng)價(jià)，評(píng)估編制內(nèi)容與縣域生態(tài)文明建設(shè)的匹配度，進(jìn)一步優(yōu)化國(guó)土空間規(guī)劃編制工作。細(xì)化來(lái)說(shuō)，規(guī)劃人員開(kāi)展的評(píng)價(jià)如下：

（1）承載力評(píng)價(jià)?！渡鷳B(tài)文明體制改革總體方案》中明確指出，環(huán)境承載力評(píng)價(jià)是國(guó)土空間規(guī)劃編制的基礎(chǔ)，繁昌縣規(guī)劃人員通過(guò)市場(chǎng)調(diào)研，全面獲取縣域土地開(kāi)發(fā)利用數(shù)據(jù)、人口數(shù)據(jù)、產(chǎn)業(yè)相關(guān)數(shù)據(jù)（如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)水平等），為縣域國(guó)土空間規(guī)劃編制提供可靠、真實(shí)參考資料，切實(shí)發(fā)揮國(guó)土空間規(guī)劃在調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局方面的作用，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

（2）適宜性評(píng)價(jià)。適宜性評(píng)價(jià)是指綜合考慮縣域生態(tài)環(huán)境、自然環(huán)境、社會(huì)環(huán)境、國(guó)家政策與人口數(shù)據(jù)，評(píng)估國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局的適宜性，進(jìn)一步優(yōu)化國(guó)土空間規(guī)劃內(nèi)容，提高編制的合理性，實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)編制的人居適宜、產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)，提高縣域國(guó)土空間利用效率。

（3）規(guī)劃評(píng)估?！董h(huán)評(píng)法》明確指出，國(guó)土空間規(guī)劃編制完成后，應(yīng)實(shí)施規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)，即評(píng)估國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)縣域環(huán)境的影響，明確國(guó)土空間規(guī)劃中不符合生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)容，優(yōu)化國(guó)土空間規(guī)劃編制工作，從源頭上杜絕國(guó)土空間開(kāi)發(fā)對(duì)環(huán)境的破壞。另外，在國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施中，應(yīng)進(jìn)行規(guī)劃環(huán)境影響跟蹤評(píng)價(jià)，及時(shí)調(diào)整國(guó)土空間規(guī)劃內(nèi)容，加大環(huán)境保護(hù)力度。

結(jié)論：

綜上所述，在生態(tài)優(yōu)先理念下，縣域國(guó)土空間規(guī)劃編制應(yīng)協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)與保護(hù)，注重一體化發(fā)展，落實(shí)上級(jí)空間規(guī)劃，實(shí)施針對(duì)性評(píng)價(jià)。通過(guò)本文的分析，政府部門(mén)應(yīng)明確縣域發(fā)展定位，為國(guó)土空間的適度開(kāi)發(fā)、有效保護(hù)奠定基礎(chǔ);加強(qiáng)國(guó)土空間管控，協(xié)調(diào)政府、市場(chǎng)與社會(huì)的關(guān)系;注重區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間規(guī)劃目標(biāo);開(kāi)展多元規(guī)劃評(píng)價(jià)，提高國(guó)土空間規(guī)劃編制質(zhì)量。

參考文獻(xiàn)：

[1]殷小勇，葉嵩，趙栓.生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)評(píng)估調(diào)整與管控策略研究[J].中國(guó)土地，2020（09）：8-11.

[2]李睿倩，李永富，胡恒.生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃體系的理論與實(shí)踐支撐[J/OL].地理學(xué)報(bào)：1-14.