四川省建設項目節地評價工作實踐的幾點思考

許戰峰

【摘要】目前，本文從四川省開展建設項目節地評價工作實踐出發，提出開展節地評價工作對規范用地工作具有指導意義、闡述增加節地評價措施彌補部分行業用地標準缺失以規范用地行為、促進節地評價和考核體系健全;分析在實踐遇見評價方法不統一等問題，從各行業貫徹節地評價工作情況差異、節地評價工作范圍不夠合理、缺少評價科學和統一的方法，提出相關思考建議，以期為節地評價工作提供相關參考。

【關鍵詞】節地評價;用地指標;節約用地;規程

近年來，國家、地方采取多項措施開展土地節約集約利用工作[1-3]。根據自然資源部有關節地評價的要求，我省對水庫、軌道等無標準或超標準建設項目組織開展了節地評價論證工作，通過積極探索節地評價規范和模式，不斷明晰節地評價的目的、范圍、原則、組織實施主體、操作程序，促進了建設項目節約集約用地，切實提高節約集約用地水平。

1、開展節地評價工作的現實意義

1.1 節地意識在項目設計階段開始植入

土地節約集約利用不僅在政策層面和技術層面上有所體現，而開展節地評價工作，項目業主、設計單位在項目設計階段，就增強了節地意識，將節地理念貫徹到設計之中，如水利設計單位重視了水庫管理區設置、臨時用地布局和合理利用，項目建設單位從經濟成本充分注重用地經濟效益，采取先進工藝、新技術盡量少占地，增加土地的重復利用，從而實現土地節約集約利用。土地集約節約利用最終目的是保障土地可持續利用、公眾利益長久穩定和發展，開展節地評價工作增強了項目業主、設計單位的節地意識，從而為完善國內土地集約節約利用提供了有效合理的措施。

1.2 補充完善行業用地標準規范用地行為

土地使用標準是土地管理的控制指標，在建設用地審批、土地供應、土地利用評價考核和供后監管等方面發揮重要作用，有效促進了土地節約集約利用。但隨國民經濟行業類別多，新興產業不斷涌現，現行國家標準或地方標準不能覆蓋全部行業和產業;同時某些建設項目由于安全生產、地形地貌工藝技術等特殊要求，需要突破土地使用標準控制要求。因此，有必要對無標準、超標準建設項目開展建設項目節地評價，進一步規范設計單位規劃用地、建設單位申請用地的行為，為自然資源部門科學判定無標準、超標準建設項目用地的合理性和是否節約集約用地提供途徑和依據。同時，通過典型案例評估分析，補充完善了項目的用地標準[4]。

1.3 促進了節地評價和考核體系健全

土地節約集約利用評價是一個系統性評價，需要從區域到具體項目，開展多層次的全面評價，這樣評價成果在考核時才更有說服力。近幾年，我省已經形成了宏觀層面的區域建設用地評價體系，宏觀層面的城市、中心城區、開發區建設用地評價體系，并在建設用地總量和強度控制、低效地再開發等方面取得了較好的應用成果。而針對具體建設項目的節約集約利用評價尚未建立。開展超標準、無標準建設項目節地評價工作，是對評價考核體系的補充和完善。

2、建設項目節地評價工作存在的問題分析

2.1 各行業貫徹節地評價工作指導思想尺度不一

黨中央、國務院高度重視節約集約用地工作，明確提出強化節地標準建設。為了落實中央要求，充分發揮土地使用標準對建設項目用地的控制作用，規范超標準、無標準建設項目節約合理用地，建立和完善建設項目節地評價制度。實際執行中存在被動現象，如設計行業設計標準、建設標準，通常沒有很好貫徹節約集約用地原則和要求，項目設計過程僅從施工安全、工程成本、施工條件等因素考慮，項目業主則從經費投入等因素考慮，而不會過多考慮少用地規模、用地結構、用地功效、用地綜合效益等。特別是征地階段補做或重做節地評價的項目，使用的成果工程初步設計、施工圖及勘測定界成果，該階段項目所有用地量、功能區已經鎖定，無法變更或調整，做節地評價的實際意義不大，因此存在工作被動的情況，導致節地評價工作指導思想貫徹執行尺度不一。

2.2 節地評價工作范圍不夠合理

在實際工作中遇見面積較小的無標準項目，開展節地評價工作大大增加了項目建設前期成本，評估后作用效果不明顯;因避讓生態脆弱敏感區等客觀因素，導致項目超用地定額標準的，是否開展節地評價以及怎么開展，評價的意義和目的不清楚，開展節地評價工作難度較大，單從節地方面論證，作用不明顯，必須考慮綜合效益;在丘陵地區渠系工程的邊坡及走向很大程度影響項目用地規模，而現實渠系未納入節地評價范疇，缺少了對渠系工程的監管，部分渠系工程征地密度達10m以上。尤其是用地規模超萬畝的渠系工程，土地節約集約利用無有效監管手段，存在一定的浪費現象。

2.3 節地評價工作并沒有推動用地標準的更新完善

節地評價的目的是為了評估、編制和更新土地用地標準。在開展過程中出現以下問題，一是全國開展節地評價的案例不共享，省份之間、省內相關評價機構之間的評價工作各自為陣，沒有系統全面的總結各類項目，從中提煉和總結新的標準;二是做節地評價的工作的編制單位參差不齊土地使用標準的編制及評價方法和過程，不能將土地使用標準融會貫通、靈活使用，不能科學、正確的選擇標準。如：石油天然氣指標中的脫水站建設用地指標，最大上限為400立方/天，實際中遇到超過最大上限的情況，導致無法對應指標;三是缺少單位匯總節地評估成果，無相應單位建立新行業用地標準，完善更新原有過時用地標準體系。

2.4節地評價工作缺少科學和統一的方法

現階段主要依靠在實踐中不斷探索，總結相對科學的方法，但是過程中難免出現人為因素。一是指標中未綜合全面的反應項目各項功能區。通常用地建設標準只會列舉一種類型項目的功能區和總用地面積，對于項目附屬設施、配套設施用地情況，不會體現。如何科學、完整的做好一個完整項目的節地評價工作，如何結合參照多種類型項目的建設標準等，都是沒有明確的盲區。二是實際設計方案不能與指標分類完全一一對應。項目可行性設計方案中，并未嚴格按照建設標準分類或劃分功能區，重新提供和劃分功能分區容易出現人為因素調整功能區的劃分，如水庫類項目中樞紐區與淹沒區的重疊部分，即庫壩重疊區如何劃分，并沒有明確標準。

3、完善建設項目節地評價工作的對策

3.1進一步明確節地評價范圍

一是建設項目有用地標準，但新增功能區超出原用地指標涵蓋范圍，如公路項目增加觀景臺、污水處理處增加新工藝污泥處置裝置，實際工作中應對新增功能區的建設依據、建設用地規模進行重點評價。節地評價范圍除原有無標準、超標準建設項目外，對項目新增的無用地標準的功能區也應納入節地評價范圍;二是適時將渠系干渠列入節地評價范圍;三是將用地規模較大的建設項目納入評價范圍。四是對小型項目、非國家或省級重點項目、用地規模較小的項目，建議用節地說明的方式代替節地評價。

3.2 出臺國家節地評價技術規程

節地評價規程中應注意整套規程的完整性，在刪繁就簡的基礎上對項目節地評價和申報發揮指導、規范作用。內容上應包括：節地評價范圍、總則、節地評價程序、技術方法、項目調查內容、節地分析與評價、成果報告編制、成果論證與存檔，以及相關示例與編制要求。節地評價報告核心任務是采用定性和定量結合的方法，統籌考慮區域經濟發展、耕地保護紅線、生態文明建設等要求，對超標準建設項目用地總規模和功能分區用地規模超標準原因、申請用地規模依據的必要性、合理性做出綜合評價，對國家未頒布土地使用標準的建設用地總規模和功能分區用地規模合理性，以及是否體現節約集約用地要求做出充分有效說明。

3.3 建立培訓人才管理體系

加強用地指標方面的培訓、溝通，加大節地評價對用地標準更新、編制的支持力度。加大培訓特別是節地評價編制單位的學習交流，有助于科學、有效的開展工作，更有助于培養一批編制和評估土地使用標準的專業人才。同時， 應聯合各主管行業部門，建立定期更新用地指標制度。

參考文獻：

[1]國土資源部，國土資源部關于嚴格執行土地使用標準大力促進節約集約用地的通知（國土資發〔2012〕132號.

[2]國土資源部，國土資源部辦公廳關于規范開展建設項目節地評價工作的通知（國土資廳發〔2015〕16號）.

[3]國土資源部，國土資源部關于改進和優化建設項目用地預審和用地審查的通知（國土資規〔2016〕16號）.

[4]趙亮，2008;《資源國土》，對規范遼寧省建設項目節地評價工作的幾點思考.