有效降低“案-件比”的實踐分析與思考

劉歡 譚怡軍

摘 要：“案-件比”是檢察機關衡量辦理刑事案件質量的核心指標，是衡量司法辦案質效的“GDP”。檢察機關要對照辦案實踐分析，通過發揮好案件管理功能、設置好退查延期程序、履行好同步監督職能、加強自行補充偵查工作、適用好兩項辦案制度等探索降低“案-件比”的有效措施，力爭把每一個辦案環節做到極致。

關鍵詞：案-件比 實踐分析 優化建議

2020年1月9日，最高人民檢察院印發以“案-件比”為核心指標的《檢察機關案件質量主要評價指標》，對該指標的概念、意義、計算方法進行了詳細的規定和說明。“案-件比”作為觀測評價檢察機關辦案運行態勢、反映各個辦案環節是否將工作做到極致的重要指標，對于防止和減少不必要的辦案環節、提升檢察機關辦案質效具有重要的作用。本文結合辦案實際，從基層院視角對影響“案-件比”指標的主要原因進行分析并提出控制、降低該指標的對策建議，為提升檢察機關辦案質效提供參考。

一、“案-件比”概念的提出及意義

2019年4月9日，張軍檢察長在最高人民檢察院領導干部業務講座第一講中，首次提出“案-件比”這一概念。[1]

根據最高人民檢察院《檢察機關案件質量主要評價指標》，“案-件比”是指發生在人民群眾身邊的案，與案進入司法程序后所經歷的有關訴訟環節統計出來的件相比，形成的一組對比關系。“案”是指發生的具體案件，即發生在人民群眾身邊的由某個具體事件所引發的案件。“件”是指案件進入檢察環節后，因經歷不同的訴訟環節，被統計為“案件”的數量。從當事人的角度出發，同一個事件引發的案件只有一個。無論這個案件經歷多少訴訟環節，無論這些訴訟環節是否必要，只要案件沒有最終塵埃落定，其自身權益、法律關系都處于不確定狀態，其生活也無法回歸正常。因此，辦案過程越長，當事人對辦案活動的評價就越低。“案-件比”指標的作用，就在于通過將工作做到極致，最大限度減少非必經訴訟環節，減少辦案時間。其意義主要表現在以下三個方面：

（一）“案-件比”能夠反映檢察業務工作質量

檢察業務工作質量包括檢察官辦案中的證據審查、事實認定、法律適用、文書制作、應急處置、釋法說理等多項內容，是對整個辦案活動的綜合反映。檢察辦案活動由一系列緊密銜接的辦案環節組成，每一個辦案環節的工作質量都會影響到整個案件質量。前一個辦案環節的質量不好，可能會造成下一個辦案環節多出一個本應避免的訴訟環節，甚至引發新的訴訟環節，導致“案-件比”升高，影響案件質量。

（二）“案-件比”能夠反映檢察業務工作效率

“案-件比”指標高，就意味著對當事人而言的一個案件，在檢察環節被辦成了N個案件。意味著“件”數增多，辦案周期加長，辦案效率降低，需要投入的司法資源也越多。如果案件每進入一個環節，檢察官都能以求極致的態度認真辦案，就會減少一些不必要的訴訟環節，防止不必要的程序產生，從而縮短辦案時間，提高工作效率。

（三）“案-件比”能夠反映檢察業務工作效果

努力讓人民群眾在每一個司法案件中都能感受到公平正義，是評價“三個效果”的標尺。新時代背景下，人民群眾期待的不僅僅是合乎實體公正的辦案結果，更是希望在等待最終辦案結果的訴訟流程中、在程序流轉之間，感受到司法機關的勤勉與敬業，感受到司法過程的有序與效率，[2]感受到辦案人員為民司法的理念與情懷。通過降低“案-件比”提高辦案質效，將必需的訴訟環節的工作做到極致，減少不必要的訴訟環節，防止程序空轉，減少當事人訴累，節約司法資源，提升人民群眾的滿意度，這是檢察機關落實以人民為中心發展思想的重要體現，也是為民司法的最好效果。

二、“案-件比”的實踐分析

通過對本院2019年刑事案件“案-件比”情況進行統計分析，案數為509，件數為780，“案-件比”為1：1.53。其中，涉及16項非常態化訴訟程序案件數及其所占比例情況如下：一次延長審查起訴期限97件，占35.79%;二次延長審查起訴期限5件，占1.85%;三次延長審查起訴期限3件，占1.11%;一次退回補充偵查（扣除直訴案件未提前介入案件）118件，占43.54%;二次退回補充偵查35件，占12.92%;被告人上訴11件，占4.06%;國家賠償2件，占0.74%。從以上情況看，影響本院“案-件比”指標的主要是兩類案件數：一是退回補充偵查153件，占非常態化訴訟程序案件總數的56.46%;二是延長審查起訴期限105件，占非常態化訴訟程序案件總數的38.75%。通過對上述案件進一步分析，造成退查和延期程序件數大的主要原因是：

（一）因理念滯后造成拖延

“案-件比”是一個全新的評價檢察機關辦案質量的指標，對于其含義、意義、計算方法，目前主要是上級檢察機關和案管部門比較清楚和重視。但是業務部門的檢察官對這一指標理解不透、重視不夠，覺得不辦錯案、程序合法即可，對增加不必要的辦案程序不以為然。沒有充分考慮當事人的感受，覺得訴訟環節的增加既不違反法律規定，又可以折抵刑期，缺乏把工作做到極致的覺悟。致使部分案件表面上“程序合規合法”，實質上工作拖延、程序空轉、質效不高。還有少數檢察官對“案-件比”指標缺乏正確認識，錯誤認為是人為強行控制、減少辦案程序，對這一指標持抵觸情緒。

（二）因“不當退查”造成“空退”

一是有的補充偵查工作無需退查即可完成，如需要調取鑒定機構或鑒定人的資質、戶籍證明等簡單證據材料，完全可以由檢察機關自行補充偵查或通知公安機關及時調取移送即可。二是有的檢察官工作效率不高，辦案工作抓得不緊，用“假退查”換取辦案時間。三是公安機關在案件尚未查清而偵查期限已到的情況下，找檢察機關協商，先將案件移送起訴，再利用“假退查”借用檢察機關辦案時間繼續偵查。

（三）因“退而不查”造成“虛查”

一是有的檢察官不愿意花過多時間和精力去寫退查提綱，沒有將退查理由和需要繼續偵查的事項講清楚，導致偵查人員對檢察官提出的補充偵查意見不認可、不執行或補查不到位，只能通過再次退查予以完善。二是有的檢察官對引導偵查工作不主動，對退查案件一退了之，對偵查人員消極應對補充偵查意見的情況不主動監督、督促，等到案件重報后又提出補充偵查意見，不僅造成再次退查，而且有可能錯失完善證據的有利時機。三是公安機關仍然存在重破案、輕證據的現象，對于已經偵破并移送起訴的案件，不愿意再耗費過多精力去補充偵查。特別是對于有些涉及多起犯罪事實的案件，滿足于能定罪即可，對最終犯罪事實多認定一筆或少認定一筆并不在意，也導致部分退查案件出現退而不查、查而不清等怠于補充偵查現象，不僅增加訴訟環節，最終的辦理效果也不好。

（四）因“不當延期”造成“假延”

根據法律規定，檢察機關對重大、復雜案件可以延長審查起訴期限。但是對于哪些案件、哪些情形屬于重大、復雜，沒有作出明確規定。從辦案實踐看，有相當一部分危險駕駛、交通肇事、故意傷害等輕微刑事案件都延長了審查起訴期限，甚至有兩退三延情形。經仔細研究，可以發現這些案件雖然在證據上存在一些問題，但都可以在短時間內快速補充完善，而檢察官以案情重大、復雜為由延長審查起訴期限，還是因為無法在審查起訴期限內辦結案件，利用延長審查起訴期限來延長辦案期限，緩解辦案壓力，也就是借用時間的“假延”。

（五）因“系統漏洞”造成“多轉”

統一業務應用系統在流程設置上存在漏洞，為一些不必要的程序產生打開了方便之門。如在審批流程方面，按照規定二次退查需報分管檢察長審批，但有的案件沒有制作流轉簽發單報分管檢察長審批，承辦人也可以直接決定退查，而流程運轉不受任何影響。在文書設置方面，案件按退回補充偵查流程運轉有時沒有制作《補充偵查決定書》等關鍵文書，仍能正常流轉結案。

三、降低“案-件比”的對策建議

（一）發揮好案件管理功能

一是把好案件入口關，案件管理部門要通過受案前審查，及時發現不在案、過時效、關鍵證據缺失、補查不到位等問題，從源頭防止案件進入訴訟環節。二是加強流程監控，及時監督糾正不按程序退延、無必要退延、隨意退延等問題。三是通過升級統一業務應用系統、優化節點和流程、強制上傳關鍵文書和審批流轉單等方式堵塞漏洞，從技術上減少退查、延期的隨意性。

（二）設置好退查延期程序

根據最高人民檢察院、公安部《關于加強和規范補充偵查工作的指導意見》和刑訴法關于延長審查起訴期限相關規定，研究制定延期、退查的相關程序，明確延期、退查標準。對于符合條件確需退查或延期的，由承辦人向部門負責人、分管副檢察長逐級匯報案件辦理情況及退查、延期取證方向，嚴格審批程序。對違反審批程序的要向檢務督察部門通報，啟動追責程序。

（三）履行好同步監督職能

一是做好全案審查。對事實和證據的思考要立體化、多維化。在審查逮捕階段即從庭審角度要求偵查機關充分取證，以此利用逮捕后的偵查工作完善證據，盡量減少審查起訴階段的退查和延期。二是完善提前介入。對介入的每一起案件都要制作引導偵查取證提綱，明確取證重點，積極引導和督促偵查人員及時收集和固定證據，從源頭上保證案件質量。三是跟蹤捕后補證。在逮捕后及時與偵查人員溝通補充偵查情況，實現在補充偵查環節的全程溝通，確保案件補充偵查工作的效率和質量。四是要及時監督糾正。對于因偵查機關或偵查人員不認真履行職責而造成的退而不查、查而不清等問題，檢察機關要視情形，分別采取口頭糾正、發出檢察建議書、糾正違法通知書等方式予以監督糾正。

（四）加強自行補查工作

以對案件高度負責的精神，本著有利于查清案件事實和提高訴訟效率的原則，加強自行補充偵查工作。對可以即時取得的證據要主動收集、固定和完善，防止案件證據因人為因素或時過境遷而滅失;對補查內容相對簡單但可能影響定罪量刑的關鍵證據，比如核實嫌疑人的年齡，調查關鍵證人等自行補查更為適宜的，要盡可能自行補查;對可以及時調取的證據材料，通過發送《調取證據材料通知書》，通知補充證據并移送，以提高辦案效率。

（五）適用好兩項辦案制度

“捕訴一體”辦案模式使審查逮捕的審查、延長偵查羈押期限的審查和審查起訴的審查連成一個整體，實現偵查與審查的同步化，一邊偵查、一邊引導偵查、一邊審查。[3]

用好“捕訴一體”辦案模式，爭取偵查取證工作一次到位，可以最大限度地減少退查，有效提高辦案效率。

認罪認罰從寬制度便于控辯協商、調和矛盾，具有訴訟便捷、高效的特點。檢察機關要引導偵查機關完善認罪認罰的證據采信、固定、運用制度，保障偵查、起訴的銜接與暢通;加強與值班律師的溝通協調，完善控辯協商、訴訟引導機制，防止因工作不深入引發不必要的訴訟程序;在審查起訴階段對嫌疑人加強釋法說理，盡力化解矛盾，讓嫌疑人服判息訴。

注釋：

[1]參見張軍：《2019年最高檢領導干部業務講座開講，張軍在第一講中要求：檢察官既要做好“工匠”更要成為“大家”》，《人民檢察》2019年第7期。

[2] 參見徐日丹：《“案-件比”概念怎么來》，《檢察日報》2020年5月7日。

[3] 參見陳海潮：《“案-件比”指標的理解與適用情況分析》，《人民檢察》2020年第6期。