生態環保檢察領域“四檢合一”辦案模式探究

楊勇 陸云婷

摘 要：檢察機關作為全面依法治國的重要力量，在保護生態環境方面承擔著重大責任。面對“四大檢察”職能分散導致生態環保檢察領域線索共享滯后、內部銜接不暢，責任追究不全、外部聯系受阻，人員配套不齊、綜合能力欠缺，職能配置分散、司法資源浪費等弊端，通過環境保護案件辦理機制創新，探索生態環保檢察領域刑事、民事、行政、公益訴訟“四檢合一”辦案模式，在“四大檢察”全面協調充分發展的背景下實現生態環保檢察領域的職能融合，優化組合檢察資源，提升檢察監督質效。

關鍵詞：生態環保 檢察官辦公室 “四檢合一”辦案模式 監督質效

黨的十八大以來，國家高度重視生態環保領域的治理水平，提升領域治理能力、助推國家治理現代化也成為新時期檢察工作的重要內涵。2019 年全國檢察長會議上，張軍檢察長強調，要主動適應形勢發展變化，通過內設機構改革、“捕訴一體”等一系列措施，推動“四大檢察”全面協調充分發展。最高人民檢察院通過檢察機關內設機構系統性、整體性、重塑性改革，以更加突出專業化建設為目標，將刑事、民事、行政、公益訴訟分屬不同的檢察廳，以強化民事、行政、公益訴訟職能建設，實現做優刑事檢察、做強民事檢察、做實行政檢察、做好公益訴訟檢察的目標。由此，在生態環保領域施行“四檢合一”辦案模式具備現實基礎。

一、生態環保領域“四大檢察”職能分散的當前困境

“四大檢察”“十大業務”檢察工作新格局的形成，為從職能分工和辦案模式方面提升生態環保領域的法律監督質效奠定了基礎。然而，內設機構改革后，基層生態環保檢察的工作職能多分散到刑事、民事、行政公益訴訟部三個部門行使，職能的交叉、權能的分散，導致生態環保檢察領域難以形成高效、統一的監督機制，具體表現為：

（一）線索共享滯后，內部銜接不暢

生態環保案件涉及刑事、行政、公益訴訟多個檢察部門的工作，不少檢察院都建立了部門間的案件線索、處理結果雙向移送和協作工作機制。但實踐中， 由于行政公益訴訟部門并不是刑事案件的直接承辦部門，容易導致線索跟進的滯后。而且行政公益訴訟辦案程序上，一般均要求在刑事案件基礎上提起公益訴訟，要先后完成線索發現、評估、立案、審查、公告、審批、起訟，相對于刑事辦案部門來說，客觀上拉長了辦案周期，降低了辦案效率。

（二）責任追究不全，外部聯系受阻

為加強生態環境領域保護，實現部門間生態環境領域案件信息共享，檢察院需要與涉及生態環保領域的行政執法部門加強工作交流。但參與此項工作的檢察干警多來自刑檢業務線，與公安局、環保局等行政部門會商協調的過程中，習慣依據傳統刑事辦案要求，側重關注案件是否構罪，此罪還是彼罪，忽略該類案件可能涉及的民事侵權責任和行政責任。在引導調查取證時忽略相應民事行政證據的固定，進而錯失追償追責的可能。

（三）人員配套不齊，綜合能力欠缺

相對于其它普通案件，生態環境領域案件具有很強的專業性、技術性，審判理念、裁判標準、訴訟模式等多方面都具有特殊性，對法官和檢察官的法律專業知識水平和環境科學知識素養提出了很高的要求，需要依托長期的、大量的實踐來逐步養成。由于采取隨機分配的輪案制度，承辦刑事案件的檢察官要辦理涉及刑法分則十個章節罪名的案件，沒有時間也沒有精力專攻生態環保領域的刑事犯罪案件，更缺乏融合民事、行政責任的綜合能力。

（四）職能配置分散，司法資源浪費

生態環保領域案件檢察職能的行使分散在刑事、民事、行政公益訴訟部門，增加了溝通成本。對檢察機關內部而言，對生態環保領域的案件提起刑事附帶民事公益訴訟，需要兩名員額檢察官同時跟進，兩個檢察官對同一個案件的辦理進度各不相同，需反復協商相互配合才能協調一致。對移送案件的公安干警和行政執法人員而言，要同時與刑事部門和行政公益訴訟部門的承辦檢察官聯系對接，兩個部門對案件的側重點各不相同，容易產生疏漏，減緩辦案效率。

二、生態環保領域“四檢合一”辦案模式的現實基礎

（一）“四大檢察”融合發展的司法經驗

“四大檢察”融合發展的探索，在未成年人檢察工作中得到充分體現。近兩年，“未成年檢察+民事”“未成年+公益訴訟”的探索實施，也取得滿意的成績，得到社會的認可。

同樣，生態環保犯罪案件往往涉及刑事案件的定罪量刑，民事侵權責任的追償，行政執法機關履職的監督，公益訴訟監督職能恰好將民事、行政有機融合。因此，參照未成年人檢察工作模式，探索生態環保檢察領域“四檢合一”辦案模式，成立生態環保檢察官辦公室也值得探索和嘗試。

（二）服務社會發展大局的必然要求

筆者所在區域是華東地區重要的生態屏障，也是長三角重要的戰略水源地。2019年9月29日，浙江省政府正式批復同意設立該區域為特別生態功能區，要求該區域深入貫徹落實省委、省政府決策部署，以保護生態環境、推動綠色發展、增進民生福祉為重點，以體制創新、制度供給、模式探索為動力，以高水平保護、高質量發展高品質生活為路徑，鞏固提升臨湖地帶綜合整治成果，保護好一湖秀水。探索生態環保檢察領域刑事、民事、行政、公益訴訟“四檢合一”辦案模式，發揮檢察監督力量，與服務生態功能區建設的大局相契合，也與本地“共抓大保護、不搞大開發”的綠色發展目標相一致，是檢察機關服務黨委中心工作大局的重要切入點。

（三）強化法律監督職能的重要途徑

據統計，近3年來，本區域法院共受理各類資源保護案件452件，其中，刑事案件147件，民事案件260件，行政案件（含行政非訴案件）45件，案件每年以20%以上的比例增長，預計案件還將逐年增加。為了統一適用法律和司法裁判尺度，該區域法院根據生態環境保護的需要，申請設立環境資源人民法庭并獲批準，實行涉環境資源刑事、民事、行政案件“三合一”集中審理模式。探索與法院相對應的生態環保檢察刑事、民事、行政、公益訴訟“四檢合一”辦案模式，成立生態環保檢察官辦公室，不僅是落實以審判為中心訴訟制度改革的需要，也是提升法律監督效果的必由之路。

三、探索建立生態環保領域“四檢合一”辦案模式

“四大檢察”全面協調充分發展，不是“四大檢察”的均衡發展。在生態環保領域案件中，刑事、民事、行政、公益訴訟也不應是分裂的狀態。加強生態環境司法保護，需要檢察機關整合檢察資源，利用“四大檢察”全面協調充分發展的契機，探索生態環保檢察領域“四檢合一”辦案模式，建立生態環保檢察官辦公室，優化組合檢察資源，提升司法資源的整體利用效率，打破“四大檢察”融合發展的壁壘，提升檢察監督質效。

（一）采取“四檢合一”工作機制調整內設機構

本院通過修改內設機構改革工作實施方案，下發《關于成立生態環保檢察官辦公室的通知》，優化檢察職能配置，由1名專委任主任檢察官，挑選1名刑事線上擅長生態環保領域的員額檢察官和民事、行政公益訴訟檢察部的1名檢察官，配備2名檢察官助理，并加入1名負責宣傳的辦公室成員，成立生態環保檢察官辦公室，實行“四檢合一”辦案模式，將生態環保檢察領域的刑事、民事、行政和公益訴訟檢察職能劃分到該生態環保檢察官辦公室統一管理，負責加強對生態環境資源領域的法律監督，積極參與生態環境資源領域的綜合治理。

生態環保檢察官辦公室成立后，依法履行生態環保領域刑事、民事、行政和公益訴訟檢察四大職能，負責刑事案件的審查逮捕、審查起訴、出庭支持公訴、提請抗訴，開展相關立案監督、偵查監督、審判監督以及相關案件的補充偵查;負責與民事公益訴訟案件辦理機制相融合，充分發揮刑事附帶民事公益訴訟維護國家利益的積極作用;負責與行政公益訴訟案件辦理機制相融合，做好行政訴前磋商工作，充分發揮行政訴前檢察建議的積極作用，督促涉生態環保行政機關積極主動依法履職。此外，該生態環保檢察官辦公室還承擔生態環保領域預防、宣傳、理論研究等系列工作，實現生態環保檢察領域的“一條龍”服務。

（二）探索“四檢合一”組合出擊提升監督質效

一是強化刑事檢察的同頻共振。生態環保檢察官辦公室的成立，一方面借助“捕訴一體”改革契機，使得涉生態環保類刑事檢察業務由一個檢察官辦公室、一個辦案組、一個主辦檢察官跟進到底，同一案件的批捕、起訴，由同一名檢察官負責到底，進而強化提前介入引導偵查取證。另一方面，生態環保檢察官辦公室的成立全面落實認罪認罰從寬制度，在生態環保領域將該制度向偵查環節和審查逮捕環節延伸，促進生態環保案件犯罪嫌疑人真誠悔罪且采取積極手段修復受損生態，并將侵權人自愿賠償損害行為納入量刑考量，發揮檢察機關量刑協商主動性，提高犯罪嫌疑人對量刑建議的認可度和法院對量刑建議的采納率。

二是鞏固民事檢察的侵權修復。民事檢察的重要職責是對社會組織、有權機關提起的民事公益訴訟、生態環境損害賠償訴訟強化訴訟監督，確保相關訴權不被濫用。民事侵權賠償最大的難題是民事訴請的確定，生態環保檢察官辦公室的成立，統一對接在環保、林業、漁業、公安等生態環保部門設立的檢察官辦公室的相關聯絡工作，實現部門間生態環保領域案件信息共享和重大案件會商協調;借助這些相應的行政執法機關找對對應的專業鑒定人員和機構，確定民事侵權賠償訴請;與森警、環保等部門配套設置相應的補植復綠生態基地、公益訴訟增殖放流基地以及野生動物保護基金，為生態環境的修復做好最后的落地工作。

三是增強行政檢察的監督合力。行政檢察“一手托兩家”，承擔著維護司法公正和監督促進依法行政的雙重責任。生態環保檢察官辦公室的成立，一手托法院，對涉及生態環保領域的案件從生效裁判、審判程序、執行階段全方位監督，并積極加入矛盾調解中心，參與相關行政爭議實質性化解工作;一手托行政機關，以檢察建議和訴前磋商的形式，加強與涉生態環保行政執法機關的溝通，挖掘生態監管漏洞，聯合探索生態修復機制，通過抓好典型性、引領性案件的監督，做一件成一件、成一件影響一片，既提升檢察機關維護司法公正的水平，又增強政府依法行政的公信力，實現雙贏多贏共贏的效果。

四是提升公益訴訟的保護實效。生態環保檢察官辦公室的成立是公益訴訟檢察工作在生態環保檢察領域的破舊重組和集中發力。公益訴訟檢察工作自2017年7月才在全國范圍內鋪開，檢察機關不善監督、不敢監督還不同程度地存在。生態環保檢察官辦公室的成立，抓住本地特別生態功能區的地域特色，以生態環保領域為突破口，緊緊圍繞水資源保護、生態安全、水源地保護等生態環境治理中的熱點、難點和焦點問題，通過提前介入環境資源案件偵查，將增殖放流、補植復綠等納入定罪量刑考量范圍，在掃黑除惡專項斗爭中嚴懲非法采礦、非法捕撈等侵害公益牟取暴利的有組織違法犯罪等，整合刑事、民事、行政檢察力量，抓好生態修復和環境保護，提升公益訴訟檢察監督的專業性和有效性。