基層檢察院檢察官辦案組設置與運行優化論證

摘 要：檢察官辦案組是重要的檢察辦案組織，但F市基層院檢察官辦案組在運行中存在概念混淆、功能不明確、設置不靈活、流轉不暢、組內機制不夠優化、審批程序行政化的問題，為更好發揮檢察官辦案組有利于滿足辦案親歷性，形成專業化、集約化辦案模式，拓展業務部門亮點的特殊優勢，從受案范圍、流轉機制、固定或臨時設置方式、組建形式、組內運行機制、厘清部門負責人和主辦檢察官關系這六個方面入手提出優化方案。

關鍵詞：檢察官辦案組 設置 運行 專業化 去行政化

一、制度背景

檢察機關辦案組織建設是檢察權運行機制和檢察組織體系建設的一個重要方面。2015年8月18日，中央全面深化改革領導小組審議通過了《關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》（以下簡稱《若干意見》），明確規定了檢察機關分別有獨任檢察官、檢察官辦案組這兩種基本辦案組織形式。2018年10月26日，第十三屆全國人大常委會第六次會議修訂通過《中華人民共和國人民檢察院組織法》（以下簡稱《組織法》），進一步明確了檢察官辦案組這種辦案組織形式。應當明確獨任檢察官應作為基層檢察機關主要的辦案組織形式，檢察官辦案組作為重要補充，可發揮檢察官辦案組在辦理重大、疑難、復雜案件中的作用，形成專業化、集約化的辦案模式。

二、F市檢察官辦案組設置情況及運行中存在的問題

根據F市12個基層院的檢察官辦案組運行情況進行分析，得出以下數據：F市基層檢察院2017年至今共設置了64個檢察官辦案組，其中19個已解散，現存的45個檢察官辦案組中30個固定設置、15個臨時設置，共囊括辦案人員187人，其中檢察官124人（含主辦檢察官41人）、檢察官助理59人、書記員4人。檢察官辦案組呈現出以下問題：

（一）混淆了檢察官辦案組與輪案組、獨任檢察官辦案單元的概念

此次改革中，基層院上報的檢察官辦案組共123個，經篩選，符合檢察官辦案組結構特征的僅64個，其他的不符合檢察官辦案組的或為輪案組或為“1名檢察官+檢察官助理或者書記員”的獨任檢察官辦案單元。

（二）功能定位不明確

臨時設置的檢察官辦案組一般因某專案、系列案而設，固定設置的檢察官辦案組存在受案范圍不清晰的情況，其中存在清晰受案范圍的依次是：公益訴訟案件占比28.9%、掃黑除惡案件占比22.2%、疑難復雜案件占比6.7%、虛假訴訟案占比4.4%;另有37.8%的檢察官辦案組辦案類型不清晰且無關辦案難易程度。

（三）設置形式靈活性不夠

在45個檢察官辦案組內僅有5個是跨業務部門組建，占比11.1%，均為臨時組建的掃黑除惡辦案組;尚無跨市縣層級的檢察官辦案組。

（四）兩種辦案組織之間流轉不順暢

現有檢察官辦案組已辦理666個案件，僅4個案件由獨任檢察官轉檢察官辦案組辦理，占總辦案數0.6%。雖然《F省人民檢察院關于完善司法責任制的實施意見》第4條規定 [1]了重大、疑難、復雜案件的參考因素，可在受案時作為分案依據，但存在看似簡單的案件在辦理中演變成重大、疑難、復雜案件的情況，現行法規中并無兩種辦案組織之間流轉的規定。

（五）組內運行機制不科學、不合理

1.組內分工不科學。目前組內分工大致分為：“按罪名分工”“按案卷數分工”“主辦檢察官指揮、檢察官辦案”“主辦檢察官組織辦案，檢察官協助主辦檢察官”。檢察官辦案組承辦的案件決定了工作強度較大，無法馬上判斷工作量并合理分工，若以平分案卷、犯罪嫌疑人、罪名等看似公平的分法，實則達不到均分工作量的效果。

2.成員設置不合理。有53名檢察官分屬兩個及以上檢察官辦案組，占比42.7%，其中39名來自固定設置辦案組、14名來自臨時設置辦案組。在30個固定設置的檢察官辦案組中有8個辦案組成員是非固定的，占比26.7%。其實，檢察官辦案組“固定設置”與“因案而設”都各有利弊。“固定設置”可能造成忙閑不均的問題，“因案而設”可能出現檢察人員交叉，影響辦案質效。

（六）審批程序具有行政化色彩

1.檢察官辦案程序未簡化。有33個檢察官辦案組內檢察官的決定需提交主辦檢察官審批，占比73.3%。根據《若干意見》第37條規定[2]檢察官對自己的職權范圍內的行為，理應自己做決定并承擔責任。如果沒有賦予檢察官應有的權責，會導致檢察官工作積極性下降，同時對檢察官親歷辦案的事項由未親歷的主辦檢察官審批，也違反了親歷性原則。

2.辦案程序不規范。檢察長、副檢察長參與的檢察官辦案組有29個，其中20個檢察官辦案組的最終決定無須經部門負責人、分管檢察長層層審批，9個仍須提交審批。根據《F省檢察機關辦案組織設置指導意見》第8條規定“檢察長、副檢察長、檢委會專職委員在檢察官辦案組辦案的，為主任檢察官。”在有檢察長、副檢察長參與并擔任主辦檢察官的情況下，若檢察官辦案組的決定仍須層層審批，將導致審批流程倒置。

三、檢察官辦案組具有的特殊優勢

（一）有利于滿足辦案親歷性，形成科學辦案模式

檢察官要對案件事實做出裁判需要形成心證。心證以司法親歷性為基礎，只有親身感知和精心審查證據，才能得出準確和全面的案件判斷[3]。對于重大、疑難、復雜案件，檢察官辦案組中的各檢察官親自參與辦案過程，主辦檢察官全程組織辦案，有選擇性、針對性地親歷部分重要事項，其他檢察官依據分工做出局部判斷，并將情況上報給主辦檢察官，由主辦檢察官作出最終決策意見。尤其是必須由檢察長（分管檢察長）做出最終決定的案件，滿足了辦案親歷性和檢察長把關案件的雙重要求，改不了以往“審而不定、定而不審”的行政化辦案方式，形成更加科學的辦案模式。實踐中，由檢察長（副檢察長）參與的檢察官辦案組占一半以上。

（二）有利于形成專業化、集約化辦案模式，提升辦案質效

新型、疑難、復雜案件層出不窮，打造專業化辦案模式成為檢察機關的必然選擇。固定設置的檢察官辦案組專門辦理某類大要案，如“電信網絡詐騙”“知識產權”“涉稅案件”，實現同類案件集中辦理，有利于迅速積累經驗、提升辦案技巧、縮短辦案期限。同時，將具有業務專長、能力匹配的檢察官集合在一起，既實現人力資源最優配置，又有利于繼續深入學習，與組內成員交流切磋，鍛造專業型辦案能手。

（三）有利于培育檢察特色亮點品牌

內設機構整合，雖然更好實現了檢察職能劃分和延伸，但也消解了許多特色亮點業務，檢察官辦案組可彌補此缺失，依托專案的辦理延伸對個性化檢察職能的探索。實踐中，某些基層院已設置了“古厝與文化遺產保護”“未成年人公益訴訟”“非法采礦”檢察官辦案組，正是相關基層院正打造的亮點品牌。

四、合理設置和運行檢察官辦案組的建議

（一）盡可能以重大、疑難、復雜案件作為受案范圍

須準確區分檢察官辦案組和輪案組這兩個概念，輪案組指的是將獨任檢察官或檢察官辦案組放在同一輪案規則下。對有必要分類型、分罪名快速辦理的普通案件，可運用輪案組將幾個獨任檢察官納入，實現案件分類、專人辦理。至于檢察官辦案組，組內至少有兩名員額檢察官，應以重大、疑難、復雜案件作為受案范圍。為此，需要對檢察官辦案組的適用范圍予以細化規定。F省人民檢察院《關于完善司法責任制的實施意見》第4條對重大、疑難、復雜案件的規定提供了參考因素[4]。本文綜合重慶市人民檢察院第五分院公訴部門制定的案件難易程度分類情況表[5]和江蘇省淮安市人民檢察院對重大、疑難、復雜的定義[6]，整合如下：1）重大案件：主要包括備受社會關注、會產生重大政治影響的案件;涉及危害國家安全、涉黑涉惡、邪教組織、恐怖活動、涉外犯罪的案件;屬上級交辦、督辦案件;人大代表、政協委員反映或關注的案件;涉檢涉訴信訪嚴重的案件。2）疑難案件：主要包括案情復雜，因證據滅失、零口供、取證技術有限、證據瑕疵或非法證據，導致案件事實難以查清的案件;認定罪與非罪存在重大分歧的案件。3）復雜案件：主要包括涉及此罪與彼罪、一罪或數罪、定性爭議的案件;新類型案件;涉案人數眾多、金額巨大、罪名眾多、犯罪事實眾多的案件;涉及法律關系復雜的民商和行政訴訟案件。

（二）可設置獨任檢察官與檢察官辦案組單向流轉機制

大部分重大、疑難、復雜案件在受理時已明確，但仍有部分案件需審查后才能辨別。因此，可參照我國臺灣地區做法：檢察官獨任的案件在辦案過程中發展為重大、疑難、復雜，檢察長可主動介入或經承辦檢察官請求，轉為協同辦案模式[7]。具體來說，當獨任檢察官發現自己承辦的案件不宜由獨任辦理的，應當在收案之日起7日內提出申請并說明理由，逾期未提出的，后續不得提出。申請由部門負責人決定，難以定奪的也可由分管檢察長或檢察長決定，對于有必要轉檢察官辦案組辦理的，可按實際情況轉現有檢察官辦案組或設立新的檢察官辦案組。不過，為保證辦案效率，檢察官辦案組辦理的案件即使案情簡單，也不再轉獨任檢察官辦理。

（三）檢察官辦案組和組內檢察官固定或臨時設置的依據和方法

檢察官辦案組固定設置和臨時設置各有利弊，究竟如何設置，要結合各基層院辦案實際，運用大數據分析給出客觀理性的“答案”。如某檢察院承接的某類專業性案件較多，可固定設置此類案件的檢察官辦案組;如專業性案件無明顯趨勢，可根據具體案件按需派員、靈活配置。

另外，在實踐中經常存在固定設置與臨時設置的檢察官辦案組并行，在實踐中有近3成固定辦案組內檢察官分屬其他辦案組，這樣不利于辦案組穩定，導致檢察官精力無法集中。對此，應明確固定辦案組的核心辦案人員，這些人員不能隨意抽調，也最好不身兼數辦案組。可在固定辦案組內指定一名非核心檢察官具有“自由性”，根據辦案需要隨時抽調。

（四）組建形式可更加靈活、多樣

實踐中，檢察官辦案組一般由同個內設機構人員組成，但對一些特殊案件，可根據需要進行“橫向擴展”與“縱向延伸”[8]。“橫向擴展”是指同一檢察院不同內設機構人員的組合，突破部門限制，實現多種檢察職能整合。“縱向延伸”是指上下級檢察院之間檢察官的組合，比如辦理需由上級院統籌作出決定的重大案件，可在上下兩級院成立檢察官辦案組，方便上級院指導辦案，形成辦案合力。不過，受制于區域管轄權限，一般應是上級院檢察官參與辦理下級院管轄的案件，下級院檢察官不宜直接辦理僅能由上級院管轄或不屬于自身院管轄的案件。

（五）細化檢察官辦案組的組內運行機制

建立穩定、協調、高效的組內運行機制是檢察官辦案組開展工作的基礎。首先，注重提高組內人員的參與度。尤其是主辦檢察官要親自參與辦案，對案件重要環節、重要證據親身參與，確保案件質效。主辦檢察官在熟悉案件大致情況、整體脈絡后，將案件合理拆分給檢察官并調度檢察輔助人員，形成科學分工方式。其次，充分運用統一業務應用系統。要求組內成員在各自系統內制作辦案文書，對于符合自身權限的工作，無須提交主辦檢察官審批，實現全程線上審批，做到處處留痕，方便倒查司法責任。最后，要區分檢察官和輔助人員的職責權限。明確檢察官的辦案主體地位和輔助人員的協助地位，因書記員、司法警察或檢察技術人員的職責較為清晰，主要是檢察官助理和檢察官職責容易混同，應強調司法親歷性的工作必須由檢察官負責，如詢問、訊問、審閱案卷等工作[9]。

（六）厘清檢察官辦案組的主辦檢察官與部門負責人的關系

檢察官辦案組的審批層級越扁平化越滿足辦案親歷性，為此應盡可能減少審批層級。根據《F省基層人民檢察院檢察官司法辦案權力清單》（2020年版），重大、疑難、復雜案件需要檢察長（副檢察長）或者檢察委員會決定。若檢察長（副檢察長）擔任檢察官辦案組的主辦檢察官，則檢察官辦案組的決定只須主辦檢察官審批，無須經過部門負責人或再往上審批。所以，由檢察長（副檢察長）擔任主辦檢察官最能兼顧辦案質效和去行政化的雙重價值。當然，實踐中不可能所有的檢察官辦案組都由檢察長（副檢察長）擔任主辦檢察官，因此需要厘清主辦檢察官和部門負責人的關系。在業務工作上，主辦檢察官對檢察官和輔助人員是領導關系，保證辦案組內人員聽從主辦檢察官的指揮;在行政管理上，主辦檢察官對組內檢察人員不具有管理職權，而是由部門負責人行使管理職能。這樣可在業務工作中淡化行政色彩，避免檢察官辦案組淪為以往的“小科室”。不過，這也導致主辦檢察官對組內人員控制力減弱，對此建議讓主辦檢察官參與到組內人員的辦案績效考評。

注釋：

[1]《F省人民檢察院關于完善司法責任制的實施意見》第4條規定“重大、疑難、復雜案件，可以綜合考慮以下因素確定：（1）涉案數額或標的額;（2）案件類型;（3）涉案人員情況，屬人大代表、政協委員、縣處級以上人員或者涉外、涉臺港澳人員，涉案人數眾多等;（4）案件社會影響力，屬社會關注或者存在不穩定風險可能引發涉檢涉訴信訪等;（5）案件來源，屬上級人民檢察院交辦、人大代表、政協委員反映或關注、下級人民檢察院提請復議、公安機關提請復議復核等”。

[2] 參見《關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》第37條規定。

[3]參見劉哲：《讓檢察官當家作主：從理想變為現實》，《中國檢察官》2018年第23期.

[4]同前注[1]。

[5]參見王弘劍、宋能君、張紅偉、王方方：《司法責任制改革后檢察機關辦案組織運行現狀研究》，《重慶工商大學學報（社會科學版）》2018年第35期。

[6]重大案件，主要包括可能判處無期徒刑以上刑罰的案情重大的犯罪案件和人數眾多、涉及面廣或備受社會關注，處理結果將會產生重大政治社會影響的案件。疑難案件，主要包括案情復雜，案件事實由于時空變化或取證技術能力有限難以澄清的案件;存在證據疑問或瑕疵，導致事實難以認定的案件。復雜案件，主要包括涉及罪與非罪、此罪與彼罪、改變定性的案件;辦案實踐中較少出現的新類型案件;涉及罪名眾多的案件，法律關系復雜的民商和行政訴訟案件。參見王新陽：《司法責任制下檢察人員的職責與責任劃分實證研究》，載《深化依法治國實踐背景下的檢察權運行——第十四屆國家高級檢察官論壇論文集》，中國檢察出版社2018年版，第86頁。

[7] 參見王保權、高翼飛：《我國臺灣地區主任檢察官制度研究》，《人民檢察》2016年第23期。

[8]參見蔣昱程、王東衛：《檢察機關辦案組織改革的組織行為學分析與構建——以18個省（市）、自治區檢察機關司法改革文本共性為視角》，載《人民檢察院組織法與檢察官法修改——第十二屆國家高級檢察官論壇論文集》，中國檢察出版社2016年版，第53頁。

[9]參見尹伊君、張巍、鄧云、丁旭濤、周玉慶、劉濤、張彩萍、王鳳濤、徐尉、張云波：《檢察機關辦案組織內部職權配置研究》，《人民檢察》2016年第5期。