瀾滄江—湄公河合作機制下的瀾滄江—湄公河次區域毒品治理問題探析

羅圣榮

摘要：瀾滄江—湄公河次區域是世界上毒品種植生產、走私、販運等犯罪活動最為猖獗的地區之一，嚴重威脅到次區域和各個國家的安全。嚴峻的形勢和復雜的毒品問題，對中國外交布局以及實現瀾滄江—湄公河次區域可持續合作產生嚴重影響，并對國家之間謀求互利共贏的合作意向帶來制約。如何有效遏制次區域毒品犯罪蔓延，成為瀾滄江—湄公河流域6國政府必須正視和解決的現實挑戰。從實踐來看，國家跨境合作是成功遏制毒品問題惡化的重要途徑。合理有效的毒品治理合作與瀾滄江—湄公河次區域非傳統安全關系變動之間表現出綜合治理、跨流域互動的特征。本文認為，通過深化改進瀾滄江—湄公河次區域毒品治理模式，優化次區域合作，可刺激次區域毒品治理主體互動頻率的提高，提升次區域毒品治理的成效。

關鍵詞：瀾滄江—湄公河合作;“金三角”地區;毒品治理;替代種植

[中圖分類號]? D815.5? ? ? ? ? ? [文獻標識碼]? A? ? ? ? ? ? ? ? [文章編號] 1003-2479（2020）03-005-09

Abstract： The Lancang-Mekong sub-region， with the most rampant criminal activities of drug cultivation， production，smuggling， and trafficking in the world， severely threatens the security of the sub-region and various countries. The grim situation and the complex drug problem have a serious impact on Chinas diplomatic strategic layout and the realization of the sustainable cooperation in the region， and also restrict the intention of cooperation to seek mutual benefit and win-win results among countries. How to effectively curb the spread of drug crimes in the region has become a realistic challenge that the governments of the six countries along the Langcang-Mekong River must face up to and solve. In practice， national cross-border cooperation is an important way to successfully curb the worsening drug problem. Rational and effective drug control cooperation and the changes of non-traditional security relations in the sub-region are characterized by comprehensive governance and cross-basin interaction. This paper believes that by deepening and improving thedrug controlmodel in the Lancang-Mekong sub-region and optimizing sub-regional cooperation， the interactionfrequency of drug controlcan be stimulatedand the effectiveness can be improved.

Key Words： Lancang-Mekong Cooperation; Golden Triangle Region; Drug Control; Alternative Cultivation

近年來，區域合作機制下的毒品治理雖卓有成效，但由于瀾滄江—湄公河流域（以下簡稱“瀾湄流域”）各國政府對罌粟種植、毒品走私販運的管制力度不大，局部地區毒品種植、走私販運現象又沉渣泛起。目前，瀾滄江—湄公河次區域（以下簡稱“瀾湄次區域”）罌粟種植面積仍居高位、毒品生產和毒品走私犯罪仍然活躍。其中，緬甸的毒品給次區域帶來的危害是最大的，并嚴重影響次區域毒品治理局勢。老撾北部部分山村仍然存在著私自種植罌粟的現象導致境外替代種植工作受到牽連制約、泰國存在成噸量級別的甲基苯丙胺走私犯罪、緬甸北部地區具有成熟完整的毒品產業鏈，這些都對根除次區域毒品犯罪造成巨大挑戰。面對嚴峻的毒品形勢，瀾湄流域各國采取聯合行動，通過打擊販毒分子、管制合成毒品、縮減罌粟種植面積、開展替代種植工作和完善法律法規等行動，推動瀾湄流域國家及時了解和掌握禁毒動態，提高合作成效。

一、瀾滄江—湄公河次區域毒品問題現狀

瀾湄次區域毒品形勢錯綜復雜，尤以“金三角”地區為甚，嚴峻的毒品形勢往往與次區域的政治、軍事和民族關系等密切相連。在瀾湄流域6國禁毒合作不斷深入的同時，當前，次區域毒品問題有如下新的表現：第一，次區域罌粟種植仍然廣泛。瀾湄流域罌粟種植面積雖然不斷下降，但總面積仍然很大。第二，毒品產量有增無減，毒品加工廠數量雖有減少，但毒源地的毒品生產加工是穩定的。雖然受次區域聯合執法的打擊，毒區非法加工難度提升，卻也導致毒品犯罪形式有向更加隱蔽的方向發展的趨勢。第三，毒品犯罪地區集中，案件數量眾多?！敖鹑恰钡貐^仍是世界毒品犯罪案件最多的三大地區之一。瀾湄次區域少數民族地方武裝（以下簡稱“民地武”）“以毒養軍”的歷史由來已久①，這提高了瀾湄次區域打擊毒品犯罪、監管“金三角”地區毒品販運及管控跨境毒品走私等工作的難度，為次區域經濟互通、實現共同發展埋下隱患。

（一）罌粟種植

2014年起，瀾湄次區域罌粟種植面積連續5年呈遞減趨勢。根據聯合國毒品和犯罪問題辦公室的報告，2019年，瀾湄次區域罌粟農場種植面積持續縮減。其中，緬甸和老撾的罌粟種植面積約為49.6萬畝，與2018年相比減少12%，就罌粟種植面積估算能生產鴉片440余噸。據緬甸政府公布的數據，緬甸罌粟種植面積在過去9年里呈現波動變化：2010—2014年有所增長，2015年以來逐年下降。罌粟集中種植區所在的北山、東山和南山等地分別減少7%、8%和17%，克欽邦的鴉片種植面積則相較于2018年增長9%。上述區域幾乎全部為民地武控制區，政府控制能力弱，毒品情勢嚴峻。老撾罌粟種植面積縮減情況與緬甸類似，與2017年相比，2018年，老撾北部非法種植罌粟的面積為73875畝，減少約5250畝②。瑯勃拉邦、豐沙里和烏多姆賽是老撾北部種植罌粟的主要地區，各類數據表明，老撾仍然是瀾湄次區域主要的罌粟種植國。由于罌粟種植比其他作物的經濟收益高，導致罌粟種植面積總體呈現高位的局面并未被打破，也成為其他作物替代種植計劃面臨的最大挑戰。比如，緬甸從事罌粟種植帶來的經濟收益相當于2018年全國國內生產總值（GDP）的四分之一，僅撣邦就有近九分之一的山村家庭從事罌粟種植③。綜合來看，瀾湄次區域罌粟非法種植面積雖然減少，但罌粟種植生產能力仍然不可小覷。為了降低制毒成本、縮短生產工期，次區域出現合成毒品制造興盛的新趨勢，證明次區域毒品威脅依舊有增無減。

（二）毒品產量

瀾湄次區域毒品產量并沒有受到罌粟種植面積小幅下降的影響，毒品平均產量仍然增長。2018年，湄公河流域的冰毒緝獲量創下歷史最高紀錄，從冰毒價格處于20年來最低點的現象可以看出，冰毒產量供應過剩。2018年，中國共繳獲緬甸、老撾和泰國3國各類毒品29.6噸，同比上升17.6%，其中晶體冰毒4.6噸、氯胺酮1.4噸，分別占中國繳獲兩類毒品總量的43.6%和23.9%，同比分別增長4.2倍和3.5倍。此外，中國國內制毒能力也受到重削，毒品犯罪活動呈現向管理薄弱地帶轉移的趨勢，換言之，中國國內制毒犯罪活動仍處于活躍期①。

合成毒品的濫用使易制毒品產量泛濫，數量增長明顯。瀾湄次區域是全球甲基苯丙胺合成毒品生產最快的地區，甲基苯丙胺是瀾湄次區域的頭號毒品，年流行率高于全球平均水平，2019年進一步增長至約116噸。近年來，甲基苯丙胺的制造和販運發生地域轉移，從中國轉移到瀾湄次區域的其他國家，其中，泰國的甲基苯丙胺緝獲量（特別是甲基苯丙胺片劑的緝獲量）已經超過中國。據報告，2018年，東亞和東南亞地區緝獲了約7.45億片甲基苯丙胺，近70%在泰國境內。緬甸北部合成毒品中，冰毒作為販運大宗毒品的頭號品類已經滲透進入瀾湄次區域，對老撾、緬甸、泰國和中國云南省的毒品治理帶來挑戰②。2019年，越南合成毒品產量比2018年增加5倍，作為“金三角”地區生產毒品的主中轉樞紐，在越南與老撾和柬埔寨接壤的邊境地區，非法毒品（特別是合成毒品）的貿易和販運量急劇增加。除了海洛因，氯胺酮等合成毒品也很流行，尤其是以酒吧、夜總會和卡拉OK房等娛樂場所為主的毒品交易與使用具有“群聚群吸”的特點，在多數情況下難以核實，這使得越南國內毒品成癮流行的風氣難以控制③。柬埔寨是世界第二大海洛因來源國，也是生產苯丙胺類興奮劑的主要國家。柬埔寨國家打擊毒品管理局（NACD）指出，湄公河次區域“金三角”地區的毒品和甲基苯丙胺販運量正在增加。與此同時，瀾湄次區域氯胺酮的使用量也在增加。作為一種不受國際管制的物質，氯胺酮在瀾湄次區域的緝獲量占5年內全球緝獲量的96%。

（三）毒品走私

瀾湄次區域毒品問題的另一挑戰是涉毒走私，次區域的毒品也是中國合成毒品走私的主要來源。瀾湄次區域甲基苯丙胺等合成藥物的走私滲透量不斷增長。2019年，聯合國禁毒署執法機構在日本、澳大利亞、新西蘭、馬來西亞和印度尼西亞緝獲的毒品數量創下新紀錄。通過追溯這些毒品，定位到是從瀾湄次區域內的“金三角”地區跨境走私的，其中，甲基苯丙胺產量估值達到400億美元④。湄公河國家部長級會議發布的一份聲明稱，僅在泰國就緝獲了18噸甲基苯丙胺，占湄公河流域走私量的70%。緬甸北部合成毒品中，冰毒作為走私大宗毒品的頭號品類，已經滲透進入瀾湄次區域，極大地增加了中國和中南半島5國毒品治理的難度⑤。聯合國毒品和犯罪問題辦公室數據表明，瀾湄次區域合成毒品走私數量激增，毒販通過洗錢的方式，增加販毒利潤并帶動博彩業繁榮。據估計，瀾湄次區域毒品市場價值達到614億美元。泰國司法部部長頌薩就曾公開表示，一些執法部門的調查和回應能力不足，對瀾湄次區域的走私和洗錢等活動采取縱容態度，這使得非法運輸和走私毒品的犯罪活動屢禁不止。隨著互聯網的發展，毒品走私的方式更加靈活和多樣。此外，在走私形式上，不法分子假借化工類名義在網上非法注冊“空殼公司”，經營化學易制毒品的網店，形成完整的上下供應銷售鏈，通過境內境外物流流通走私。

截至2019年11月，越南警方偵破23300多起案件，逮捕36200多名罪犯，繳獲超過一噸的海洛因、超過100萬片合成毒品、614千克的鴉片和768千克的大麻①。柬埔寨也是瀾湄次區域走私販毒的主要過境國，尤其是苯丙胺類興奮劑的走私數量增長迅速。據柬埔寨國家反毒品管理局報告稱，2019年，柬埔寨的毒品緝獲量比2018年增加了40%。其中，柬埔寨當局嚴厲查處了9806起毒品案件，比2018年增長22.56%;偵破毒品犯罪類案件數量增加20%，逮捕2萬名毒販，比2018年增加24.54%;沒收了750.70千克走私毒品，所有類型的毒品走私數量增加了39.96%。相較于面臨罌粟種植反彈的態勢，老撾北部毒品走私數量增長程度較小。

緬甸是次區域內毒品犯罪最猖獗的國家，其偵破的毒品走私案件大多與民地武有關。民地武與緬甸政府的沖突給瀾湄次區域局勢穩定、安全及和平發展帶來巨大沖擊。緬甸政府軍大力打擊毒品交易，但自2008年果敢沖突發生以來，緬甸民地武“以毒斂財”更加猖獗，并開始在中國境內走私，加劇次區域毒品管控難度。在與緬甸政府軍互拼交火頻發的情況下，緬甸民地武為了整軍備戰，販毒活動更加猖獗。盡管分散的民地武并非緬甸政府軍的對手，但其伙同毒販“以毒養軍”“以毒斂財”，形成難以遏制的毒品走私態勢，加大了毒品經濟的運作力度。緬甸民地武這種“以毒養軍，以軍護權”的販毒模式不僅給當地人民的生活造成困擾，也給緬甸政府的威信力蒙上陰影。武裝販毒走私制造的血腥悲劇讓湄公河流域人民陷入恐慌②，販毒走私活動的商業化、政治化也加大了打擊瀾湄次區域毒品走私工作的難度。

二、瀾滄江—湄公河合作機制下的次區域毒品治理合作進展

目前，在瀾湄合作機制下已形成多個禁毒治理合作公共產品，即綜合執法、開展替代種植項目和聯合掃毒行動等，這些禁毒合作措施取得一定成效?；诙酒分卫砝砟畹墓沧R，瀾湄流域6國共同維護次區域的安全，為6國的政治、經濟和社會發展創造條件。

（一）毒品治理理念

受毒品種植、生產、走私和販運等多種因素的影響，瀾湄次區域和相關國家面臨的毒品威脅仍處于嚴峻期。通過瀾湄次區域國家間集體互動，促進6國毒品治理合作，從而減少次區域安全的威脅，能夠最終通過瀾湄合作機制有效治理毒品危機，達到提升維護地區安全成效的目標③。瀾湄合作機制下的毒品治理，從理念上說是各國國家安全觀的重要體現。中國倡導的國家安全觀的內涵為“一國對國際國內安全形勢的主觀認識，它包括對國際國內安全威脅來源、內涵、條件、維護手段等要件的判斷”④，主張共同維護瀾湄次區域安全，實現共同安全的毒品治理理念，為瀾湄流域6國安全創造條件，促進安全互利。2017年，中國國家主席習近平提出“既重視發展問題，又重視安全問題”，“既重視自身安全，又重視共同安全”⑤，主張以平等的身份進行合作，以民主的方式推動地區合作，尊重各國內政，尊重各國人民自主選擇發展道路的權利。當前，瀾湄次區域一體化進程方興未艾，各國所面對的毒品治理問題是錯綜復雜的，依靠一國維護次區域安全是難以見效的。只有有關各國在毒品治理上保持良好協作，構建毒品治理安全網絡，才是解決問題的良策。由此，瀾湄流域6國應該持守“共同、綜合、合作、持續”的安全理念，牢固樹立風險意識。次區域毒品治理是維護次區域安全穩定的重要保證，只有瀾湄流域6國在毒品治理理念上達成一致，才有可能從根源上鏟除毒垢，為國家和次區域的經濟社會健康可持續發展奠定基礎。

（二）禁毒合作機制

禁毒合作成效直接關系到瀾湄次區域安全建設的進程。瀾湄次區域的有關國家針對毒品治理已達成多項合作機制，毒情蔓延的情勢得到有效遏制。

第一，《大湄公河次區域禁毒合作諒解備忘錄》達成禁毒合作共識。《大湄公河次區域禁毒合作諒解備忘錄》是瀾湄次區域最活躍的合作機制之一，在該機制下，各國采取共同行動，打擊毒品種植、販運和消費犯罪等。同時，該機制涵蓋執法合作和司法合作、降低毒品需求、可持續替代種植工作等多項內容，是次區域打擊毒品犯罪的重要武器①。

第二， 中老緬泰4國聯合治理在瀾湄合作機制下為次區域的禁毒工作做出努力。中老緬泰4國是瀾湄次區域毒品情勢最嚴重、最集中的國家。中老緬泰4國在湄公河流域開展禁毒合作已逾8年，涉及打擊販毒和走私等聯合執法行動并取得良好成效。截至2019年7月底，4國已啟動84次湄公河聯合治理行動，共出動執法人員13300余人次，執法艇702艘次，總航程44400余千米，在湄公河、老撾班相果及夢莫等重點水域開展聯合查緝和禁毒工作，并舉行研討會共議瀾湄流域的禁毒形勢和禁毒合作事宜。4國聯合執法是瀾湄合作機制下毒品治理的成功嘗試②。但總體而言，目前瀾湄流域6國聯合掃毒行動的力度與嚴峻復雜的毒品犯罪形勢相比仍顯滯后，主要難度在于各國情報線索不對稱、聯合執法偵察困難等，需要深入完善聯合掃毒合作機制，提升共同掃毒能力③。

第三，2019年，瀾滄江—湄公河綜合執法安全合作中心在中國云南昆明舉辦“2019瀾湄禁毒合作論壇”，針對瀾湄次區域合成毒品泛濫問題進行研討。論壇通過搭建禁毒合作協商平臺，圍繞瀾湄次區域毒品形勢特點，為完善次區域毒品治理方式、提高次區域治理毒品問題的能力和水平、推動瀾湄次區域禁毒合作機制取得新進展，進行了一次有意義的嘗試④。

第四，次區域雙邊禁毒合作頻繁。中國作為次區域大國，為保障本國和次區域的安全和發展，在次區域毒品治理方面投入巨大，積極開展諸多雙邊行動。需要正視的是，盡管瀾湄次區域各國發展不平衡，但各國應當基于本國發展水平和能力，就次區域毒品治理積極開展合作。例如，老撾與柬埔寨就針對毒品問題舉行了相關會議，在達成雙邊諒解備忘錄的基礎上，為進一步做好藥物管制和反人口販運等工作做出努力，并積極執行《關于藥品檢查和管制合作的諒解備忘錄》，打擊包括販運人口和毒品走私等在內的跨境犯罪⑤。

（三）打擊毒品犯罪

基于次區域國家達成的共識，瀾湄次區域打擊毒品犯罪合作卓有成效。2019年第一季度，瀾湄流域6國合作，共破獲3000多起販運重量超過1千克的毒品案件，共逮捕3440名犯罪嫌疑人，與上年同期相比明顯增加，在根除和打擊毒品販運上取得成效①。

中國倡議開展的“平安航道”聯合掃毒行動也深受次區域國家認可。2013年4月，“平安航道”聯合掃毒行動在中國云南景洪啟動，該行動已上升為瀾湄合作機制下的一項重要執法合作內容②。2018年5—7月，由中國承辦瀾湄流域6國“平安航道”聯合掃毒行動，協調指揮中心設在云南省西雙版納傣族自治州景洪市。在為期3個月的聯合掃毒行動中，瀾湄流域6國的禁毒聯絡員通過聯合辦公的方式，深入開展涉“金三角”地區毒品情報線索交流和毒品案件協作，同步指揮在各自國家確定的行動區域內開展緝毒行動，以最大限度防止“金三角”地區毒品外流危害各國，最大限度預防易制毒化學品流入“金三角”地區助長該地區的制販毒活動，以進一步推動落實瀾湄安全執法合作機制，提升各國執法合作和打擊本區域跨國毒品犯罪的能力和水平，改善瀾湄次區域各國的社會治安形勢③。

（四）開展替代種植

2017年以來，瀾湄次區域各國在減少罌粟種植面積方面取得了一些成績，還參與了農村和城市地區的綜合地區發展、技能培訓和創收生計方案的設計和實施，以減少非法藥物的供應和需求。毒品種植給瀾湄次區域安全帶來嚴重威脅，為從源頭上根除毒品，2016年，瀾湄合作首次領導人會議發布《三亞宣言》，其中提到要加強應對跨國犯罪等非傳統安全威脅的合作;開展農業技術交流與農業能力建設合作;落實“東亞減貧合作倡議”，交流減貧經驗，實施相關項目等④，這些措施都有利于在瀾湄次區域開展替代種植以遏制毒品蔓延的形勢。例如，在泰國北部山區，可因地制宜地推廣多種經濟作物，建成高附加值經濟作物產業園，并帶動農業和手工業的發展，促進當地經濟發展，改變村民因貧困對毒品經濟的依賴。中國禁毒單位與農業部門攜手合作，在瀾湄次區域國家開展罌粟替代種植工作，進一步推動罌粟減種、禁種。2019年，中國境內公司與老撾瑯南塔孟隆縣政府簽訂了32萬畝土地租賃協議，發展農經作物種植，開展罌粟替代種植工作，幫助罌粟種植區發展替代經濟。據統計，該公司在項目上累計投入資金1.2億元人民幣，在老撾瑯南塔省孟隆縣種植橡膠10萬余畝、香蕉10萬余畝、水稻2.25萬畝、玉米2.25萬畝、茶葉5000畝，年產值為5.5億元人民幣;同時與老撾瑯南塔省簽訂農業生產種植與技術培訓協議，對當地農民開展種植養殖技術培訓，使1000余人直接參與替代種植。公司回收其農產品，解決了當地2000余人就業，大大改善了當地村寨以罌粟種植為主的傳統種植結構模式⑤。

三、瀾滄江—湄公河合作機制下次區域毒品治理合作存在的問題

在開展次區域禁毒合作的過程中，次區域國家之間的互信也是非常重要的一環。合作層面上，中國綜合國力的提高和國際影響力的增強引發一些瀾湄次區域國家的不安全感，次區域總體經濟水平落后也增加了毒品治理合作的難度;操作層面上，在法律的協調、執法合作機制的構建方面雖步入常態化，但是瀾湄流域6國對毒品犯罪的界定存在差異，這使得毒品合作治理呈現分散狀態。在開展替代種植方面，有關國家面臨著罌粟種植帶來的基礎設施建設滯后和地方政府工作能力不足等綜合難題。因此，替代種植的實際效果仍無法確定。

（一）合作層面

瀾湄次區域在安全合作上具有地域、民族等先天優勢，毒品治理合作機制也正在完善，但受政治關系、次區域國家經濟發展水平差距等因素影響，毒品治理合作的推進仍然困難重重。首先，受前殖民宗主國的影響，“中國威脅論”等不實言論在瀾湄次區域一些國家中仍有一定市場。尤其是2018年，美國發布《中國軍事與安全發展態勢報告》，極力對中國在南海建設的正?；顒蛹右詿o理指責，而這勢必會給中國與有關國家的合作帶來不利影響。毒品治理是涉及次區域社會安全穩定的重要領域，也會受到中國與湄公河流域5國關系和政治互信的影響。

其次，次區域總體經濟發展水平還比較低，這成為有關國家開展毒品治理合作的掣肘。瀾湄流域6國若按經濟發展水平排序，中泰兩國工業化水平相對領先，其次是越南，緬甸、老撾和柬埔寨3國則位列世界最不發達國家行列。囿于經濟發展水平上的差異，瀾湄流域6國在合作上各有不同的利益取向，在承擔的責任上也難以達成平衡。一些經濟較為落后的國家出于對經濟收益的考慮，對毒品犯罪問題采取默許態度。以中國為代表的一些次區域國家，除了經濟訴求，也非常關注次區域安全穩定，因此在資金提供、警務合作、禁毒手段創新和治理能力升級等方面投入更多。老撾、柬埔寨和緬甸等國因經濟能力有限、國內局勢動蕩等因素，投入十分有限，有些國家在維護地區安全與促進國家經濟發展的立場之間來回搖擺。更令人憂心忡忡的是，毒品犯罪像一張蜘蛛網，與貧困、傳染病、人口販賣、賭博和賣淫等問題相互交織，大大增加了瀾湄次區域國家毒品治理合作的難度①。

（二）操作層面

瀾湄次區域的毒品治理管控難度較大，這在一定程度上加大了合作治理在操作層面上的難度。首先便是缺乏權威性法律依據。瀾湄次區域警務合作的權威性法律依據較少，大多數法律文件都缺乏約束力。盡管瀾湄流域國家已簽署大湄公河次區域禁毒合作機制相關文件及《大湄公河次區域反對拐賣人口區域合作諒解備忘錄》《關于加強湄公河流域綜合執法安全合作的聯合聲明》等文件，在一定程度上推進了毒品合作治理進程，但這些聲明文件在實質上沒有突破綱領性文件的范疇，在法律實施上暴露出水平低、效力弱、難治本的缺陷，難以形成操作層面的綜合性規范。從結果來看，缺乏權威性法律依據易使合作流于形式，無法達到最佳合作觸點。即使是在瀾湄執法中心成立后，各國開展聯合執法的法律基礎仍然是2015年的《聯合聲明》，無法對各國在次區域進行綜合性、長期性治理提供有力的法律保障。這與次區域國家在禁毒意愿上的不同訴求有關，不同的目的和利益導向會對瀾湄流域6國的毒品治理合作產生潛在影響，如泰國和緬甸就較為看重禁毒治理過程中本國法律的首要性，以尋求在次區域合作中的有利位置。

中國與湄公河國家在警務合作方面已達成協議、諒解備忘錄及聯合宣言等各種級別的合作規范。在雙邊合作規范上，中國與部分國家簽署了雙邊引渡條約和民事刑事司法互助條約②，例如，中老兩國簽署了《邊界管理制度協定》《中老邊境口岸及其管理制度協定》等。但是，囿于各國在法律規范和法律界定上的差異，警務合作難以在操作層面上發揮切實有效的作用。由于法系的不同，瀾湄6國在警務合作過程中面臨司法程序的客觀差異，這使得各國在管轄范圍、犯罪成立、逮捕條件、犯罪嫌疑人權利保障、執行程序以及引渡規則等方面存在較大分歧，綜合執法合作的相關法律規范其實已經大大滯后于次區域警務合作實踐的需要，在一定程度上成為次區域相關國家警務合作與司法合作的阻力①。

其次，瀾湄次區域替代種植項目進一步推進陷入瓶頸。發展替代種植項目是根除瀾湄次區域毒源的重要手段，但由于當前次區域合作難以從機制上去推動替代種植項目的發展，因此，若僅靠地方政府推動，由于市場經濟的發展和當地貧困現狀，替代種植后勁不足。以天然橡膠價格為例，自2011年以來，天然橡膠價格持續走低，至2019年已跌破萬元每噸的市場價格，天然橡膠的生產因此受到波及，這大大制約了替代種植企業的發展。此外，由于境外勞動力成本上漲，環保標準提高，境外替代種植企業的成本增加、負擔加大，這使得替代種植項目發展活力不足。不僅如此，有些國家的地方沖突局勢也給替代種植工作帶來巨大的安全風險②。

再次，瀾湄次區域大宗跨境毒品犯罪之風難以遏制。近年來，瀾湄次區域上百公斤級甚至一噸以上的毒品走私案件時有發生，這種毒品犯罪案件通常與跨國、跨境大型販毒集團有密切聯系。除了每一次縝密的安排、策劃，這些販毒團伙還擁有數量眾多的販毒成員，成員構成十分復雜，婦女幼童均有涉及，其結構分明的組織層級和四通八達的陸海空交通網絡使得偵破大型毒品案件的工作變得更加艱巨。在遇到同行搶貨或緝毒人員時，毒品犯罪分子甚至會利用非法武裝勢力進行反抗。這類販毒團伙目前正在滲入次區域各國境內，使各國的販毒人員也逐漸走上組織化、武裝化的道路，給次區域毒品治理合作帶來嚴峻挑戰③。

結? ? 論

瀾滄江—湄公河是中國與中南半島5國互通往來的黃金通道，長期以來，圍繞著毒品犯罪產生的罌粟種植、生產、走私和消費成為瀾湄次區域發展的掣肘。當前，瀾湄次區域毒品治理狀況相對穩定，但毒品形勢仍面臨著嚴峻考驗。從現狀來看，次區域罌粟種植面積緩慢縮小，毒品治理工作取得一定進展，但罌粟種植總面積呈現高位的局面并未被打破。罌粟種植主要集中在緬北、老北地區，與“金三角”地區毒品走私販運形成完整的產業鏈。合成毒品產量尤其是甲基苯丙胺的生產加工依然活躍。次區域各國境內境外毒品走私滲透明顯，為了實現流通走私，還形成了“互聯網+物流”的新特點。毒品走私也暴露出次區域國家在打擊毒品販運上的不同需求，有的國家為了經濟利益而縱容毒品犯罪。

瀾湄合作機制下的次區域毒品治理從理念上說是國家安全觀的重要體現。瀾湄6國堅持“共同、綜合、合作、持續”的安全理念，在機制上，《大湄公河次區域禁毒合作諒解備忘錄》為次區域國家達成禁毒合作共識奠定基礎;在行動上，體現為多邊聯合執法、開展禁毒信息互通會議、在法律上對新型毒品進行列管，從而有效地遏制次區域毒品犯罪蔓延態勢。瀾湄合作機制下的毒品治理取得一定成效，在一定程度上對毒品的泛濫有所控制，但湄公河流域合成毒品的生產和販運加劇了次區域的犯罪威脅，并與賭博、艾滋病、賣淫和人口販賣等問題錯綜交織。正是在這樣的背景下，瀾湄次區域國家希望通過國家間集體互動，推動6國毒品治理合作以降低次區域非傳統安全風險，最終實現借助瀾湄合作機制應對毒品危機、提升次區域安全水平的成效。但同時要注意的是，瀾湄合作機制下的毒品治理合作進展較為緩慢，主要表現在合作機制不完善，各國法律文化存在差異、經濟發展水平存在差距，毒源地存在貧困問題，替代種植難以持續等。

區域安全和國家安全是實現國家發展和人民生活穩定的重要保障。本文認為，為打造瀾湄次區域有力的毒品治理網絡、深化瀾湄流域6國合作，需要從如下方向著手：

第一，各國應聯合構建包含建立信息預警、情報共享和安全評估等內容的毒品治理合作機制，建立基礎性關鍵行動信息共享系統。同時，加大對執法人員的聯合培訓，提高其治理分析水平，增強其調查、案件準備和起訴等知識和技能，提高其識別、描述、共享信息和攔截能力，強化瀾湄次區域毒品治理的整體能力。

第二，在瀾湄合作機制框架下拓展毒品治理的合作功能，強化治理能力。因勢利導，結合瀾湄次區域毒品犯罪新形勢，針對大宗毒品走私販運、流竄走私洗錢、合成毒品問題和地方民族武裝養毒販毒等問題實施精準打擊。

第三，完善次區域法律規定。毒品犯罪具有差異大、多樣化的特點，給瀾湄次區域國家禁毒合作造成困擾。通過健全法律體系，結合實踐工作，總結次區域毒品治理合作總體布局，對毒品種類和數量進行界定;對聯合執法的立法范圍做出調整;完善社會領域等與毒品治理相關的法律，共同促進法制建設;落實綱領性協議，提供有力的綜合性法律保障。

第四，推動次區域罌粟替代種植的發展。瀾湄流域6國的毒品治理合作要加強對替代種植項目的關注，著力解決當前替代種植企業的實際難題，保護企業種植和生產安全， 實現村寨脫貧， 徹底根除毒源。

第五，瀾湄次區域國家要以構建次區域命運共同體為契機，打造治理新動力，強化合作緊密性。積極推進雙邊、多邊禁毒合作機制，將瀾湄聯合執法合作機制打造為具有瀾湄特色的毒品治理合作產品，加強包括《大湄公河次區域禁毒合作諒解備忘錄》機制在內的跨境毒品治理網絡，創新打擊毒品販運的實時監測機制，以應對次區域毒品犯罪跨境性、隱蔽性增強的新特點。

注：本文得到2017年國家社科基金委托項目《中老越接壤地區國際減貧開發合作研究》和云南大學人文社會科學研究基金項目 《東南亞區域性公共產品與中國的供給研究》等項目資助，特此感謝！

（責任編輯：顏? 潔）