農業生產托管：模式、成效及啟示

張瑞娟 宦梅麗

摘 要：大力發展農業社會化服務是進一步完善農村基本經營制度的需要，是引導小農戶和現代農業發展有機銜接的必由之路。地處松嫩平原東南部的蘭西縣在農業生產托管方面進行了積極探索，通過充分調動政府、村集體、合作社、農戶等各方的積極性，結合當地實際情況探索出“整合資源—集中托管”“村社合一—自我托管”“農機服務—合作社托管”三種主要農業生產托管模式。在三種主要模式的推動下，蘭西縣的農業社會化服務取得顯著成效，為其他地區的農業規模經營方式選擇提供了有益借鑒。本文歸納了蘭西縣三種農業生產托管模式的特點，分析了其中存在的問題，并提出相應的完善建議。

關鍵詞：農業生產托管;托管模式;政府引導;市場主導

[中圖分類號] F327 [文章編號] 1673-0186（2020）010-0005-013

[文獻標識碼] A? ? ? [DOI編碼] 10.19631/j.cnki.css.2020.010.001

近年來，隨著我國農業生產服務社會化、市場化的深入推進，專業化、規模化、集約化等產業特征逐漸顯現，以生產服務為主的農業社會化服務快速發展，成為提高農業效率的新途徑和以工促農的產業路徑[1]。在農業發展水平較高、勞動力外出就業集中以及農業生產主要區域（比如13個糧食主產區），農業生產性服務業與農業產業鏈緊密相連，與其他涉農產業網狀聯結，增強了農業要素、資源集聚力，激發了農村經濟發展活力。黨的十九大報告明確提出，健全農業社會化服務體系，實現小農戶和現代農業發展有機銜接。農業社會化服務是促進農業規模化經營，實現農業節本增效以及提高農業國際競爭力的重要手段。黨中央、國務院高度重視農業社會化服務工作，先后出臺一系列政策文件支持農業社會化服務發展。同時，從2017年至2019年，中央財政三年共安排110億元支持以開展農業生產托管為主的社會化服務。據統計，2018年我國農業生產托管服務面積達到13.84億畝次，比上年增長50%;服務企業、農民合作社、集體經濟組織、農業企業等多元化服務主體達37萬個。

在農業社會化服務快速發展的背景下，基于縣域層面，農業生產托管的主要模式有哪些？它們有哪些經驗值得借鑒？未來應該如何走向？這些問題是縣域層面推動農業社會化服務發展面臨的關鍵問題，也是推動土地規模經營，實現農業農村現代化需要關注的核心問題。

基于此，筆者對黑龍江省蘭西縣農業社會化服務的實踐進行了廣泛調研，發現蘭西縣在農業生產托管方面積累了豐富的經驗，特別是蘭西縣農業生產托管的三種典型模式，為全國農村地區全面推進農業社會化服務，助力小農戶與現代農業發展有效銜接提供了模式借鑒。

一、文獻綜述

中國有2.6億戶農戶生活在農村，其中2.3億戶是土地承包戶，以小農戶為主的家庭經營是我國農業經營的主要形式。研究如何充分發揮農戶家庭經營的優勢，將其融入現代農業發展軌道具有重要的理論和現實意義。學界關于農戶家庭經營體制的討論，主要存在兩種觀點：一是基于馬克思的經典論述，認為小農戶將被資本主義改造，乃至最終消亡，農戶成為資本主義農場的雇傭勞動者[2]。通過鼓勵培育新型經營主體，可以實現農業轉型和產業化經營。這種農業經營方式變革，會導致農業生產的資本主義化，越來越多農民成為雇傭勞動力[3]。二是以恰亞諾夫為代表的小農經濟理論，認為農戶家庭是農業經濟活動的基礎[4]。隨著工業化、城鎮化的不斷發展，農業勞動力轉移，以家庭農場為主的適度規模經營，是農業發展的主流趨勢[5]。這兩種觀點著眼于農戶經營規模，討論通過農地集中、農地流轉等方式實現農戶家庭經營的轉型。

新古典經濟學認為，規模經濟是經濟增長的主要動力。亞當·斯密、Young、楊小凱等在此基礎上，提出分工經濟才是規模報酬遞增和經濟增長的源泉[6-8]。然而，農業分工領域的相關文獻忽略了家庭經營融入分工經濟的必要性和農戶參與分工經濟的現實可行性[9]。現代農業技術進步與人工智能的不斷發展，農事活動的可交易性、農業生產環節的可分工性、勞動質量的可監督性均顯著提高，農業分工的空間不斷拓展和深化[10]。

基于上述理論和文獻，一些研究聚焦于如何通過土地流轉、農業社會化服務等經營方式變革，推動農地規模經營，促進現代農業發展。比如，皖省蒙城縣通過“整村流轉—企業經營”“村社合一—自主經營”“龍頭企業+合作社+農戶”“土地托管”“返租倒包”五種主要模式有效推動了土地規模經營[11];安徽省通過“龍頭企業+土地股份合作社帶動小農戶”“農業服務組織帶動小農戶”兩種社會化服務模式，破解小農戶土地“碎片化”問題，實現了糧食生產節本提質增效，培育了新型農村集體經濟[12]。

隨著政府政策對農業社會化服務的大力支持，國內專家學者開始高度重視農業社會化服務的研究，相關文獻探討了農業社會化服務發展現狀、問題及影響因素等[13-14]。一些文獻側重于討論農業社會化服務在規模經營中的作用[15]，分析對農業生產[16]、農民收入[17]等的影響，提出農業生產性服務業是我國農業現代化歷史上的第三次動能[18]，是農業的根本出路[3]。一些文獻將農業社會化服務與土地流轉進行比較分析[19]，發現農業社會化服務在我國當前的農業經營體制下具備獨特優勢，但是國家針對新型農業經營主體的差異化補貼政策和土地入股等多種土地流轉方式的發展弱化了土地托管的比較優勢[20]。

部分學者探討農業社會化服務發展模式，從不同角度對農業社會化服務模式進行劃分。根據供給主體的不同，農業社會化服務模式可劃分為政府主導型、集體經濟組織主導型、專業合作組織主導型、涉農企業主導型以及農業服務超市主導型五種模式[21]。根據產業培育的演化特征，可劃分為農業生產單一環節服務模式、農業產業服務鏈模式、農業產業服務平臺或集成服務商模式、農業生產經營區域服務體系模式[22]。但是這些文獻主要從區域、產業鏈等宏觀層面考察了農業社會化服務模式，對于具體的縣域層面的研究相對缺乏。

由于國家在發展農業社會化服務過程中，大力支持以農業生產托管為主的社會化服務，一些學者重點對農業生產托管開展研究，討論了土地托管模式的形成機制[23]、土地托管對農業產出[24]、農民收入[25]和農業現代化的影響[26]，認為農業生產托管是破解“誰來種地”的關鍵[27]。然而，這些研究并沒有對現有農業生產托管模式進行細致系統的剖析。

綜上所述，現有文獻對農業社會化服務的研究已經有了一定的深度和廣度，為本研究提供了借鑒。但是這些文獻主要分析了農業社會化服務發展的現狀、問題、意義及其影響等，較少深入探討農業生產托管模式進行探討。然而在實踐中，尤其是縣域層面，農業生產托管的方式是豐富而多元的。從理論層面看，農業生產托管的相關研究比較豐富，但基于縣域層面具體實踐的研究相對匱乏。因此，本文基于縣域層面的具體實踐，將蘭西縣如何通過農業生產托管實現小農戶與現代農業有機銜接的三種主要模式進行歸納和總結，以期獲得推動農業農村現代化發展的若干啟示。

二、農業生產托管的模式及比較

蘭西縣地處松嫩平原東南部，農業人口40萬人，耕地面積262萬畝。為適應現代農業發展，蘭西縣積極推動農業生產托管。截至2019年8月，全縣托管服務面積為61.5萬畝，其中，服務規模3 000畝以上的專業化服務組織9家，全程托管面積17.85萬畝，服務小農戶1.1萬戶，服務領域基本涵蓋產前、產中和產后環節的農業生產全過程。蘭西縣在大力發展農業生產托管過程中，形成了“整合資源—市場化托管”“村社合一—自我托管”“農機服務—合作社托管”三種典型的農業生產托管模式。在這三種模式的推動下，蘭西縣的農業社會化服務快速發展，與傳統小農戶分散種植及土地流轉模式相比，蘭西縣的三種農業生產托管模式具備顯著優勢。

（一）農業生產托管三種主要模式

1.“整合資源—市場化托管”模式

以瑞豐玉米專業種植合作社為例，2015年該合作社通過土地流轉方式進行生產，由于高昂的土地成本、農資和農機成本，該合作社步履維艱。2017年合作社開始探索新的農業經營模式，通過整合土地、農機和農業技術等資源，為農戶提供農業生產托管服務。一是通過整合土地資源，將土地集中連片，實現大型機械作業，提高農業生產效率;二是通過整合農機資源，提供本地和外地農機服務，節約了農機運輸成本，并拓展了服務范圍和能力;三是通過整合農資要素，統一采購農業生產資料，以低于市場10%～15%的價格采購農資，節省成本;四是利用新型農業生產技術，開展科學種糧試驗，采用先進的免耕直播技術和病蟲害防治技術，有效抵御蟲災、旱災等自然災害，保障糧食產量，如：2017年蟲災，合作社托管產量達1 500斤/畝，農戶種植僅1 300斤/畝;2018年旱災，合作社托管產量達1 700斤/畝，農戶種植僅1 000斤/畝;五是整合先進的管理要素，聘請專業的經紀人進行經營管理，形成規范完善的管理體系。該模式獲得農民廣泛認可，2019年土地托管面積達9萬多畝。

2.“村社合一—自我托管”模式

以蘭西縣遠大鎮雙太村為例，為充分利用資源，提高農業生產效率，2019年該村成立雙太村股份經濟合作社，村黨委書記兼任合作社社長。合作社吸收318戶村民入股，實現全程托管種植10 380畝。合作社作為一個獨立的主體進行市場化運作，開展訂單農業生產。通過統一整合農業機械、統一購買生產資料、統一銷售等，降低生產成本，提高收益。該模式基本解決了由于地塊分散導致的耕種防收環節難以實現大型機械化作業的難題，實現了服務規模經濟，提高了農業生產效率。與此同時，利用閑置的農機資源，農戶為其他村農戶、合作社、企業等主體提供耕種防收、倉儲、烘干等服務，增加了農戶收益。

3.“農機服務—合作社托管”模式

富河現代農機專業合作社是“農機服務—合作社托管”模式的典型代表，成立于2012年，20余戶農戶帶機入社，開展農機作業服務。2016年受黑龍江省農機具補貼政策支持，合作社購置價值1 000萬的農機設備，通過農地流轉方式擴大經營規模，2017年經營農地1.1萬畝。由于土地流轉模式對資金投入要求較高，市場風險大，而且國家大力支持農業社會化服務發展，合作社在2018年開始探索土地托管模式，全程托管7 200畝，單程托管2.8萬畝。到2019年，合作社退租部分土地，僅流轉土地4 000畝，增加了農業生產托管面積，實現全程托管2.3萬畝，單程托管2.8萬畝。合作社通過農業生產托管，將分散地塊連塊成片，充分利用自身雄厚的農機資源，進行大型機械作業，節省人工成本，提高生產效率。

（二）農業生產托管模式的比較分析

據調研可知，蘭西縣三種農業生產托管模式在成本收益方面有所差異，并且三種模式各具優劣勢。但總體上，相比傳統農戶分散種植模式和土地流轉模式，蘭西縣農業生產托管模式具備明顯優勢。

1.三種模式的成本收益對比

從三種模式與傳統分散種植和土地流轉模式的比較來看，三種農業生產托管模式利潤均顯著高于土地流轉模式和分散種植模式。從三種模式的成本收益比較來看，“村社合一—自我托管”模式的利潤最高，為744元/畝;“整合資源—市場化托管”的利潤次之，為732.5元/畝;“農機服務—合作社托管”的利潤最低，為615元/畝。將土地托管農戶獲得利潤與農戶分散種植以及土地流轉的利潤相比，托管利潤顯著大于其他兩種模式。三種主要模式的成本收益比較見表1。

2.三種模式的優劣勢對比

從資源優勢來看，“整合資源—市場化托管”模式充分整合了土地、農機、農資、先進的農業技術和管理經驗等要素，整體上資源優勢最為顯著。“農機服務—合作社托管”模式擁有豐富的農機優勢，服務范圍廣泛。“村社合一—自我托管”模式具備土地資源優勢，推動整村托管，有助于集中連片，實現規模經濟。從交易成本來看，“農機服務—合作社托管”模式充分利用農機優勢，通過市場化運營，將農機成本內化，交易成本最低。“整合資源—市場化托管”模式通過整合各種資源要素，不需要進行大型機械投資，交易成本次之。“村社合一—自我托管”模式需要進行固定資產投資，購置大型農業機械，其交易成本最高。從面臨的市場風險和經營管理風險來看，“村社合一—自我托管”模式面臨的市場風險和經營管理風險最高，主要體現在：市場靈敏度不高，需要進行機械投資，市場風險較大;村集體股份經濟合作社社長通常由村黨支部書記擔任，對企業家才能要求較高，經營管理風險較大。“農機服務—合作社托管”模式下，大型機械設備投資對資金要求較高，面臨一定的市場風險和經營管理風險。“整合資源—市場化托管”模式通過整合資源、市場化運作，易于管理，面臨的市場風險和經營管理風險較低。從服務能力和范圍來看，“農機服務—合作社托管”模式依托其顯著的農機優勢，其服務能力最強，服務輻射的范圍最廣。“整合資源—市場化托管”模式通過整合現有資源，服務能力和范圍次之，“村社合一—自我托管”模式以村級股份經濟合作社為運行主體，主要服務本村農戶及少數外村農戶，服務范圍相對局限;并且由于農機優勢不強，其服務能力較弱。三種主要模式優劣勢比較見表2。

（三）農業生產托管模式的優勢

與傳統農戶分散種植和土地流轉模式相比，蘭西縣推行的農業生產托管模式在節本增效，提高農業生產效率，穩定農地承包經營權，實現利潤共享、風險共擔，充分尊重農民意愿、促進農民增收等方面具備顯著優勢。

第一，降低生產成本，增加農業生產效益。通過標準化、規模化的農業生產，提高糧食品種的一致性，減少服務成本;與知名品牌和企業合作，實現農資采購的優質高效和物美價廉，減少農資購置成本;充分整合和利用農機資源，提高農業機械的作業服務水平和服務規模，以減少農機服務成本;選取統一的優質高產方案，以達到或超過農民的產量預期，獲取農民信任;與大型糧食加工企業合作，提高糧食收購價格，實現收益增加。

第二，實現分工經濟和服務規模經濟，提高農業生產效率。突破傳統小農戶生產條件下經營規模小、土地細碎分散等因素導致耕、種、防、收環節難以實現大型機械化作業的瓶頸，通過服務連片經營，實現服務規模經濟，提高生產效率。同時，破除分散種植和土地流轉兩種模式在擴大服務規模時對農業機械設備投入要求高的限制，降低了交易成本。將先進科學技術引入農業生產過程，增強農業生產自然風險抵御能力，提高農業生產效率，比如：采用先進的病蟲害防治和植保技術，能夠有效抵御蟲災、旱災等自然災害，保障單位面積糧食產量。

第三，不改變土地承包經營權，維持穩定的土地關系。農業生產托管模式在堅持家庭聯產承包責任制基礎上，對集中連片土地實施規模服務，有助于維持穩定農村土地關系。服務主體與村集體或村民協商土地集中連片服務，對勞動力要求僅限于種植方式、農機服務等決策，農戶家庭仍對土地具有決策權、監督權和剩余索取權。

第四，服務主體與小農戶實現了“利潤共享、風險共擔”。服務主體僅收取服務費用，農戶仍享有決策權、監督權和剩余索取權。因此，農戶既享受規模服務帶來的農業生產剩余，也要承擔因自然因素或市場因素帶來的風險。它破除了分散種植模式下農戶獨立承擔風險和土地流轉模式下流轉方獨立承擔風險的弊端。

第五，充分尊重農民意愿，促進農民增收。一方面，充分尊重農民意愿。服務領域方面，農戶可以自主選擇服務內容，托管服務涵蓋農業產前、產中、產后全環節。托管品種方面，農戶可以自主選擇耕種廣泛、技術成熟、抗災能力相對較強、價格相對穩定的玉米、大豆、水稻等糧食作物品種進行托管。托管耕種方式方面，自主選擇常規方式或免耕模式，并根據需求選擇全程托管或單程托管。另一方面，解放勞動力，增加農民收入。農民選擇農業生產托管模式，不僅可以降低生產成本，提高種植收益，還能解放勞動力，參與務工、經商等非農經營活動，進一步增加收入。

三、蘭西縣農業生產托管模式的主要經驗

堅持市場導向，加大政府引導，拓展社會化服務領域，擇優培育托管服務主體，保障農民利益，強化風險防控，是蘭西縣農業生產托管取得成功的主要原因。

（一）充分發揮市場配置資源的決定性作用

蘭西縣的托管服務組織，無論是農機合作社、種植合作社還是家庭農場等，每個經營主體都是獨立核算、自負盈虧，按照市場規律運作，通過自我創新、自我完善、自我發展充分參與市場競爭，在市場中謀利益、謀發展。在推動農業生產托管過程中，應堅持市場導向，著力整合各類資源要素，發揮服務組織的帶動作用。鼓勵服務組織通過市場化運作，有效整合土地、農業機械、生產資料等生產要素，減少投入成本，分散經營風險，全面提升資源要素的生產效益。

（二）通過政府引導大力推動農業生產托管

蘭西縣政府充分發揮引導作用，通過制定一系列政策為發展農業生產托管提供制度保障。比如發布《蘭西縣農業生產全程托管服務合同樣本》，明確服務范圍、收費標準、服務價格、質量標準等內容;探索《農業生產托管服務資金監管辦法》，引導服務組織與農戶采取無現金交易的方式繳納服務費，防范資金風險，為后續資金監管提供依據。因此，在推進農業生產托管過程中，需重視政府的引導作用。各級政府應統一思想，推動土地集中連片，著力營造良好的社會化服務環境;堅持規范管理，著力優化社會化服務制度設計，為社會化服務發展提供制度保障;建立健全社會化服務體系，擇優培育社會化服務主體，為服務組織節本增效，充分保障農民利益;引導農民、合作社、種糧能手、企業等主體在社會化服務體系中扮演各自角色，實現各主體間的利益協調。

（三）以農業生產托管為總抓手拓展農業社會化服務領域

蘭西縣通過政府引導，形成“農村金融+土地托管+期貨保險+糧食銀行”的農業生產托管服務體系，為托管相關利益主體提供產前、產中和產后服務，拓展了農業社會化服務領域。在政府引導下，由建設銀行為農戶和服務組織提供低息貸款，解決不同主體的資金問題;服務組織與農資企業合作，由服務組織統一從農資公司采購農資并規模化生產;與大型糧食加工企業合作，開展訂單種植;與保險公司合作，增加農業保險額度;糧食收獲后，服務組織開展烘干、倉儲、銷售等服務，為農戶提供“糧食銀行”服務，進一步延伸農業社會化服務鏈條。

（四）擇優培育托管服務主體

為保證種糧專業性和服務組織的服務能力，蘭西縣政府通過擇優培育服務組織，讓專業的人做專業的事，解決“誰來種地”問題。采取遴選和公開入圍招標的方式確定服務組織，優先將村集體股份經濟合作社作為遴選重點，通過村級申報，鄉鎮政府對服務面積、服務能力、群眾信譽度等方面進行審核，并以政府文件形式報蘭西縣生產社會化服務辦公室審批;農事企業、合作社等則通過社會公開招標方式確定。推動合作社開展生產托管服務，將開展生產托管的合作社優先推薦為省級、國家級示范社。目前蘭西縣已經培育了一批村集體股份經濟合作社、農民合作社、農機合作社、種糧大戶和家庭農場等農業生產托管服務主體，吸引種地能手加入服務組織。

（五）充分保障小農戶利益

推行農業生產托管首先要保障農民利益，蘭西縣各種農業生產托管模式充分尊重農民意愿、保障農民利益。一是在服務過程中充分尊重農民意愿。在服務領域方面，服務組織根據農戶意愿提供服務內容。在托管品種選擇上，從實際出發，選擇耕種廣泛、技術成熟、抗災能力相對較強、價格相對穩定、農戶更容易接受的經營品種作為托管主要作物，包括玉米、大豆、水稻等糧食作物。托管耕種方式有常規方式及免耕模式，可以選擇全程托管，也可以根據需求選擇單程托管，托管服務涵蓋農業產前、產中、產后全環節。二是保障農民權益。農戶一方面會因為采用土地托管模式節約生產成本、提高種植收益，或者通過向合作社等托管服務組織學習先進種植技術、經營管理經驗等，習得一技之長;另一方面通過土地托管解放了勞動力，可投入到務工、經商等經營活動中，從而增加收入。農業生產托管推行的同時也充分尊重了農民意愿、保障了農民利益。

（六）強化風險防控機制

一是資金風險防控。蘭西縣積極協調金融部門為服務組織和托管農戶提供線上低息貸款，解決資金不足問題。在資金監管上，探索完善資金監管機制，農業生產托管組織在蘭西縣建行開通資金監管專項賬戶，賬戶資金采取授權支付的方式進行支付，確保服務資金的安全;村集體經濟組織的托管資金收取和支付由鄉鎮專用賬戶管理。二是服務質量風險防控。在服務質量方面，服務組織在每個服務環節作業完成后填寫作業單，并由服務對象簽字確認，鄉鎮政府對托管對象、服務質量、作業數量等審核后簽字存檔;在托管服務結束后，由鄉鎮政府和蘭西縣社會化服務辦公室進行驗收，驗收合格后填寫驗收單，并簽字備案;補助資金實行“誰服務，補助誰”，“先服務，后補助”的方式。對于沒有盈利的服務組織不予補助，防止服務組織以補助資金為目的破壞農業生產托管服務市場。

四、蘭西縣農業生產托管模式面臨的突出問題

蘭西縣充分發揮群眾智慧，調動政府、村集體、農戶和托管服務組織在內的多方力量，發揮各自功能，借助不同模式實現了農業的規模經營，提高了生產效率，增加了農民收入，同時對扶貧、生態等產生了一系列溢出效應。但不容忽視的是，蘭西縣目前的農業生產托管模式在運行和推廣中也面臨一些問題。

（一）種糧收益難以保障

一是自然災害抵御能力不足，政策性農業保險賠付額度較低，種糧收益難以保障。由于農作物受自然災害影響嚴重，當前政策性農業保險難以滿足農戶對糧食產量的要求。當前社會化服務模式參保的是成本保險，發生自然災害時政策性農業保險只保成本的70%，剩余30%由農戶自行承擔。因此，如果發生自然災害，糧食產量大幅下降，農戶從保險中獲得的賠付額很低。二是糧食銷售渠道單一，銷售難度大。蘭西縣為產糧大縣，但是缺乏深加工企業，無法消耗生產的糧食。國家儲備的糧食，在當地收購糧食的指標中沒有預留給合作社等服務組織。由于蘭西縣目前小糧庫很多，市場比較混雜，服務組織的糧食賣不出去、賣不上價，利潤空間被壓縮。

（二）服務組織資金不足

農業生產托管服務組織面臨資金短缺問題，主要體現在：一是農資購買環節，服務組織需要為農戶墊付農資購置費用，對資金量要求很高。二是農機具購置環節，服務組織，尤其是農機合作社，在農業生產經營中需要購置大型農業機械，盡管有政府補貼、政策支持，但是投資額大，合作社很難負擔。三是集中連片過程中，土地流轉租金成本高。在推動農業生產托管以實現集中連片經營過程中，存在農戶土地托管意愿低的問題，導致土地無法集中連片，影響農業生產效率。據富河現代農機專業合作社測算數據，合作社在連片的土地托管模式下利潤約為26～27元/畝，而在不連片時利潤約為20元/畝。因此，合作社需要協調農戶流轉土地，但流轉租金成本很高。比如2018年土地流轉10 000畝，租金為500元/畝，租金成本為500萬元。

（三）經營管理和專業技術人才缺乏

一是缺乏高素質的經營管理人才。一方面，大多數農業生產托管服務組織的成員、經營管理人員大都是農民出身，文化水平、知識層次、經營管理水平相對較低，多數社員只熟悉農田作業，對團隊經營管理以及如何發展壯大缺乏明確的方向和思路。另一方面，由于在農村地區的生產生活條件較差，難以吸引高素質專業人才參與管理。一些服務組織尤其是農機合作社服務組織缺乏必要的規章制度和議事程序，內部事務往往由理事長一人決定，重要決策缺乏科學性，影響農機合作社的健康發展。

二是缺乏農機作業的專業技術人才。尤其在農機專業合作社，對農機駕駛員（農機手）的專業技術能力要求非常高，但是目前專業的、技術嫻熟的農機手無法滿足市場需求。一方面，農機手總量上供不應求。另一方面，人才結構上存在年齡結構失衡現象。現有的農機手的年齡偏大，缺乏年輕農機手，并且年輕人從事農機駕駛行業的意愿偏低。這一問題已經成為全國性問題，將成為我國農機作業服務行業發展和農業機械化進程的障礙，亟待解決。

（四）農機具補貼政策不合理

蘭西縣現有的農機具補貼政策不合理，導致農業生產托管服務組織存在大量農機資源閑置，農機具補貼政策亟待改革。一是老化的農機具屬于集體所有的固定資產，沒有辦法變賣和報廢，只能閑置。這一問題在“農機服務—合作社托管”模式中尤為突出。以富河農機合作社為例，2016年購置的1 000萬元（含600萬元補貼）農機設備，已不適宜于大型農業機械作業要求，跟不上農業現代化進程。這一批農機對于一些規模較小的家庭農場、種糧大戶等經營主體，還能夠繼續投入使用，但囿于政策因素，合作社有40多臺機器只能閑置。

二是農機具補貼政策下購置的農機是“套餐式”服務，沒有根據合作社需求配置農機。補貼政策下購置的農機一般為國產設備，在合作社使用期限僅3～5年，難以實現使用價值最大化。合作社花費400萬元購置1 000萬元設備，但其使用價值之于合作社可能僅700萬元。并且，傳統的農業機械設備無法滿足國家對農業生產和環境保護的要求。傳統的病蟲害防治機械無法滿足農業生產需求，比如，洪澇災害時人工無法進入田地植保防治，難以科學合理施藥，導致破壞植株，對無人機植保技術提出要求。農機設備無法滿足環境保護要求，比如，缺乏秸稈還田和出田設備，只能焚燒秸稈。秸稈還田要求大馬力機械，但合作社難以承擔其高昂的價格。采用免耕機可以處理一部分秸稈，但它對天氣、地塊和地形有要求，不適用于低洼地塊、降水量較多的年份等。秸稈出田要求打包機等大馬力機械，但無法產生效益，并且要求空間放置機器設備。

（五）基礎設施無法滿足實際需求

蘭西縣目前存在基礎設施落后和缺乏的情況，無法滿足農業生產托管發展要求。主要體現在：一是蘭西縣交通設施比較落后，沒有開通鐵路運輸，導致農資、農機等運輸成本高。二是田間道路不適宜大型農業機械作業，很多農田農業機器設備無法進入，導致服務質量難以保證。三是缺乏晾曬場，農戶在糧食收成后，只能運輸至各自家中，增加了運輸成本。

五、進一步發展的政策建議

從政府、服務組織、金融扶持、技術人才、基礎設施等方面入手，推動農業生產托管健康有序發展。

（一）強調政府的引導作用

國家、省級相關部門在推進農業生產托管過程中，需要重視政府發揮引導作用。政府堅持統一思想，推動農地經營的集中連片，著力營造良好社會化服務環境;堅持規范管理，著力優化社會化服務制度設計，為社會化服務發展提供制度保障。建立健全社會化服務體系，擇優培育社會化服務主體，為服務組織節本增效，充分保障農民利益，引導農民、合作社、種糧能手、企業等主體在社會化服務體系中扮演各自角色，實現各主體間的利益協調。

（二）重視服務組織的帶動作用

堅持市場導向，著力整合各類資源要素，發揮服務組織的帶動作用。鼓勵服務組織通過市場化運作，有效整合土地、農業機械、生產資料等生產要素，減少投入成本，分散經營風險，全面提升各種資源要素的生產效益。擇優培育托管服務組織，鼓勵服務組織充分發揮規模經營優勢，集中生產資料采購，統一測土配方施肥，應用免耕、套復種等技術，控制化肥農藥使用量，實現科學種田，帶動農業規模化和產業化發展。

（三）延長農業社會化服務鏈條

缺乏糧食深加工企業，導致服務組織糧食銷售困難、渠道單一。建議對開展農產品倉儲、烘干、加工等服務的組織或企業加大扶持力度。加工企業通過托管服務組織購買玉米等作物并達到1萬噸以上的，建議政府實行貼息貸款政策，保證托管農戶作物價格不低于市場同期平均價格。建議政府在推進社會化服務發展中，出臺相應政策鼓勵儲糧企業優先與包括合作社在內的農業社會化服務組織合作，收購一部分糧食。中儲糧在當地收購糧食進行糧食儲備時，根據服務規模、帶動小農戶的情況等為合作社在內的農業社會化服務組織留一部分指標。比如，規模達到10萬畝，收購2萬～3萬畝土地的糧食。

鼓勵種糧大戶、龍頭企業創辦托管服務組織，降低流轉土地投資成本，分散經營風險。鼓勵社會資本入股參與托管服務組織;鼓勵現有服務組織擴大服務范圍、延伸服務鏈條，促進一二三產業融合發展;支持服務組織優先吸納當地農民參與生產經營;加快建立配套管理服務體系，建立監管審查和農技人員包保服務體系。

（四）加大生產托管金融扶持力度

一是為托管組織提供信貸和保險支持。建議加大對服務組織在購置農機具、倉儲用地等方面的政策傾斜力度，鼓勵農村信用社、商業銀行等金融部門給予服務組織信貸支持，幫助解決中小托管服務組織發展資金不足的問題。鼓勵政策保險企業在政策性保險基礎上增加農業產值保險，解除農民的后顧之憂。

二是支持托管服務的商業保險投入。建議將托管地塊由原來參保成本保險改為產量保險，投保額度可根據近3～5年平均產量確定。按照畝均1 400斤計算，保險費用為每畝36～40元。原來的政策成本保險費用為每畝16元，還需要20元以上。建議國家增加財政政策保險支持，或可以在地力補貼中拿出10元以上，農民和農事企業承擔10元，可以有效保證土地托管后的糧食產量，解決農戶和農事企業擔憂的風險，推動農業社會化服務體系的發展。

（五）加強經營管理和專業技術人才培養

有計劃地開展農機合作社理事長培訓，培養一批懂業務、會管理、善經營的帶頭人，加強宣傳，鼓勵引進高校畢業生到農村創業，優化農業生產托管服務組織經營管理隊伍。將各地區先進的農業生產托管管理模式經驗推廣、宣傳，積極引導服務組織創新管理模式，加強制度設計和制度創新，提高農業社會化服務質量和服務水平。創新績效考核方式和激勵機制，采用底薪+提成（績效）的方式，雇傭職業經理人或者專業管理團隊進行統一規范化管理。

有針對性地培養一批優秀的專業技術人才，包括農機駕駛員、職業經理人等，進一步完善推進科技特派員制度。一方面，采用具備優勢的人才引進條件，吸引和鼓勵專業技術人才進入農村、下到基層開展農業社會化服務。另一方面，改善農村生產生活條件，使農村能夠吸引人才，留住人才。

（六）推動農機具補貼政策改革

一是加大對農業生產性服務業的托管主體的農機具補貼力度。建議把補貼重點向1萬畝以上的托管服務組織傾斜，服務主體購入大型農機具時把補貼標準由原來的30%提高到60%，讓補貼的農機具真正發揮作用，提高生產效率和作業標準，降低作業成本。二是允許托管組織按需購置農機，允許農機設備的報廢、更新、以舊換新、變賣和租賃等。現行農機具購置補貼政策中，農機是類似政府采購“套餐式”服務，部分農機與托管組織需求不匹配;部分陳舊、老化的農機不適宜大型機械作業，但對于家庭農場、種糧大戶等規模較小的經營主體，還能繼續投入使用。建議允許托管服務主體根據農業經營的實際需求購置農業機械，允許原有補貼政策下購置的農機具的報廢、更新、以舊換新、變賣和租賃等，將閑置的、無法滿足大型機械作業要求的農機具交由市場進行資源再配置，有效提高資源利用率。

（七）加大基礎設施建設投入力度

針對基礎設施無法滿足農業生產托管發展的要求問題，建議加大基礎設施建設的投入力度。一是加強交通運輸設施建設，建立公路和鐵路運輸，節省運輸成本。二是修繕和建設適宜于大型機械的田間道路，保證大型機械設備到達田間，實現農業機械化作業。三是在各村鎮建立晾曬場等公共服務設施，降低農戶和服務組織成本。

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