國家治理現代化視域下制度建設的邏輯和框架

趙洲洋

摘 要：黨的十九屆四中全會系統論述和布局中國特色社會主義制度建設，為國家治理現代化提出了深層次的制度化任務，明確建設和發展中國特色社會主義中制度是基礎，治理是抓手，以一系列重大舉措做出全面部署，為推進新時代偉大實踐的創新發展指明了方向。通過對黨的十九屆四中全會及其《決定》的中心主題和新時代經濟社會發展與治理狀況的把握，可以梳理出這一主題產生的邏輯脈絡，這一主題充滿了國家治理的問題意識，又蘊含深刻的改革方法論。因循這一邏輯，從治理所涉及的組織與權力關系的維度，可以更加明確《決定》所要推進的制度建設的結構框架。新時代把制度體系優勢轉化為國家治理效能，在回答好“堅持和鞏固什么、完善和發展什么”的重大政治問題的基礎上，對建設什么樣的制度體系、怎么樣建設制度體系、形成什么樣的治理體系與治理能力等一系列問題做出規劃和部署，并以執行制度來保證規劃的落實。

關鍵詞：黨的十九屆四中全會;制度建設;國家治理現代化;基本邏輯;結構框架

基金項目：教育部人文社會科學重點研究基地重大項目“社會治理與公共服務研究”（16JJD810002）;國家留學基金項目（201806010224）。

[中圖分類號] D033 [文章編號] 1673-0186（2020）010-0090-010

[文獻標識碼] A? ? ? [DOI編碼] 10.19631/j.cnki.css.2020.010.008

黨的十九屆四中全會從事業發展全局的戰略高度，研究了堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化問題，并通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》（以下簡稱“《決定》”）。全會界定了我國國家制度和國家治理的內涵[1]，揭示了我國發展奇跡背后的“制度密碼”，系統回答了“中國特色社會主義制度建設為什么好”這一重大問題[2]，并制定了“分三步走”推進制度建設和治理能力建設的改革方略[3]。

制度具有長期性、穩定性、普遍性和根本性，而且其適應性與優越性也可以通過治理的效能加以判斷，黨的十九屆四中全會和《決定》著眼于此具有廣泛、深遠的重大意義。全會和《決定》從三個層面細致地規劃了中國特色社會主義的制度建設與治理能力建設：首先，全會圍繞著中國特色社會主義的制度優勢和更好地把制度優勢轉化為國家治理效能兩個辯證的方面展開;其次，《決定》事實上指出了國家治理應遵循的基本邏輯;第三，全會與《決定》構建了制度建設與國家治理各個方面的整合框架。作為一個超大型的后發國家，我國的國家治理所要面對的問題與處理的事情異常復雜，國家治理體系與能力及承擔國家治理的治理主體自身，連同所要面對的社會情況，都是治理復雜性的主要來源。黨的十九屆四中全會和《決定》為國家制度建設方向與國家治理的未來走向做出了規劃，而規劃的實施需要整合的框架來支撐。

一、制度與治理能力建設的中心主題

習近平總書記對《決定》所作的說明， 清晰地闡明了《決定》的主題：在“制度建設和治理能力建設”中心下，辯證地分析和部署“堅持和鞏固什么，完善和發展什么”[4]。這一主題與改革開放以來國家與社會發展相契合，順承和細化了黨的十八屆三中全會所提出的全面深化改革的目標。黨的十八屆三中全會所提出的制度建設和國家治理建設更多著眼于全面深化改革，部署了需要完善和改革的諸多方面工作。而黨的十九屆四中全會細化、發展并創新了制度建設和治理能力現代化的內涵，著眼于更加辯證地看待中國特色社會主義制度與國家治理體系和治理能力，注重從兩個方面來分析情況，一方面總結現有的治理制度體系和治理措施中需要堅持什么，另一方面歸納出需要進一步改革與完善什么，從而對黨的十八屆三中全會所提出的制度建設與治理能力建設進行了細化和創新（表1）。

《決定》的第一部分在提出新時代堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的重大意義和總體要求之外，首先總結了現有制度十三個方面的歷史成就與顯著優勢，這與黨的歷次中央全會形成的決定文本相比具有特色。在效能的視角下，這些現行的制度具有良好的有效性，既是制度的優勢所在，也是需要堅持的方面。并且是從改革方法論的角度，從制度定型的角度檢視制度轉型過程，提出具有顯著優勢的制度是需要堅持的。

除了總結出的十三個應當堅持的制度體系外，要使制度更加成熟更加定型，還要求不斷改進和完善我國國家治理體系與制度執行體系。尤其在協調各方面推進現代化過程中，國家治理的制度現代化還存在著若干不足，需要健全、完善、改革、發展、創新。通過考察制度的有效性和合法性兩個基本維度的情況，可以對制度運行狀況進行類型學分析（表2），從中可以發現，要實現制度有效性和合法性的雙重目標，必須注重加強有效的非正式制度的制度化、空轉制度的重塑以及空缺制度的彌補與構建，《決定》也正對此做出了規劃與部署。

由此可以發現，黨的十九屆四中全會與黨的十八屆三中全會同出一系，但兩者之間的著眼點、對問題的闡釋和分析有所不同。黨的十八屆三中全會是從全面深化改革的角度出發的，而黨的十九屆四中全會是在堅持和改革兩者結合的角度下，提出更加細致地推進國家治理現代化的命題與方法。

二、制度和治理能力建設的基本邏輯

全會的中心主題反映中國特色社會主義制度和國家治理進一步走向了系統化、整體化和規范化。圍繞著堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的主軸，把制度建設和治理能力建設擺到更加突出的位置的《決定》，遵循著我國的經濟社會發展階段與狀況、執政黨在發展中功能、黨中央在黨組織發揮作用過程中的地位以及制度建設在國家治理中的作用機制四個方面的基本邏輯。

（一）分化社會的政治整合

黨的十八大以來，強化問題意識、堅持問題導向是以習近平同志為核心的黨中央治國理政的鮮明特色[6]。秉持這一意識，《決定》首先面向現有的經濟社會與治理狀況，解決治理中的問題與矛盾。從國家治理的角度來看，所面對的矛盾主要來自兩個方面：一是對于治理對象即社會的整合性;二是治理主體與治理行為本身的有效性。

由此可見，黨的十九屆四中全會的內在邏輯起于對分化社會所出現的社會問題與治理危機的回應，由執政黨來對社會進行整合、對問題進行治理，通過中央的權威和集中統一的方式以保證高效且協調，最后社會整合與治理的形式和成果要以制度為載體，經過制度構建、制度建設、制度創新與制度完善等路徑來解決社會發展中所面臨的矛盾與問題，并在治理環境中通過全面、平衡、普遍和可持續的制度推進國家的穩定有序、改革的深入以及社會的進步。這一邏輯的后三個方面“黨的領導”“集中統一”“中央權威”“制度”與“制度建設”在《決定》文本中頻繁出現，而第一重邏輯雖并未在文本中直接呈現，但并不意味著社會的分化和低效要轉化為整合和高效的要求不重要，恰恰相反，它構成后三者的前提與基礎。

三、制度和治理能力建設的結構框架

鄧小平同志在改革開放之初就認識到了制度建設的重要性，他指出：“領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。”[12]上一節所闡述的基本邏輯最終落定在制度建設上，推進國家治理現代化的具體制度體系需要進一步明確、細化和部署，黨的十九屆四中全會也是為當前和未來一段時間勾畫了制度體系的結構框架。具體來說，從組織與權力要素的角度可以從六個方面理解這一結構框架。

（一）黨集中統一領導的框架結構

黨的一體化領導并不意味著黨自身領導一切，事無巨細地進行管理，而是黨和國家有機結合進行治理。在歷史上，尤其是黨在全國執政后，黨具有不同的領導和聯系國家的方式：有時采取黨政分開的方式，黨的權力體系擁有自身的組織體系;而有的時候則采取黨政合一的方式，如社會主義建設時期的人民公社，即采用政治與社會合一的體系。針對的是原有的執政黨外在于國家權力體系并位于國家權力體系之上來進行領導的黨政關系，構建集中統一的國家制度和國家治理體系要求兩者之間的介入與融合，而且黨是以組織的形式進入并領導國家權力體系的。這不同于西方政黨與國家關系下，即使贏得了選舉，政黨組織仍外在于國家權力體系，而是以黨員個體擔任某一公職、履行一定的政治職責的執政方式。通過在中央和地方國家機關、人民團體、經濟組織、文化組織、社會組織和其他組織領導機關中設立黨組，從而在各個單位中發揮領導核心作用。這是一種以黨的組織形式進入的國家權力體系，而且形成與其他國家機構有機融合的治理體系。因此，黨的自身建設，尤其是黨的組織建設就成為黨要有效地進入和領導國家權力體系的前提條件，也成為推行國家治理的運作機制。

（二）中央享有的權威結構

在黨和國家權力體系有機融合的基礎上，黨組織進入原來按國家賦予權力和所應承擔責任的部門，同時在更高層級協調職能相近的社會治理部門的治理活動。這要求中央應具有令行禁止的權威性，而在制度框架上則通過堅持和完善歸口治理制度，從這一組織制度安排上確保中央的權威性、專業性和集中統一性。

（三）合理劃分的治權結構

在治理體系之中，執政黨除了領導確定發展方向等戰略性議題之外，還參與到執行具體的政策與法律過程，享有部分的行政權與執法權等事權，涉及專業化、系統化和協同化地將制度與政策轉化為行動與效能的過程。這些權力主要由承擔職責的公共管理部門、各層級政府與社會組織所行使，而這一過程需要專業性、嵌入性和協同性上的構建。《決定》對于中央和地方各層級、各部門之間的權力劃分做出的規劃，在進一步加強中央政治權威的同時，要將事權逐漸下沉到地方，要求適當擴大地方的權力，并構建促使地方有效進行公共事務治理的制度，形成中央享有政治權威，治權合理劃分并下沉到地方和基層的治理結構形式。這與黨的十九屆三中全會和《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》所提出的構建簡約高效的基層管理體制一脈相承[13]，既基于一些地方的實踐又指導地方進一步改革，例如廣東順德的“大部制改革”，在組織上將黨的機關和政府機構按照職能合并，一方面精簡了黨政機構，另一方面降低了不同部門之間的協調成本，增進了治理效率[14，15]。

（四）“強強聯合”的政府與市場結構

具體到中華人民共和國成立以來特別是改革開放四十年來我國的改革發展實踐和國家治理實踐，可以發現，經濟發展構成了國家治理的物質基礎，而黨的十九屆四中全會確認社會主義市場經濟體制是社會主義基本經濟制度的組成部分，并提出完善社會主義市場經濟體制的重要方面是完善社會主義市場經濟運行機制。市場經濟的運行涉及政府與市場及企業的關系，黨的十八屆三中全會提出市場對資源配置起決定性作用，要更好發揮政府作用，這要求政府與市場要發揮好各自作用并處理好各自關系。政府對市場的調節，市場對企業的引導要在遵循產權制度和市場化配置要素等經濟規律的基礎上，發揮社會主義經濟制度與市場經濟有機結合的顯著優勢，建設市場機制有效、微觀主體有活力、宏觀調控有度的經濟運行機制。在市場決定資源配置和更好發揮政府作用的運行機制中，企業、市場與政府三者相互聯系、互為條件：企業強以市場的有效作用為條件，市場強以政府的正確導向為條件，政府強則以自身調控有度為條件[16]。這種經濟運行機制成為國家治理體系框架的基礎。

（五）有機銜接的國家與社會結構

國家治理一方面不斷推進國家建設和經濟發展，另一方面也不斷回應社會的訴求，最終要從國家作用于社會，因此，除強調黨和政府之間的制度建設與創新外，《決定》也著重強調將國家權力和社會自治有效銜接起來。國家和社會關系的理論討論與制度設計中長期存在二元割裂的情況，或者是偏重國家權力，缺少對社會管理制度與機制的精細化設計，或者只著眼于社會的自主權利和自治性。但從黨的十八屆三中全會開始，尤其是黨的十九屆四中全會反復強調國家權力和社會自治之間要構建有機結合與有效銜接，而且強調要通過執政黨來進行銜接，形成黨委領導下的社會治理新格局。

（六）統一且獨立的監督體系

從治理的政策過程來看，除了決策、執行外，監督制度體系的構建也是國家治理的重要方面。2018年十三屆全國人民代表大會第一次會議審議通過了國家監察法、設立中華人民共和國國家監察委員會，它同黨的紀檢機構合署辦公，在黨直接領導下，代表黨和國家對所有行使公權力的公職人員進行監督，既調查職務違法行為，又調查職務犯罪行為。因此，《決定》提出了各級紀委和監委之間如何做到既統一領導，又獨立地進行實時監督的制度體系。

此外，針對國家統一及“一國兩制”的實踐，總體的體制框架構建涉及黨和國家之間的權力關系、中央和地方之間的層級關系，同時還涉及國家權力體系和社會公民自治之間的關系。其總體的構建在依照憲法和基本法的前提下，一方面健全中央對特別行政區全面管制的制度，從行政執法、經濟發展、社會保障、文化教育等方面維護“一國”原則;另一方面充分尊重特別行政區的社會制度與生活方式，提高特別行政區的依法治理能力和水平。而《決定》對軍事、外交等制度建設做出的總結和規劃部署，突出強調了維護國家主權、尊嚴和國際責任。其中在堅持黨對軍事的絕對領導的基礎上，更加突出軍委主席在絕對領導中的核心地位，以及對于軍隊建設的全過程的絕對領導。而外交則在更加堅定地維護國家主權與人員安全的同時，更加積極地強調落實包含責任的倡議的制度與機制建設。這些具體議題是在上述結構框架的基礎上針對不同問題的現實決策與布局。

由此，從權力和組織關系的角度可以認為，黨的十九屆四中全會主要在結構上從中央與地方、國家與社會、政府與市場和條條與塊塊等幾對關系中構建了突出黨中央集中統一領導的制度體系建設框架（圖1）。

四、小結

承襲黨的十八屆三中全會所提出的全面深化改革的總目標，黨的十九屆四中全會從堅持和完善兩方面總結并提出了國家治理體系和治理能力現代化進程中的制度建設要求，并做出部署。與黨的十八屆三中全會基于全面改革的角度、著重提出改革議程不同，黨的十九屆四中全會更加全面地檢視了我國的經濟社會發展和國家治理體系與能力，從制度建設和制度執行層面有針對性地提出了改革內容與方法，圍繞著黨的十九大提出的“到二〇三五年，基本實現社會主義現代化和到本世紀中葉，建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國”[7]奮斗目標，回答了堅持和改革哪些制度和機制、建設什么樣的制度體系、怎么樣建設制度、怎么樣執行制度、形成什么樣的治理體系與治理能力等一系列問題。

黨的十九屆四中全會對制度和國家治理能力建設做出了詳細的部署，指出了合宜制度的運行機制、空缺制度的構建方法、空轉制度的改革方式、非正式制度的優化措施，做出了體制與機制上詳細的要求與規定。在此基礎上，通過對黨的十九屆四中全會及其《決定》的中心主題和新時代經濟社會發展與治理狀況的把握，本文闡釋了這一主題產生的基本邏輯，因循這一邏輯，從治理所涉及的組織與權力關系的維度，可以對《決定》所要推進的制度建設的結構框架進行分析。從上文的分析中，可以發現這些體制與機制得以有效運轉的核心是黨的領導體制和機制的建設和優化。通過黨的政治權威激活國家權力，進而進行社會整合，從而使社會得以有效治理，這是中國特色社會主義進入新時代以來最重要的治理問題。因此，黨的十九屆四中全會以黨的領導制度體系問題為中心，通過四個方面的體制與機制來構建黨的全面領導體系：包括在黨內通過建立不忘初心、牢記使命的制度，完善民主集中制和各層級間的嚴密體系，以及全面從嚴治黨制度，從思想、組織和紀律上實現黨內的集中統一領導并保證黨有能力領導;通過黨對國家機關與機構、企事業單位及社會自治組織等的全過程領導，實現黨對各方面事業“縱向到底、橫向到邊”的協調與全面的領導，并在組織上建立在同級組織中黨組織高于其他組織的制度以保證這種領導，即東西南北中，黨是領導一切的;通過黨的群眾路線制度化，穩固黨的執政基礎與明確黨的執政方向;通過建設運用規則、法律與制度來進行國家治理和實行正確的、集中的相關制度，改變黨的執政方式與增強黨的執政能力。

當然，黨的十九屆四中全會所提出的黨的集中統一領導體系和十三個包含國家治理各方面的制度建設中，有一部分已有詳細的說明和權威的構建，但是仍有部分體制機制建設需要在實踐和理論中不斷充實、創新、設計與推進。而且在頂層設計外、實踐中還面臨著非預期的問題與不斷涌現的制度創新。在這種背景下，正如《決定》所說，需要相信群眾、依靠群眾、深入群眾、深入基層，根據實踐不斷推進制度建設與改革創新，聯系實踐總結和研究治理經驗，從而進一步推動國家治理體系與治理能力現代化。在此基礎上，為“中國之治”成功經驗上升為系統性制度成果提供根本遵循，為人類社會創造更好制度提供中國智慧和中國方案。

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