新生代農民工就近城鎮化形成機制、實踐基礎及發展路徑

劉麗娟

摘 要：就近城鎮化逐漸成為新生代農民工遷移的趨勢。從新生代農民工主體視角來看，伴隨著對優質教育資源的追求、婚姻競爭的壓力、個人及家庭的發展需求，體面進城成為當前新生代農民工外出務工的主要動力。雖然中小城市或縣城社會資源不如大城市，但它能提供給農村居民優于農村的公共服務和現代化的生活條件，因而經濟成本和文化成本都相對較低的就近城鎮化，是新生代農民工能夠實現體面進城的最優選擇。這一進城目標的實現建立在家庭倫理影響下的代際支持、半工半耕家計模式基礎上的家庭資源積累以及農村土地集體所有制的制度保障的基礎上。也就是說，在就近城鎮化過程中，家庭的代際合力與城鄉資源的充分利用是新生代農民工實現進城目標的理性策略。為進一步推進新生代農民工就近城鎮化進程，應從農村居民目標實現的基礎出發，提升農民工家庭成員的發展能力與家庭資源積累能力，增強其城市定居意愿與能力，并保障其自由返鄉這一基礎性權利。未來中國城鎮化發展應走一條大中小城市和小城鎮協調發展的道路，賦予中小城市更多發展空間，實現多級城鎮體系的協調發展。

關鍵詞：就近城鎮化;新生代農民工;代際支持;半工半耕;農村土地集體所有制

基金項目：國家社會科學基金重點項目“中國城市社區治理轉型與體制機制創新研究”（19ASH003）;湖南省研究生自主探索創新項目“空間生產視域下‘村改居社區治理策略研究”（2019zzts033）。

[中圖分類號] C911 [文章編號] 1673-0186（2020）010-0018-014

[文獻標識碼] A? ? ? [DOI編碼] 10.19631/j.cnki.css.2020.010.002

一、問題的提出

改革開放以來，農村勞動力從鄉到城的遷移推動了我國城鎮化的快速發展。截至2019年末，我國城鎮化率已達60.6%，比上年末提高1.02個百分點[1]。可以看到，我國城鎮化已跨越了一個重要的階段。以80后、90后為代表的新生代農民工是當前城市產業工人的主力軍，相比上一代農民工（60后、70后），他們具有更加強烈的在城市定居的意愿與定居能力。因而新生代農民工作為城鎮化的重要主體，能否順利實現在城市體面安居的目標，直接關系到新一輪城鎮化的整體進程。基于東莞、佛山的農民工調研發現一個較為普遍的現象：當前新生代農民工雖然跨區域在沿海發達城市務工，但大多數農民工的定居意愿以及實際情況是回到靠近自己家鄉的城鎮購房。也就是說，就近城鎮化逐漸成為新生代農民工進城的趨勢。作為城鎮化主體的新生代農民工為什么會選擇就近進城的城鎮化路徑？這一城鎮化路徑對我國未來城鎮化道路選擇有何影響？

當前學界有關新生代農民工城鎮化的研究主要有“制度主義”和“農民主體”兩種視角。“制度主義”認為，影響新生代農民工群體融入城市的根源在于與戶籍制度緊密相連的就業政策、社會保障制度、城市公共服務資源等體制性障礙形成了對農民工的排斥，使得農民工無法獲得與城市居民同等的權利，進而影響了農民工城鎮化的能力與預期，阻礙了農民工城鎮化進程[2-3]。加強以戶籍制度改革為核心的制度建設，剝離附著在戶籍制度上的權利與資源分配，賦予農村居民與城市居民同等權利是這一視角下主要的政策建議[4-5]。但同時也有學者注意到，在當前新型城鎮化背景下，戶籍身份去福利化包括社會保障與公共服務的城鄉發展一體化成為趨勢，也就是說戶籍制度實質上不再是影響農村居民職業地位和社會流動的主要因素[6]。因而學者將研究視角從“制度主義”轉向了“農民主體”。“農民主體”視角研究將新生代農民工視為一個能動的主體，主動利用城鄉經濟社會資源與家庭成員的代際合力完成階層向上流動的目標[7]，并根據自身的資源稟賦和經濟地位選擇城鎮化的階段[8]。這兩種不同的研究視角都給予了筆者重要的啟發，在我們看到新生代農民工城鎮化這一問題時，既要考慮制度等結構因素，也要從農民主體的實踐出發研究其城鎮化的內在機制。

就新生代農民工的城鎮化路徑而言，主要有向大城市遷移定居的異地城鎮化與向靠近家鄉的中小城鎮定居的就近城鎮化兩條路徑。許多學者注意到向靠近家鄉的地級市、縣級市、小城鎮定居這一就近城鎮化路徑是新生代農民工城鎮化的主要選擇[9-10]。當前有關就近城鎮化的研究主要圍繞就近城鎮化的意義、動力機制與對策三個方面進行討論。就近城鎮化有利于緩解“異地城鎮化”所帶來的“三留守”問題以及土地資源浪費問題;而且有利于優化城市結構，推動大中小城市和小城鎮協調發展，豐富和完善我國新型城鎮化道路[11-12]。推動就近城鎮化的動力機制主要是國家宏觀政策導向、中小城鎮的低成本城市生活的吸引力以及家鄉觀念的價值吸引力[13]，并提出以產業發展、完善城鎮基礎設施和基本公共服務，加強縣級城市的人口集聚能力，進而推進以中心鎮、縣（市）和地級市為重點的就近城鎮化道路等對策建議[14-15]。

以上的研究與討論豐富了筆者對就近城鎮化這一問題的認識，但現有的研究主要是從宏觀層面上探討就近城鎮化這一模式的作用與意義，并針對現狀提出相應的對策等，缺乏微觀的視角去探析新生代農民工就近城鎮化這一城鎮化路徑選擇的內在機制。因而筆者將遵循“農民主體”這一研究視角，分析新生代農民工就近城鎮化的形成機制以及這種城鎮化模式的實踐基礎。

二、新生代農民工就近城鎮化的形成機制

新生代農民工就近城鎮化是指新生代農民工定居地為家鄉附近的市鎮，主要界定為以地級市和縣級城鎮為核心的城鎮化。新型城鎮化的核心是人的城鎮化，也即尊重農民工在城鎮化過程中的主體性，重視農民工城鎮化實踐的過程而非結果。因而筆者將從農民主體的角度，關注新生代農民工城鎮化實踐過程中就近城鎮化這一路徑的形成及其背后的邏輯。

（一）農民工務工邏輯：從掙錢返鄉到體面進城

當前農村居民外出務工有不同邏輯：第一種邏輯是農村居民進城務工服務于傳統村莊生活，將在城市掙的錢帶回家鄉建房，回到家鄉生活，參與村莊內價值評價體系。農民工的價值面向和生活面向是在村莊的，其進城務工經商邏輯服從于村莊內社會關系再生產，村莊是最終的目的地，而進城只是提升村莊生活的手段。正是這一邏輯使進城務工經商的農村居民將所獲取的收入源源不斷地帶回到村莊中。第二種邏輯是農村居民進城務工是為了能在城市立足、體面安居積攢資本，城市是其最終目的地，而農村則是其保底的基礎[16]。農民工的價值面向和生活面向以城市生活為導向。尤其是新生代農民工，這一代農民工在村莊生活的時間較短，嵌入村莊社會關系尚淺，對村莊生活缺少如上一代人那樣強的認同。相比上一代農民工群體而言，新生代農民工群體以城市生活為導向的進城意愿較為強烈。當前我國農村正處在外出務工農村居民由第一套邏輯進入第二套邏輯的階段，新生代農民工有了越來越強烈的進入城市安居就業的期待與行動。

推動新生代農民工體面進城的動力主要有三個。一是農村家庭對優質教育資源的需求。隨著農村家庭收入的提高，其教育投資能力持續上升。家庭不再滿足于讓子女接受基本教育（即“有學上”），而是希望讓子女能夠接受相對優質的教育[17]。由于基礎教育的優質資源大多集中在城市，縣城學校作為優于鄉村教育資源的代表開始成為農村家庭追求的目標。二是婚姻競爭的壓力。當前農村傳統通婚圈被打破，全國已經形成統一的婚姻市場與勞動力市場，女性資源要素化為市場元素向城市流動，導致了婚配資源梯度轉移的形成。也就是說對于農村婚姻資源相對匱乏地區的男性青年來說，不僅要承擔逐漸增加的婚姻成本，同時在婚配過程中也處于弱勢地位，進城買房則成為農村男性青年在婚姻市場競爭中的資本[18]。三是個人及家庭的發展需求。城市有著豐富的文化娛樂設施、現代化的公共設施和公共服務、高效高報酬的就業機會等資源。出于在城市工作和生活的便利，以及個人向上流動的發展需求，農村居民有著進城購房的動力。總之，聚集于城市的各類社會資源成為農民進城安居的動力。

新生代農民工的城市化目標追求的是體面進城，是要獲得比農村體面生活更好的城市體面生活，而不是在城市漂泊不定。如果不能在城市獲得體面生活，進城的寧愿返回農村。體面進城即可以在城市安居下來，而不是像拉美國家那樣，城市貧民在貧民窟艱難生存[6]。體面進城關鍵是要有可以在城市體面生活的就業機會與收入，能負擔在城市購房與家庭成員在城市日常生活各項開支的成本，從而在城市完成家庭生產與再生產。

（二）非精英農民工有限支付能力與低成本的就近城鎮化

新生代農民工體面進城的城鎮化目標是實現以家庭為單位的從鄉到城的遷移，因而是否具備支付城鎮化成本的進城能力是其實現目標的重要條件。選擇靠近家鄉的縣城或中小城市，是與大部分非精英農民工經濟能力相匹配的選擇。

首先，從農民工自身的微觀視角來看，新生代農民工內部存在分化，在參與城鎮化實踐過程中農民工的城鎮化也同樣是梯度分層的。新生代農民工可以分為以下三類：精英群體、中間階層與底層群體。一般只有少數精英群體有能力和資本進入大城市定居并生活，這部分群體主要是在外通過自己的努力打拼、市場機遇的捕獲、敢闖敢拼的創業精神而成為老板的群體，如案例1和案例2，他們通過自己的努力實現了家庭財富積累，并成功在大城市買房定居，成為流動人口中相對穩定的群體。中間階層則是技術型工人、公司或工廠內的管理層、小商店老板等年收入10萬元以上的群體，在流動人口群體中算相對體面的群體。這部分群體雖然其務工地點多是選擇在沿海等發達城市，但其最終買房定居的城市以家鄉附近的中小城市為主，也即選擇就近城鎮化，如案例3。底層群體則是流動不固定的打工者，家庭年收入10萬元以下的群體。由于收入的不穩定無法承擔進城的資源壓力，最終選擇回村生活。因而，當前農村人口向城鎮轉移的這一波就近城鎮化浪潮下，進城的主體主要是處于中間階層的非精英農民工。

案例1：黃先生，湖南邵陽人，2002年便來到廣東省打工。原來在學校學的模具制造，所以來了佛山后進了一家模具廠做模具。后轉去了家具公司做了5年，主要做模具開發和設計。在公司中屬于技術型工人，年收入加上獎金等有10萬元左右。工作5年后，2009年和兩個湖南老鄉自己出來單干創業。目前為“廣東DB家具有限公司”的老板。該公司每個月能做50萬～60萬元的訂單。獨立創業第一年做了700萬的訂單，基本保持公司運轉而不虧損。后經朋友建議，高薪聘請專業的銷售團隊，公司的業務量就越做越大了。目前工廠規模有1萬平方米，工人50～60人，年銷售額達2 000多萬。他目前在佛山九江買了商品房，老家2007年之前建了房子，目前一兒一女均在順德讀書。

案例2：洪女士，1987年生，江西人。2007年和老公到廣東龍江鎮打工。她老公在一家家具廠做雕刻，屬于技術工種。一開始月工資1 800元左右，2008年漲到2 200元，后漲到3 000元。大概在2010年左右，她老公所在的那個工廠，原來承包雕花環節的老板不做了，于是他就接手了。一開始自己購買了3臺機器，隨著業務量越來越大，就將賺的錢不斷購買機器，擴大生產規模，到現在已經有30臺機器，10～20個工人，單量比較多的時候會多請一些人。2019年年收入可達50多萬元。2017年、2018年生意較好，年收入有近百萬元。最近這兩年賺的錢，一部分用于購買機器繼續擴大生產，另一部分則用于購置物業。2016年在龍江鎮購買了一套商品房（房價7 000元每平方米），2018年購買了兩間店鋪，花費38萬元。有3個小孩，老大在老家江西上學，老二在SX村上小學，老三在SX村上幼兒園。SX村在周氏大祠堂有舉辦公益性質的國學班，她家的老二有參加。

案例3：佛山順德L鎮一位開早餐店的老板，湖南岳陽M村人，在L鎮開店已經8年了，已在自己家鄉岳陽市X縣購房。問其為什么選擇回家鄉購房時，他回答道：“這邊的房價比老家貴，而且父母也在老家，小孩在家里縣城上學，父母還可以幫忙照看。”

其次，從農民工家庭的收入水平來看，非精英農民工家庭經濟積累能力有限。普通農民家庭的積累主要來自家庭勞動成員務工與務農的收入。從務工收入來看，普通進城務工農村居民受限于低水平的教育程度和技術管理能力，大多數在城市的中低端制造業或服務業工作，因而收入一般且不穩定。我國的勞動力市場具有二元性，即勞動力市場中同時存在兩種工作，一種是收入待遇較好、穩定性強、保障較高的工作，另一種是收入待遇較低、穩定性不高，容易受到市場波動影響的工作，也就是次級勞動力市場中就業[19]。農民工進入二元市場中的哪一端主要是由人力資本的回報機制決定的。從筆者調研的東莞、佛山等地的農民工務工收入來看，在次級勞動力市場中，一個中青年勞動力的務工年收入在6萬～9萬元左右。從務農收入來看，農村居民一年農業收入為2萬～3萬元左右。有學者曾對農民工家庭城鎮化的條件進行了估算，要實現在城鎮定居的目標，農民工至少要連續工作到45歲。也就是說終身穩定就業是農民工城市化的經濟前提[20]。大多數普通農民工則缺乏能夠在城市穩定就業的條件，因而從他們自身的能力、素質、經濟實力來看，并不足以支撐他們在大城市定居。

最后，從就近城鎮化模式的特點來看，就近城鎮化具有低成本的城鎮化優勢。第一，相比農村居民務工所在的大城市，靠近家鄉的中小城市或縣城購房成本低。如湖南中部HD縣目前房子均價在每平方米4 000～5 000元之間，而沿海大城市廣州、深圳則至少在3萬元以上，省會長沙市1萬元左右。許多普通農村家庭通過父代的積累以及年輕人的打工收入只能夠支付縣城的購房成本。第二，選擇就近進城能有效降低生活成本。由于物理空間縮短，在村莊生活的老人可以向在城市中的子代提供農副產品，從而降低子代的生活開支;同時也方便老人進城照顧孫輩上學，有利于支持子代在城市更好地生活。第三，就近進城有利于維系鄉村社會關系網絡和家庭關系。子代就近購買房屋能夠方便照顧留村養老的父母、維持與在村的親戚朋友之間的往來。第四，就近進城的社會適應成本低。縣城實際上就是一個“擴大的熟人社會”，血緣關系、親戚關系、同鄉關系、同學關系之間很容易通過中間關系建立聯系成為熟人[21]。相比異地城鎮化農民工所面臨的地域文化與慣習差異所帶來的心理不適，就近進城降低了社會交往成本和社會適應成本，使得農民工能更快地融入城市。

綜上所述，農民工城鎮化目標的實現取決于自身的城鎮化意愿和城鎮化實現能力。對于新生代農民工有限的家庭經濟積累而言，中小城市或縣城雖然社會資源不如大城市，但它能提供給農村居民優于農村的公共服務和現代化的生活條件，選擇經濟成本和文化成本都相對較低的就近城鎮化方式，成為新生代農民工進城的最優選擇。筆者2019年7月曾以小組為單位統計了湖南W村農民工近年來進城購房的情況，共調查了6個小組，調查戶數238戶，其中共有56戶已在城市購房。其中在農民工所在縣城購房的有45戶，在長沙市購房的有6戶，在東莞、廣西、廈門等其他地區購房的有5戶。從這種購房趨勢來看，就近購房是大多數農民工的選擇。通過筆者基于2018年11月和2019年12月在東莞、佛山等地的流動人口調研來看，大多數在沿海務工的新生代農民工的定居意愿也是選擇靠近家鄉的中小城市和縣城。因為對于普通農民工來說沿海大城市高昂的房價使他們難以通過打工實現購房的目標，而選擇家鄉的縣城等小城市則是能夠通過家庭成員的合力實現的目標。因而不論是從人口流出地的農民工進城實踐來看還是人口流入地的農民工進城意愿來看，就近城鎮化成為當前大多數新生代農民工進城的趨勢。

三、新生代農民工就近城鎮化的實踐基礎

基于進城意愿與進城能力的匹配，就近城鎮化這一進城路徑是新生代農民工的理性決策，這一目標的實現有著社會文化、經濟和制度基礎。具體來說：代際間的倫理責任是新生代農民工進城目標得以實現的社會文化基礎;半工半耕的家計模式是新生代農民工融入城市生活的客觀經濟基礎;農村土地集體所有制是新生代農民工實現城鎮化目標的制度保障。

（一）代際間的倫理責任是新生代農民工進城目標得以實現的社會文化基礎

我國是一個家庭本位的社會，農民個體是嵌入農民家庭這一社會結構中的。在我國社會文化情景中，不同于西方家庭社會學和人口學意義上的核心家庭、直系家庭等結構性的單位，中國人的家庭嵌入在“祖先—子孫”血脈綿延之中，是一個兼具生活性、社會性與宗教性“三位一體”的單位[22]。家本位的家庭倫理核心是“傳宗接代”“恩往下流”的本體性價值[23]，在這一價值觀念下，家庭成員的生產、生活均服從于家庭再生產的整體性目標。在一致的家庭目標下子家庭和母家庭呈現“分家的不分家”“不分家的分家”等名實分離的模糊樣態，子家庭和母家庭雖然分別是兩個獨立經濟核算單位和生活單位，但在分家之后二者之間仍保持倫理和文化上的關聯。具體表現在：在現代性和城鎮化背景下，為了緩解和消化子代家庭的發展資源壓力，父代仍會圍繞子代家庭的發展而持續付出，源源不斷地向子代家庭輸送資源。通過代際合力實現以子代發展為中心的家庭資源轉移，由此不僅實現傳統意義上的家庭綿延，而且也可以在開放的社會系統中實現家庭向上流動的目標[24]。

父代對子代的代際支持，正是我國傳統代際倫理的現代價值的體現。這種支持主要體現在以下三個方面。首先，父代通過直接的資金和實物支持減輕子代購房與城鎮化生活壓力。進城購房需要巨大的資金，新生代農民工在城市買房的錢除了自己的務工積累外，大多來自中年父母的積蓄。以湖南中部H縣房價為例，每平方米3 000～5 000元，購買100平方米的房子，需要30萬～50萬元，另外還需要準備15萬～20萬元的裝修費用。這個過程中，除了拿出自己的積蓄外，父代有可能還會欠債。同時對于要在城鎮居住生活的農民工來說，也面臨著較大的生活開支。一般在農村生活的老人仍會向在城市安居的子代提供瓜果蔬菜、米面糧油等農副產品的實物支持，降低子代在城市生活的開支，并且在子代遇到重大事項需要開支時，如就醫、買車或開店，父母也會盡可能地拿出自己的積蓄支持子代，以減輕其在城市的生活壓力。其次，除了實際的資金支持外，父代還以勞務支持的方式為子代進城務工提供穩固的后方。在務工潮的背景下，年輕農民工外出務工，誰來照料小孩對于農民工家庭來說是一個重要的現實難題。因為將小孩帶去務工地，一方面會增加農民工的生活成本，另一方面還需要付出一個勞動力專門照顧小孩，由此會導致家庭經濟收入降低。因而目前中西部農村普遍的實踐有兩種，一種是由在村的父母隔代撫養孫輩或者在城鎮陪讀，這樣就可以極大地釋放家庭勞動力，年輕子女可以在城市盡可能地獲得更多的經濟收入。另一種是老人隨遷到城市，幫助青年子女照看孩子，料理家務，讓子女能有更多的時間投入工作，也就是“老漂”[25]。父代不論是留守在村隔代撫養小孩還是隨遷到城市為子女提供勞務支持，都減輕了青年農民工群體城鎮化過程中的生活成本和壓力，也體現了中國家庭的彈性和靈活性。最后，在新生代農民工進城的實踐過程中，家庭中的老年人以自主養老方式為其提供支持。中西部農村許多老年人在還有勞動能力的情況下，依靠土地養活自己，盡量不給子女增加負擔和麻煩，這種觀念已經內化為老人的一種文化無意識，成為家庭中的一種默契。其背后有著家庭倫理的價值支撐，是老年人為了家庭整體向上發展而向內用力的自主選擇。因為年老農村居民認為自己喪失勞動能力之后不能再給子女繼續提供經濟支持，那就通過自主養老的方式為子女減輕負擔，從而有利于中年父母將更多的資源集中起來向下輸送給年輕子女。

（二）“半工半耕”家計模式是新生代農民工融入城市生活的客觀經濟基礎

當前中西部農民工家庭普遍采用“半工半耕”的家計模式，即家庭積累主要來源于家庭成員在城市的務工收入和在農村的農業生產收入。家庭積累能力決定其進城能力。新生代農民工體面進城的目標，不僅是在城市獲得就業機會，更重要的是能夠在城市定居并能融入城市生活，這種目標的達成需要一定的經濟基礎，使得進城農民工能夠承擔在城市生活的消費與支出。農村居民“半工”的實踐空間在城市，由于城市工商業經濟的快速發展提供了豐富的市場就業機會，同時農業生產機械化水平的提高和農業技術的推廣，逐漸釋放出越來越多的富余勞動力，推動了農村居民大規模外出務工。在城市務工的收入成為當前農民工家庭資源積累的重要來源。“半耕”的實踐空間在農村，即通過土地獲得的農業生產經營收入。雖然務農收入低于務工收入，但農業生產對農民工家庭而言也是非常重要的。一方面在農村生活、生產的家庭成員可以通過土地實現自給自足，從而降低家庭再生產成本，另一方面還可以依托農業生產獲得實物如糧油米面等，減少子代家庭在城市的生活開支。因而可以看到，當前中西部農民工普遍采取的“半工半耕”家計模式既增加了農民工的貨幣收入，同時又有效減少了家庭的貨幣開支，是農民工家庭資源積累的途徑，構成了農民工能否融入城市的客觀經濟基礎。

“半工半耕”是建立在家庭成員內部分工基礎之上，通過對家庭成員人力資源的優化配置進行家庭資源積累和分配的理性決策。一般是家庭中具有勞動力競爭優勢的中青年在城市務工，而年齡較大的家庭成員則在村從事農業生產。因為中青年群體勞動能力較強，在就業市場中獲得的勞動報酬較高，這部分家庭成員進入市場能夠獲得更多家庭積累。而對于中老年農村居民來說，他們在市場中的競爭優勢弱、勞動報酬低，有研究證明對于從事非技術型工作的農民工而言，其工資收入與年齡呈現倒V字形關系，即達到一定年齡之后，農民工工資隨著年齡增長而下降[26]，因而這部分沒有就業優勢的家庭成員則會選擇返回農村從事農業生產，并兼顧非生產性家庭功能，如照料孫輩。除了代際分工之外，家庭內部還存在著性別分工的安排，即男性在城市務工，女性留守在村，這是出于照料家庭老人和撫育子女的需要而做出的選擇。以家庭成員分工為基礎的“半工半耕”家計模式，能夠實現家庭經濟收入最大化和家庭福利最大化的平衡。可以看到，在應對家庭城鎮化這一共同目標的導向下，家庭結構呈現高度的靈活性。“半工半耕”家計模式作為農民工家庭融入城市生活的客觀經濟基礎，“半耕”的收入主要來源于農村居民農業富余，“半工”的收入主要取決于農民的市場機會捕獲能力。從這個層面上來講，要推進農民工城鎮化進程，應從增強農民工家庭成員的發展能力以及資源積累能力上進行制度設計與完善。

（三）農村土地集體所有制是新生代農民工實現城鎮化目標的制度保障

從進城農民工的實踐來看，大多數農民工與農村仍保持著經濟和制度上的關聯，其中經濟關聯的根本在于農業生產仍然是農民工家庭收入的組成部分，制度關聯的根本在于農民工家庭成員維系著自身作為農村居民的戶籍身份，以享有其背后附著的以農地為核心的基本權利[27]。只有極少數精英農民工家庭完全脫離土地和農村戶籍而進入城市安居。可見農業生產和農村生活在農民工城鎮化過程中扮演著重要的角色，我國現行的農村土地集體所有制恰好為進城農民工提供了制度保障。我國憲法規定農村土地屬于集體所有，農村土地集體所有制包含土地承包經營制度和宅基地制度兩個部分，與城鎮居民相比，農村土地集體所有制保障了農村居民基于集體成員權身份而獲得的對承包地和宅基地的無償使用權。對進城的農民工而言，農村土地集體所有制具有兩方面的效益：一是經濟效益;二是社會保障功能。

首先，土地集體所有制保障了農民工對承包地和宅基地的使用權，有利于農民工城鎮化過程中家庭資源的積累。農民工通過土地承包經營權實現家庭成員的合理分工，在村進行農業生產的家庭成員能為家庭增加現金收入，為進城購房和生活積累資源;自建的房屋和農業收入可以保障老年人實現自主養老，降低子代的養老成本，使得子代小家庭能夠以較低成本實現家庭再生產;自給自足的農副產品能減少子代在城市的生活成本。可以看到，農村資源在一定程度上起到化解農民工進城買房定居的經濟壓力，對農民工城鎮化具有重要的支持作用。

其次，農民工家庭擁有土地承包經營權以及宅基地，使進城農民工可以在城市和農村之間自由往返，這是其社會保障功能的展現。在就近城鎮化路徑下，農民工家庭成員根據家庭發展需要和個人生命周期在務工城市、買房定居的城市與農村之間往返。根據在佛山、東莞調研的農民工具體數據來看，農民工的城鄉往返主要有以下五種狀態：一是年輕子女在大城市務工，中老年父母在村務農，小孩由祖輩照顧，如果在城市買房，則由其中一位家庭成員選擇在買房城市進行陪讀;二是年輕子女在大城市務工，將小孩帶在身邊，在務工地就讀，中老年父母在村務農;三是全家均在買房城市工作生活，中老年父母不放棄農業生產，在農忙時返回農村;四是全家外出務工，子女隨遷在務工城市就讀，過年時返回農村;五是家庭中青壯年勞動力在外務工，遇到失業風險時返回農村，青壯年農民工年齡增大喪失就業優勢和勞動能力后，選擇返回農村。可以看到，農民工在城市和農村之間的往返是動態的，是靈活的，根據家庭發展的需要和家庭經濟能力不斷變化。正是農村集體土地所有制保障了農民工自由返鄉的權利，農民工在村里有自己的承包地和宅基地，村莊又是一個熟人社會，在遭遇社會總體性風險和家庭個體性風險時，農村以土地為核心的各類資源是農民工家庭穩固的生存保障[28]。如2008年的金融危機造成3 000萬農民工失業，我國城市社會并未出現政治社會動蕩的根本原因在于小農經濟的就業彈性空間，進城失敗后的農民工仍有退路可以選擇。再如2020年年初受突如其來的新型冠狀病毒疫情影響，沿海企業推遲復工復產、部分工廠由于訂單的減少而裁員，對于需要外出務工的農村居民而言，由于有農村的托底，推遲幾個月外出就業也不會對家庭生活造成太大影響，且在農村生活由于有宅基地和耕地，也能保證其過上溫飽有余的生活。因而農村集體土地所有制這種制度設置保障了農民工在城鄉之間的進退自由，對農民工來說具有鮮明的社會保障功能，這也是我國化解市場經濟風險的穩定器。當前一些學者主張農村居民的土地財產化，鼓勵農村居民通過土地流轉和宅基地退出獲得現金收入，從而積累進城的資本。但應意識到農村居民進城并非一次性的，其土地和宅基地一旦喪失，農民工家庭就失去了應對市場經濟風險的基本保障，失去了進城退路將影響社會的長期穩定。從這個意義上來看，農村土地集體所有制不能簡化為財產權制度而進行市場交易，因為它不僅是農民工進城的制度保障，也是我國社會穩定的制度保障[29]。

四、推進新生代農民工就近城鎮化的路徑與策略

新生代農民工的就近城鎮化有效促進了中西部地區新型城鎮化的進程，但在推進就近城鎮化的過程中也存在以下幾點突出問題。首先，中西部中小城市二、三產業基礎薄弱，難以為農民工提供足夠的就業機會，大多數新生代農民工的生產空間和生活空間是分離的。有限的就業和經商市場難以支撐農民工家庭成員在城市的生活、教育等各項成本，大多數中青年農民工仍需要繼續到沿海大城市務工，從而維持家庭成員在城市的生活開支。許多農民工即使在縣城購買了住房，但仍然無法實現在城市穩定居住和生活的目標。新型城鎮化強調人的城鎮化，因而以人為本的就近城鎮化戰略首先應解決的是新生代農民工如何在城市就業的問題。其次，中西部中小城市由于產業缺失使得地方財政基礎薄弱、財力匱乏，缺乏良好的公共服務供給能力和必需的資源，因而中小城市對農業轉移人口的吸納能力不足。再次，未充分意識到農村對農民工城鎮化的支持作用。從農民工就近城鎮化的實踐基礎來看，除了家庭的代際支持是農民工能夠實現城鎮化目標的資源基礎之外，農業生產經營以及農村社會對于廣大的中西部農民工城鎮化而言，仍然具有直接的經濟支持與間接的托底保障作用。當前推進的農村產權制度改革、土地制度改革、宅基地制度改革等一些相對激進的措施呈現出不利于農民工生產經營和自由返鄉的苗頭，需要注意和警惕。

在國家新型城鎮化戰略以及鄉村振興戰略建設的背景下，結合新生代農民工就近城鎮化的實踐基礎，為進一步推進新生代農民工有序實現就近城鎮化，提出以下幾點建議。

（一）積極發展縣域經濟，完善公共基礎設施，增強新生代農民工就近進城意愿

就新生代農民工就近城鎮化路徑來看，縣城等中小城市成為將農村和城市聯結起來的重要樞紐。因而應積極發展縣域經濟，通過產業帶動、公共基礎設施完善等方式，增強中小城鎮對新生代農民工的吸引力，進一步提升農民工就近進城的意愿。首先，積極發展縣域經濟，為進城農民工提供更多就業機會。在國家產業轉型升級的背景下，大城市的大量勞動力密集型產業正在逐步向中西部中小城市轉移，這是內陸中小城市發展的重要契機。有條件的中小城鎮應積極主動承接產業轉移，積極招商引資，大力發展縣域工業體系。同時城鎮和縣城作為區域性商品經濟的核心地帶[30]，它們可以成為提供地方市場、繁榮農村經濟、連接城鄉商品和物流的集散地和紐帶[31]。因而應積極利用地方優勢資源因地制宜地積極發展特色產業，用市場化手段推動當地特色產業的專業化和集群化。通過建立相對完善的縣、鄉、村工業體系，積極發展縣域經濟，為向城市轉移的農業人口提供就業機會，從而解決農民工的生產與生活空間的分離問題。其次，完善中小城鎮公共基礎設施建設和公共服務體系建設，為進城的農民工提供舒適便捷的生活和工作環境[32]。同時完善縣域范圍的城鄉公共交通網絡和公共交通工具，方便已經進城的農民工與還在村的農民之間的互動。

（二）提高新生代農民工的人力資本，增強農民工獲取城市資源的能力

隨著戶籍身份的去福利化和城鄉統一勞動力市場的形成，制約新生代農民工城鎮化的主要障礙已不再是戶籍制度，而是能否具備進城購買住房以及長久生活的支付能力。農民工的務工收入是家庭資源積累的重要來源，因而提升農民工的經濟地位，增強農民工進城定居能力，是加快就近城鎮化發展的有效路徑。隨著沿海大城市產業結構的調整和企業技術的更新加快，要進一步促進農村富余勞動力的轉移與收入水平的提高，提高外出勞動力的人力資本是首要任務。新生代農民工的人力資本與其工資收入、職業發展有著重要的作用[33]。因而須首先加強對新生代農民工的技能培訓和教育，提高文化素質與專業技能，讓農民工掌握能夠從事更為先進工作的能力，使其在勞動力市場中具有競爭優勢，提升獲取城市資源的能力。其次，加大農村基礎教育投資，改善農村義務教育環境，從根本上解決新生代農民工教育素質偏低的問題。

（三）為農業經營提供便利的生產條件和制度條件，增強農民工家庭獲取農業富余的能力

從新生代農民工家庭的家計模式來看，從農業中獲取收入與就業是農民家庭中不可或缺的組成部分。因而為進一步增強農民工家庭資源積累能力，使得農民工從農業生產中獲取更多的農業富余以保證其獲得相應的生活水平，應從當前農民工的實際需求出發，為留在農村從事農業經營的農戶提供更加便利的生產條件和制度條件。首先，保證農業生產的基本條件。當前農民工家庭經營普遍面臨著由土地經營規模太小、地塊分散而造成的農業生產基礎設施條件落后等問題，因而應通過國家轉移支付改善機耕道、農田水利設施等基礎設施，從而方便農民工進行耕作。同時為在村農戶建立適應小農需要的農技服務、農業技術研發與推廣體系等，提高農業生產效率。其次，充分發掘和利用集體所有制的制度優勢，解決農戶地塊細碎化問題。當前農業經營格局是“人均一畝三分、戶均不過十畝”的地權分散的小農耕作格局，“土地確權”將土地承包經營權物權化，進一步固化了這種細碎化地權格局。個體權利的強化，農民協力合作的成本就越高，耕者在農業生產過程中因細碎化而產生的各項成本沒有下降可能，有限的農業富余只能在不能下降的成本中耗散，從而對農民工高質量的城鎮化形成反作用力[34]。因而應強化集體“統”的力量，賦予其整合分散細碎化承包地的權利，以解決土地細碎化的問題[35]，從而使得在村從事農業生產的農戶節約農村生產成本，擴大經營規模，有效提升耕者的農業生產效率，提高從農業中獲得的收入，進而強化其實現城鎮化目標的能力。

（四）堅持穩健的農村產權制度改革，保障農民工自由返鄉的權利

從農村對農民工城鎮化的支持機制來看，農村除了向農民工提供直接的經濟資源支持之外，更重要的是發揮了社會保障功能，即為缺乏進城優勢的農民工提供了基本的生產生活秩序，為進城失敗的農村居民提供了“回得去的鄉村”的退路，使得農村能夠成為我國現代化進程中的穩定器和蓄水池。當前激進的農地產權制度改革的趨勢使得土地對農村居民的基本保障作用逐漸喪失，激進的農地產權制度改革主要思路在于賦予農村居民更多的財產權利，使得農地產權逐漸走向私有化，并將農村居民的土地視為“沉睡的資產”，主張通過建立相應的用地保障機制推動土地這一資產變成農民工進城的資本，具體辦法包括如農村建設用地入市、完善農村土地三權分置、農地承包經營權確權、土地增減掛鉤指標異地交易、盤活閑置宅基地等措施[36]。但對于大多數普通新生代農民工而言，他們很難實現一次性進城的目標，相當一部分農民工群體仍保持著與農村的關聯，并且由于有農村土地作為保障，農民工能夠在大城市、中小城市與農村之間務工，在充分農業就業與不充分農業就業之間進行自由選擇。這種城鄉之間的可逆性保持著我國社會結構的巨大彈性。一旦土地實行私有化，失去土地的農民工進城失敗后無法返回農村，從而淪落到城市的貧民窟中，將會形成極大的政治社會風險。因而應堅持穩健的農村產權制度改革，堅持土地的生產資料屬性，而非片面強調土地的財產屬性。從農村居民的實際需求出發，保護絕大多數農民工維持體面生活底線的權利，保障農民工自由返鄉的權利。

五、總結與討論

從新生代農民工主體視角來看，伴隨著對優質教育資源的追求、婚姻競爭的壓力以及個人和家庭的發展需求，體面進城成為當前新生代農民工外出務工的主要動力。在靠近家鄉的中小城鎮買房定居是新生代農民工根據自身的進城意愿與進城能力主動做出的決策，雖然中小城市或縣城社會資源不如大城市，但它能提供給農民工優于農村的公共服務和現代化生活條件，因而經濟成本和文化成本都相對較低的就近城鎮化，是新生代農民工能夠實現體面進城的最優選擇。這一進城目標的實現建立在家庭倫理影響下的代際支持、“半工半耕”家計模式基礎上的家庭資源積累以及農村土地集體所有制的制度保障基礎之上。也就是說，在就近城鎮化過程中，家庭的代際合力與城鄉資源的充分利用是新生代農民工實現進城目標的理性策略。新生代農民工的就近城鎮化有效促進了中西部地區新型城鎮化的進程，實現了農村人口向城鎮的有序轉移。結合新生代農民工就近城鎮化的實踐基礎，為進一步推進新生代農民工就近城鎮化進程，筆者提出以下幾點建議。第一，由于中西部中小城市二、三產業基礎薄弱，難以為農民工提供足夠的就業機會，且由于產業的缺失使得地方財政基礎薄弱、財力匱乏，缺乏良好的公共服務供給能力和必需的資源，使得中小城市對農業轉移人口的吸納能力不足。因而首先應積極發展縣域經濟，為農民工創造更多就業崗位，同時完善公共基礎設施，增強新生代農民工就近進城的意愿。第二，“半工半耕”的家計模式作為農民工家庭資源積累的來源，為進一步提升農民工進城定居的能力，首先應提高新生代農民工的人力資本，使其能在城市勞動力市場中獲得更多的城市資源，也即提供“半工”的收入;其次為農業經營提供更加便利的生產條件和制度條件，使得在村從事農業生產的農戶能夠獲得更多的農業富余，即提高“半耕”的積累。第三，當前農業生產與農村社會對農民工就近城鎮化起著直接的經濟支持和間接的社會保障作用。因而為進一步有序推進新生代農民工就近城鎮化進程，應堅持穩健的農村產權制度改革，保障農民工自由返鄉這一基礎性權利。

新生代農民工就近城鎮化的進城實踐，對我國城鎮化發展路徑的選擇具有啟發意義。從進城的主體農民工的視角來看，城鎮化路徑隨著農民工經濟收入的分化而呈現“分層城鎮化”的特點：有穩定就業與收入、具備在大城市定居的生活支付能力，少數精英農民工家庭選擇在城市規模和等級較大的城市定居，而對于大多數中上階層和中間階層的農民工而言，受限于城鎮住房能力與生活消費能力，成本相對較低的中小城鎮或縣城是其最優選擇。因而我國在未來城鎮化發展中，應走一條大中小城市和小城鎮協調發展的道路，實現多級城鎮體系的協調發展。既重視大城市的集聚效應，同時也要加強中小城鎮基礎設施建設，賦予中小城鎮更多發展空間，充分發揮不同規模城市的比較優勢和互補作用，讓進城農民工能夠根據自己的收入水平和支付能力在流動中選擇適合自己定居的城鎮，從而實現農業人口的有序轉移。

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